国有企业审计实施方案

推荐第1篇：国有企业审计调研思考

加强国有企业审计的几点思考

现阶段，国有企业在组织形式和规模上发生了重大变化。如何适应国有企业发展的要求，更好地发挥审计监督职能作用，是企业审计面临的一项重要课题。本人结合工作实践谈几点自己的看法。

强化对企业经常性财务支出的真实性、合法性审计，形成长效监督机制

财务收支的真实性、合法性审计是国

有企业审计监督的重要方面。国家对市场经济运行进行宏观调控，要求国有企业提供可靠、完整、准确的信息。审计职能部门必须对国有企业提供会计信息的真实性、合法性进行监督。其次，弄清家底、明晰产权，既是国有企业改革的要求，也是法律赋予审计的重要职责。同时，弄虚作假、营私舞弊的现象在个别企业依然存在。我们必须把审计国有企业财务收支真实性、合法性作为重点，并形成长效监督机制，维护正常经济秩序，保证国有资产安全、有效地运营。

加强和深化国有企业领导人员任期经济责任审计

要进一步发挥经济责任审计在企业领导干部监督中的职能作用。通过完善经济责任审计机制和评价指标体系，引导企业领导人树立正确的权立观和政绩观，促进国有企业科学发展。在审计的基础上，查清企业领导人员在任职期间与企业资产、负债、损益目标责任有关的各项经济指标的完成情况，遵守国家财经法纪的情况，界定企业领导人员对企业资产、负债、损益不真实，投资效益差，以及违反国家财经法规问题应当负有的责任；查清企业领导人员个人有无侵占国有资产，违反与财务收支有关的廉政纪律和其它违纪的问题。

开展效益审计和专项审计调查，促进国有企业又快又好发展

要认真探索具有中国特色的企业效益审计之路。效益审计是对企业利用资源的经济性、效率性和效果性进行评价，是现代审计的主流，也是审计的任务之一。近几年，审计不断探索企业效益审计的路子，提出了一系列促进企业提高效益、持续发展、深化改期的意见和建议。今后应继续加强效益审计，促进企业管理水平的提高和效益的提高。另外，要加强对企业执行国家法律法规以及其它情况的专项审计调查。利用审计调查发现并解决企业行业甚至整个国有企业内存在的普遍性、倾向性问题，站在宏观的角度对发现的问题进行分析，从体制机制上提出加强管理的建议，为促进国有企业全面可持续性发展服务。

积极采用现代审计技术和方法

企业组织形式和经济活动迅速发展促使审计人员必须改变传统的审计技术与方法，加大审计风险评估、审计抽样、内控测评、分析性复核等现代审计方法的运用，提高审计工作效率。此外，随着企业电算化的普及，会计电算化信息系统将完全取代手工会计信息系统，导致传统审计也将迅速发展为电算化在内的信息系统的数据处理过程和处理结果进行审计；二是建立审计信息系统，实现审计工作的办公自动化。审计人员要不断学习和应用新的审计技术和方法，保证企业审计适应社会发展的需要。

加强对审计成果的开发运用

对企业审计的成果进行深加工是十分必要的。通过对部分企业审计撑握的情况、发现的问题进行更深层次分析、研究、来预测、判断、联系当前更多的企业经营管理和改革方面存在的共性问题。既要分析表层原因，又要分析深层原因，注重揭示经济与社会发展不协调等方面问题，为政府和有关部门改进和加强国有企业的管理，完善有关方面的政策措施，提出切实可行的建议，使企业审计在更大范围、更广层面上取得有效成果。

推荐第2篇：国有企业绩效审计刍议

国有企业绩效审计刍议

【内容摘要】：随着经济和社会发展的需要，审计在各行各业逐渐普遍起来，财务审计已不能满足市场多变的审计需求，因此绩效审计逐渐被人们所重视，两者结合应用成为企业审计发展的新趋势。我国国有企业绩效审计主要关注国有企业依法经营、依法履职、经济收益、资产质量、社会效果、环境保护及节能减排等多个方面，同时也包括企业对国家宏观调控和国民经济发展起到的作用和效果。本文首先介绍了国有企业的绩效审计的相关概念和发展现状，然后通过对国有企业绩效审计的特点及难点的阐述，对国有企业绩效审计的具体内容及审计方法进行了探讨。

【关键字】：国有企业 绩效 审计

随着经济和社会发展的需要，审计职能的范围不断扩大，传统的真实性、合法性财务审计逐步向绩效审计延伸，成为企业内部审计发展的一种趋势。作为国有资产的重要组成部分，国有企业的绩效审计也越来越被重视，进一步扩展和深化了国有企业审计的内涵。

一、国有企业绩效审计的现状

绩效审计有多种定义，美国20世纪70年代率先提出“3E”审计(经济性、效率性和效果性审计)，英国和加拿大称现金价值审计，德国称效率审计，瑞典称效果审计，荷兰称效益审计，在其他国家多数称为绩效审计。最高审计机关国际组织1986年在澳大利亚会议上建议采用绩效审计。目前，世界各国开展的绩效审计的基本上都是围绕对活动的经济性、效率性和效果性进行的，总结起来称为“3E”审计。

我国学者认为，绩效审计是指由专职机构和人员对政府部门及其他经济组织的期望功能或公共资金、项目、政策的期望目标的实现是否达到或超过既定标准和要求，以及手段和方式方法是否经济、有效，所进行的检查、监督和评价，并寻求改进途径，帮助其尽可能地尽善尽美。

国有企业是最早开展绩效审计的领域之一。审计署成立之初，在对国有企业开展财务审计的同时，也开展了一些绩效审计试点。1983年审计署成立后提出主要审计任务包括直接审计国务院各部委等单位的财政财务收支及其经济效益、投资效益，提出实施实施效益审计。这一阶段的审计主要是在计划经济体制下，针对企业的经济效益，以查出问题为主要目标的审计。上世纪90年代，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，审计机关积极深化国有企业审计，在真实性、合法性审计的基础上，向检查内部控制制度和经济绩效两个方面延伸，目的是促进企业提高经济效益，实现经营目标。从我国审计实践来看，国有企业绩效审计的发展并没有实现预定的目标。实践中，国有企业绩效审计，主要表现在与经济责任审计或者财务收支审计相结合两大方面。大多数的绩效审计项目都是在经济责任审计或者财务收支审计的同时，对国有企业的经营绩效给予一些关注，其目的主要在撰写经济责任审计报告和财务收支审计报告中能够对被审计企业的经营情况有所表述，而非真正意义上的绩效审计。

二、国有企业绩效审计的特点

（一）开展国有企业绩效审计的必要性

1、对国有企业实行绩效审计不仅可以为企业制定战略提供可靠的信息，同时还可以了解企业战略执行的情况，发现执行中存在的问题，有效识别、预警、分析和检查企业在战略制定、执行中存在的风险，保证企业能够尽早对风险进行全面有效的管理。

2、开展国有企业绩效审计，不仅能延伸国有企业的领域，而且能在以国有企业财务审计真实性及合法性的前提下，审查其合理性和有效性，从而保证国有企业审计内容的连续性和完整性，继而完善审计的职能，更好的为国有企业未来的可持续发展提供保障。

3、通过国有企业的绩效审计，有利于国有资产的保值和增值，维护国家的利益，防止国有资产流失。促进企业改进生产技术，编个生产经营方式和调整现有管理机制，提高企业

对经营决策制定的科学性，建立健全内部控制制度，增强国有企业在行业中的竞争力。

（二）国有企业审计的特点

1、审查范围的广泛性。由于国有企业的业务活动以及对各种资源的运用，涉及的方面比较广，因此审计时需要同时关注诸多单位，所以，绩效审计的对象既包括物质生产部门，也包括非物质生产部门，还包括对投资项目的审计等等。同时审计的范围也宽广得多，既包括被审计单位的各项业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动，除了常规的财务收支和工程审计之外，还包括对经营管理以及投资的经济性、效率性、效果性进行审查。

2、审计标准的多样性。绩效审计往往缺乏明确的法律制度或指标作为评价的标准。作为国有企业应该承担相应的社会责任，因此评价国有企业绩效既有经济效益又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标，而社会效益难以从数量上概括，需运用定性标准。这就需要考虑分析被审计单位或项目的具体情况进行综合评定。

3、审计过程的延伸性。国有企业的绩效，有些能马上体现出来，有些业务活动的绩效则需要经过一段时间才能表现出来。特别是投入大、周期长的项目，难以在短期内见到数字描述的效益。因此，在进行绩效审计时只能对当期业务活动的直接绩效进行审查，难以获得充分的审计证据来全面评价其绩效。所以要进行追踪审计，即对业务活动的滞后性效益进行审查。

4、审计方法的多样性。审计内容的变化性决定了审计方法的灵活性。国有企业的绩效审计不仅采用传统的财务审计的方法（如顺查法、逆差法、详查法、抽查法等），而更多的是采用分析法、系统论、论证法、评价法、模糊综合评价法等。审计人员必须根据审计对象、目标的不同制定不同的审计方案，选择适当的审计方法。

5、审计结论的建设性。国有企业绩效审计已扩展到社会、经济、政治等方面，它通过全面评价被审计单位经济活动和业务活动的经济性、效率性和效果性，揭示影响绩效高低的问题所在，向被审计单位提出改进建议，指出进一步提高绩效的具体途径和办法。审计的全过程始终着眼于问题核心、挖掘潜力这一中心，着眼于提高效率和增强效果。

三、国有企业绩效审计的难点

（一） 国有企业绩效审计理论供给不足

目前，国有企业绩效审计研究还没有真正跟上实践的发展步伐，完整的绩效审计理论体系尚未构建到位，绩效审计理论研究寥寥无几。审计理论研究的缺陷主要表现在：一是理论研究的起点与现实的实践还有一定的距离；二是研究还没有真正跟上实践的发展的步伐；三是实践远比理论丰富，理论概括不足；四是理论研究方法简单等。总的来说关于绩效审计的争议很大，而对象、职能、目标、依据、标准、评价指标等比较零散，缺乏统一构架的绩效审计体系，缺乏具有针对性的制度规范。又如，国有企业绩效审计与经济责任审计的关系如何没有一个完整的答案。这些必须在基本概念上予以明确的现在仍没有一个权威的说法，势必制约绩效审计的发展。

（二） 绩效审计的法律制度供给不足

开展绩效审计必须以国家法律授权为依据，在法律上明确绩效审计的地位。根据工业化国家最高审计机关30多年的绩效审计经验，最重要的一条就是建立明确的绩效审计的法律条文，将绩效审计的地位、目标、范围等写进法律。西方国家的政府绩效审计任务一般均由立法部门来授权和安排，立法机构是主要的推动力量。如美国审计总署从传统的凭证检查时期向二战以后的综合审计转变以及在六十年代中后期向现代绩效审计转变，都得到了国会的大力支持。国会通过一系列立法，为审计总署推动绩效审计的发展创造条件。第一次重大变革时期，国会通过《1950年预算和会计程序法案》为审计总署在二战后向综合审计转变提供了坚实的法律基础；20世纪60年代后期审计总署向项目评估转变时期，国会又通过一系列立法为审计总署进行项目评估创造条件。特别是《1993年政府绩效和结果法案》规定由

审计总署代表国会来监管联邦政府自身加强计划制定和计划执行情况的考核的执行情况。该法案使审计总署从监管联邦政府部门局部的、具体项目的执行层面，上升到监管整体战略计划的实施层面，为审计总署的绩效审计上层次、更宏观创造了条件。我国新修订的《审计法》提到要实行绩效审计，但其主要还是针对真实性和合法性审计，真正适应于绩效审计的审计准则尚未建立。

（三） 国有企业绩效审计评价标准的确定难

绩效审计评价标准时审计人员用来衡量、考核被审计单位经济效益高低程度的客观尺度，是审计人员分析经济活动，提出审计意见，做出审计结论的依据。审计评价所依据的标准在审计关系所涉及的各个方面利益相关人那里都得到认可。公认标准的存在、审计结论的认可是审计发挥作用的前提条件。与财务合法性和财务报表公允性审计不同，绩效审计评价标准更具有特殊性。绩效审计的评价标准通常不像法律法规或会计制度、会计准则那样有现成条款可以对照，在更多情况下，需要采用一定的程序或办法发现或建立。这些标准能够得到认可的内在要求在于它们的科学性和可靠性。在我国已制定的各种审计法规中均未涉及评价被审事项绩效的指标体系。目前绩效审计的评价标准有很大的不确定性，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。由于国有企业绩效审计的对象类型不同，要有统一的标准对其进行经济性、效率性和效果性的评价比较困难。因此衡量国有企业绩效的标准难以确定，但又不可或缺。

（四） 国有企业评价指标中财务指标权重过大，对企业社会责任评价不足

当前国有企业评价指标主要围绕经济目标设置，以效益为核心，这与国有企业目标是在兼顾社会目标的前提下注重经济目标的发展趋势不相符。例如，从评价指标及其数量选定方面看，定量的基本指标和修正指标所反映的评价内容包括财务效益状况、资产营运状况、偿债能力状况、发展能力状况四个方面。这四个方面的指标虽然满足企业生产经营多目标的要求，但其主体内容是投入产出效益，这两类指标对国有企业的社会贡献并没有反映。相关定性的评价仅通过“综合社会贡献”等单一指标来反映，没有突出国有企业与社会目标并重的要求。

（五） 审计人员素质跟不上绩效审计的要求

从世界各国的绩效审计实践不难看出，大部分国家形成了多元化的审计人员结构，而这种人员结构式绩效审计得以顺利开展的基本前提之一。美国审计署的工作人员包括很多方面的专家，他们在各自的专业领域内如会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学、计算机和物理学等方面发挥作用，目前这些专业人才已占工作人员总数的75%左右。另外，在执行特殊类型的审计业务如环境审计等的时候，还会聘请社会审计人员、咨询公司人员或者被审计单位的技术人员参加，以确保执行相关审计的能力和审计质量。相比之下，国内大多数的审计人员属于“财会型”，而且事务知识较多，相关理论基础薄弱，满足不了绩效审计的要求。

四、国有企业绩效审计的内容

（一） 经济绩效

经济绩效是对企业经营者的业绩评价，其主要指标有：盈利能力、偿债能力、营运能力和发展能力四个方面。

（二） 生态绩效

随着土地的荒漠化、森林资源的锐减、二氧化碳的大量排放、地球臭氧层的耗竭等环境问题日益恶化和可利用资源的日益减少，环境保护和资源利用与创新等课题日益受到重视。国有企业生态绩效主要考察企业在生态平衡方面的贡献和影响，表示企业在一定时期内为了维护和增强生态平衡而创造的生态财富，主要通过各项生态技术指标反映。基本指标有：环保投入比率、能源消耗比率、排放利税率、废弃物处理率等。

（三） 社会绩效

社会绩效是指企业履行社会责任的能力和效果，即企业在一定时期内履行社会责任所创造的社会价值，主要通过社会评价指标来反映。社会经济观认为，企业的社会责任指企业不能仅仅以最大限度地为股东盈利作为自己的唯一存在目的，而应当最大限度地增进包括股东利益在内的所有社会利益。社会绩效是对企业履行社会责任的能力和效果进行评价。其主要指标有：公益投资比率、利税增长率等。

五、做好国有企业绩效审计的建议

（一）着重把握好与财务收支审计和经济责任审计的关系

1、把握好国有企业绩效审计与真实性、合法性审计之间的关系

在相当长的时期内，解决财务收支的真实合法问题仍是审计机关的重要工作任务，也是我国社会主义市场经济体制的基础性课题。国有企业绩效审计同样要解决财务收支的真实合法问题，在审计内容和方法上也要借助于财务收支真实合法性审计。推行与财务真实、合法性审计相结合的绩效审计模式，有利于促进国有企业审计的尽快转型。从这个意义上说，绩效审计是与财务收支真实合法审计相统一的，而不是截然分开的。国有企业绩效审计是着力从体制、机制和管理上解决真实、合法性问题。

2、把握好国有企业绩效审计与国有企业领导人经济责任审计的关系

财务收支的真实、合法责任只是经济责任的一个方面，效率、效果和效益才是更重要的经济责任。经济责任审计报告中包括被审计企业负责人任职期间取得的主要业绩，企业主要效益类指标、管理类指标、约束类指标完成情况等审计结果。合理客观评价企业绩效是全面评价企业领导人经济责任的基础和内容之一，可以更好的明确企业领导人的经济责任。反过来，推行企业领导人经济责任审计可以为开展企业绩效评价创造一个良好的外部环境，推动企业绩效审计有效地进行，两者是一个有机的结合体。

（二）加强国有企业绩效审计理论的研究

国家审计在理论研究方面的缺位或者滞后给企业内部审计实践带来了难度，但反过来也给我们带来了研究的空间。在理论探索方面可以从以下几个方面努力：一是制定审计理论研究规划，根据中国石化在绩效审计中存在的问题、原因，充分的调查研究，广泛听取事务工作者的意见，借鉴国内外绩效审计经验，制定出审计理论研究五年规划以及年度计划，明确研究的内容和重点。二是认真组织审计理论研究。着重才选题、立项这个环节进行突破，使所研究的课题就是实践中急需解决的问题，是相当一部分研究成果可直接用于内部绩效审计实践。三是加强与高校的联合，在审计局的统一组织下，按照各自的特长分工，分别负责基本概念研究、基础理论研究和应用研究。

（三）大力推荐绩效审计的制度建设

依法依规审计是内部审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计明确，审计人员在进行审计时才有法可依。我们应先积极进行绩效审计的实践，对一些领导关系、社会关注的热点问题进行绩效审计，推动企业内部对绩效审计的认识，营造良好的绩效审计氛围。在实践中逐渐明确绩效审计在整个集团中的地位和作用，制定绩效审计法规，完善审计监督运行必需的保障机制。

其次需要借鉴西方国家已经颁发的政府绩效审计准则和充分考虑中国石化实际情况，在认真总结近几年的经济责任审计、工程审计等审计项目中取得的绩效评价方面的经验基础上，制定有中国石化特色的绩效审计业务规范指引，并对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等分门别类作出具体规定，最终汇集成独立、完整、系统的绩效审计体系，指导我们今后绩效审计的开展。

（四）科学合理地评价国有企业产出或效果

1、正确确定绩效评价的目标

（1）经济效益目标。节约能源资源，扩大循环经济规模、再生能源比重，提高经济效益，是实现经济发展方式转型，提高经济实力的内在要求。为促进经济发展方式的转型，提高中国石化经济实力，经营业务的经济性、效率性和经营成果应成为绩效审计的重点目标。

（2）社会效益目标。国有企业社会效益指国有企业实现政府特定经营目标、履行社会责任及其效应，是国有企业存在价值。经营结果使用价值的具体体现，反映着国有企业满足公共利益、国家安全要求、社会需要的能力。为了实现中国石化着力打造“高度负责任、高度受尊敬”企业的目标，促进企业切实、有效地履行政府特定经营职能和社会责任，实现中国石化在市场经济体制下存在的价值，以实现政府特定经营目标为主的社会效益将成为绩效审计的重点目标。

（3）可持续发展能力目标。国有企业持续发展能力指国有企业产品创新、技术进步、人员素质提高、环境保护等，是国有企业潜在价值的综合反映，体现了国有企业的核心竞争能力。为了促进企业提高自主创新能力，技术进步、环境保护等将成为绩效审计的重点目标。

2、科学合理地确定绩效审计的评价标准

英国、澳大利亚、美国的绩效审计发展历程都表明，在一定历史时期，绩效审计的评价标准都是来源于当时国家或行业性标准、政府的政策方针、审计机关自行提供的标准、政府其他机构发布的专业信息、其他国家的标准和经验以及往年度的审计成果，甚至于审计人员的职业判断。在当前我国不具备形成一套完整的评价指标体系情况下，在实践工作中我们可以采取以下标准：

1、法定标准，即国家政策、法规中所规定的要达到的要求，其中包括国家有关行业部门制定和颁布的各种具体标准；

2、计划标准或预算标准；

3、历史标准（纵向比较），即以前年度的实际水平，包括历史平均水平、历史最好水平等；

4、行业标准（横向比较），即同行业、同类别已达到的水平，包括行业平均水平、行业最好水平等作为当前开展绩效评价的标准。

3、分类评价国有企业产出或效果

国有企业产出或效果，不仅是衡量国有企业效率的主要标准，而且是确定国有企业效益高低指标之一，同时也是确定国有企业领导经济责任履行情况的重要指标。国有企业产出评价标准因其存在价值不同而不同，随着国有资产经营责任的不断细化，国有企业产出或效果评价应分类进行，因而，国有企业绩效审计也应分类进行。

以中国石化为例，作为国民经济命脉，对国家经济发展具有战略意义。在绩效评价过程中，应侧重评价其保值增值率和主营业务收入增长率指标完成情况，并根据行业特点，综合评价企业的技术创新能力、资源节约和环境保护水平、可持续发展能力及核心竞争力，以成本降低和营业收入确定企业效率。

4、扩大反映企业社会目标和可持续发展能力目标的评价指标范围

在社会主义市场经济体制下，国有企业的经营目标仍然是社会目标和盈利目标的对立统

一。国有企业既要最大限度地谋求盈利，又不损及公共的利益和其他任何主体的利益。国有企业组织经营活动特定项目或业务的效果既要考虑产值、收入、利润等经济目标，也要考虑社会满意度、环保效应、社会责任等社会目标和可持续发展目标。这些目标的实现、需要设计一些新的评价指标。

一是社会环境影响指标：考评企业所产生的社会环境效益，并与计划的社会效益目标相对比，考核其实现程度。

二是社会发展影响指标：根据不同类型企业的特点，考核企业本身或其所投资项目在扶贫减灾、劳动就业或协调发展、统筹城乡发展等方面的效益，并与计划目标相对比，考核其实现程度。

三是生态影响指标：考评企业单位产品产出对生态所产生的积极或消极的影响。

四是可持续发展能力指标：考评企业产出对人、自然、资源等方面的可持续影响，并与

计划可持续发展目标对比，考核其实现程度。

5、不断完善国有企业绩效审计方法

审计技术方法的不断更新时审计监督适应全球化、信息化、世界经济一体化和审计对象职能变化的根本要求。除了现有的企业绩效审计技术方法外，还可以运用多学科的知识，对审计目标进行分析评价，为审计结论提供科学依据，如公共管理和现代预算制度、成本效益与经济分析学的分析方法、应用统计学计算机技术、社会科学等等。同时还可以借鉴国外的先进经验来完善现有的审计方法体系，如借鉴美国等西方先进国家的结果导向型绩效审计方法。

（五）推进审计人员结构优化，创建符合绩效审计发展要求的审计管理体制

（1）将财务收支审计管理模式作为政府绩效审计管理的基础

目前无论是审计署的外审还是内审，绩效审计管理主要还是依附财务收支审计，在这个基础上进行绩效审计，不可能完全脱离传统的财务审计，客观的需求也不可能像美国等西方发达国家那样在真实性合法性审计基本完成后去开展绩效审计。因此今后我们对绩效审计的管理在立足财务收支审计的基础上，要对财务收支审计进行深化，财务收支审计成为绩效审计管理的基础。

（2）借鉴、吸收美国等西方国家政府绩效审计管理体制

美国审计总署在绩效审计管理方面建立了一套完整的审计程序和方法，来提高自身工作的绩效。美国审计总署采用了一套平衡、全面的围绕结果、客户、员工和内部运作等四个方面的定量指标体系测量自身工作绩效，而且将部分重要的定量指标分解到它的四大战略目标中，进行细化考察。我们可以借鉴它们这种比较成熟的绩效审计管理制度来完善和丰富我们的绩效审计管理制度。

（3）推荐绩效审计人员结构的优化，提高绩效审计的供给能力

首先我们在审计人员的绝对量很难明显增加的情况下，增加审计人员的相对量，即将提升审计人员的业务素质作为当务之急、应着重提升审计人员的依法审计能力和宏观分析能力，这是开展绩效审计的关键。

其次完成对审计人员总体结构的优化。针对目前这种“财会型”占主导的审计人员结构，很难满足绩效审计的要求，必须在尽可能的情况下，开辟多种渠道逐步储备多种专业人才，包括经济学、社会科学、法律、工程等方面的专业人才，来优化审计人员的总体结构，保证绩效审计的顺利开展。

三是借用外力开展审计。考虑到现有审计人员结构单一的情况，不是短时间能解决的，可以先借用企业在各领域优秀的人才，也可借用高校的力量来提高审计理论研究的水平，利用计算机人员参加审计项目，整合审计系统内部资源，充分利用审计资源，增强绩效审计的供给能力。

绩效审计是现代审计的核心内容，大力推行这项工作是新时期审计工作转型的有效方式。围绕促进国有企业更好更快发展，积极探索与目前经济发展水平和审计工作实际相适应的绩效审计模式，就围绕提高国有经济的效益，增强国有经济对社会的贡献程度这个目标出发，探索绩效评价的方法，找出绩效评价存在的困难，科学合理地开展绩效评价，走出一条适合中国石化的企业绩效审计之路。

【参考文献】：

[1]蔡春、刘学华，《绩效审计论》 中国时代经济出版社2006

[2]王戌， 国有企业效率和经济效果审计的有关问题 审计文摘2009，（3）

[3]汪娇柳，企业绩效审计应用层次探析， 中国审计2009 ，（6）

推荐第3篇：国有企业绩效审计课件

大纲：

第一部分：绩效审计理论基础 第二部分：企业绩效审计 第三部分：案例介绍与分析

第一部分：绩效审计理论基础

一、绩效审计的含义

“绩效审计”概念于1932年由英国机械工程师协会会员罗斯(T.Gro)在其写的《管理审计学》 (The Management Audit)一书中首次提出，他认为:“应将企业划分为若干个职责不同的部门，建立用效率来衡量管理的技术程序”。管理者应能像会计师审查会计记录那样，来审查评价每一个职能部门的效率和成绩。绩效审计，不同国家的名称不尽相同。如加拿大称为“综合审计”，英国为“现金价值审计”，瑞典称“效果审计”，澳大利亚称之为“效率审计”，中国香港则称“衡工量值审计”，我国在《中华人民共和国审计法》中称“绩效审计”。

“绩效审计”一词是最早由最高审计机关国际组织在1986年于澳大利亚召开的第12届大会上决定采用的。最高审计机关国际组织在1986年发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，明确将经济性审计、效率性审计和效果性审计称之为绩效审计。它包括:一是根据健全的管理原则以及管理政策，审计管理活动的经济性;二是针对被审计单位，审计其人财物及其他资源的利用效率;三是根据被审单位目标的完成情况，审计其经营效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响。

美国审计总署(GAO)将绩效审计定义为:“审计人员对照客观标准，客观地、系统地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行独立的评价，对一前瞻性的问题进行评估或对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估”，并规定，绩效审计要为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改正项目经营和决策以及加强公共责任方面提供信息。

英国1983年颁布的《国家审计法》明确绩效审计的定义是:“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性”。英国审计署(NAO)在其20世纪80年代后期公布的指南中指出:“国家审计法并不讲审计师仅限于检查关于经济性、效率性和效果性的保证安排方面。他们可以直接检查和报告某一工程、计划和其他行为所达到的效果”。

加拿大的政府绩效审计的定义:“综合审计是以系统的方式检查和报告责任及管理人员为完成其职责所采取的活动、系统及控制”。综合审计包括两项主要内容:一是对财务系统内部控制进行检查和测试，以便能对财务报表发表意见;二是检查管理人员为达到现金价值是否建立了系统和程序。这里所说的现金价值是指以下两个方面:一是公款支出时，经济性、效率性如何;二是有关项目达到其目标的效果如何。

综上表述，绩效审计主要是对资源投入的经济性、管理的效率性和工作的效果性的审计。这一观点尽管在世界各国表达的方式可能不完全相同，但其表达的基本内容和主旨却是相似的。从现阶段发展来看，“3E”审计已发展至“5E”审计（经济性economy、效率性efficiency、效果性effectivene、环境性environment、适当性equity）。结合我国的具体情况，我们认为，绩效审计是由独立的审计机构和审计人员，通过收集、分析审计证据，对被审计单位管理活动的经济性、效率性、效果性、环境性和适当性进行评价，并提出改进意见和建议，促进被审计单位提高绩效、履行受托经济责任的监督和评价活动。

因为经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。下面将对这三个概念加以解释，以便更好地把握绩效审计的基本轮廓。

经济性是指以最低的资源耗费获得一定的产出效果，即投入或支出最低。在保证相应质量的基础上，使得获取所需要的人力和物力资源的成本最低，并可以提供合格的服务。这是从获取资源的角度来考虑的，强调的是成本节省，追求花费最小化。通过经济性审计，可以评价被审计企业经营活动的合理程度及可取性。对企业经济性的审计主要指根据国家相关政策法规以及企业内部的管理政策对企业经营活动的经济性进行审计。

效率性是指以一定的投入获得产品数量和质量的最大化及最优化。效率性和经济性都与企业的资源投入有关，但是效率性强调的是资源投入与产品或者服务的产出比例关系，追求比例的最大化。具体说效率性就是对企业一段时期或一个项目的人力或物力资源投入，力求取得产品或服务的最大产出。在绩效审计的实际过程中，很难将经济性和效率性的概念进行区分，二者都涉及到了企业经营过程中投入的资源以及所得到的一定数量和质量的产品和服务，因此审计机关在对企业进行绩效审计的过程中，应当将二者结合起来进行综合考虑。

效果性与企业经济活动要实现的目标有关，指预期目标的实现程度或经济活动的预期影响与实际影响之间的关系。企业经济活动或者项目的进展是否达到了预期的目标，活动或项目进度如何，产生了什么样的影响以及达到了什么样的效果，强调活动或项目的实际效果与预定目标之间的关系，力求效果达到最优。国有企业经济活动的效果一般是指政府下达的任务执行情况、企业自身预算目标的完成情况等，审计机关的责任就是监督、检查这些预期目标是否达到，此时不考虑企业所投入的资源情况。随着社会的不断进步与发展，企业与社会的联系越来越紧密，企业的社会责任也被大众所重视，因此，效果性的内涵也随之扩大。

综上所述，绩效审计就是依据一定的审计标准和利用专门的审计方法，对被审计组织资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价。

二、绩效审计的特点

在世界范围内，现代审计功能的不断拓展与创新已成为一种明显的趋势和不争的事实。在审计领域，审计功能的重心已从财政财务审计转向绩效审计，强化对政策执行、企业绩效的监督评价，绩效审计不同于传统的合规性审计，主要表现在以下几个方面：

（1）审计目标的深入性

审计目标是在一定政治经济条件下，审计机关和审计人员实施审计行为所期望达到的理想境地和结果，反映出审计授权人和审计委托人对审计的期望和要求。财务收支审计的目标是，审查被审计单位财务收支及其经济活动的真实性、合法性和效益性，发挥审计监督的作用。而绩效审计不仅要审查财务收支及其经济活动的真实合法性，起到审计监督作用，还要追根问底，分析其问题产生的前因后果，为企业绩效水平的提高提出专业建议，比财务收支审计的目标要高。

（2）审计范围的广泛性

财务审计主要是针对企业的财务活动及其会计资料进行审计。绩效审计的内容广泛而复杂，不仅包含会计资料，还要审查非会计资料等。如国有企业相关经济指标的完成情况，企业领导人重大决策情况，企业改革、改组、改制等。财务收支审计内容相对于绩效审计的内容要简单的多。

（3）审计标准的灵活性

财务审计主要运用会计准则、财务通则等作为审计标准。绩效审计的对象千差万别，决定了衡量审计对象的绩效指标体系难以统一，甚至是同一项目也会有多种不同的衡量标准。尤其是公共服务机构业务活动的绩效既有经济方面的，也有非经济方面的，特别是社会绩效方面，很难从数量上衡量和比较，更难用价值来描述。因此，在绩效审计过程中，需要运用定量指标和定性指标。既需要运用价值指标进行明确的评价，又需要根据各审计单位或项目的具体情况进行综合分析评定。绩效审计评价标准的多样性，无疑会影响审计结论的确定性。

（4）审计方法的多样性

财务审计一般采用的审计方法包括核对法、审阅法、盘点法、复算法、分析法、调整法等。绩效审计除此之外，要按照审计项目所需评价效益事项而运用不同的经济分析、经济论证、数学分析、系统分析或其他管理科学方法等。 （5）审计结论的偏重性

财务收支审计的侧重点在各项收支的真实性、合法性和效益性上，只是把内控制度的评价作为一种审计手段，以助于进行实质性测试。而绩效审计，旨在通过财务收支及其有效性审计，以证实企业的业绩展开、遵纪守法展开、社会职责履行状况，以便于考核国有企业应承担的社会责任与经济责任。因此，对内部控制制度进行健全性和有效性测试，不是一种手段，而是一种目的，直接为评价企业的经济效益服务。

三、绩效审计基本程序

目前，我国尚未形成统一认可的绩效审计程序，在实施过程中较多地参照我国香港特别行政区政府审计署的做法，并专门组织国家审计署相关的审计人员进行专门的学习和培训。香港审计署将绩效审计分为三个步骤进行，策划阶段、调查阶段以及报告阶段。由于统一的广泛适用的绩效审计程序的缺乏，我国绩效审计实践大多参照的是《审计法》和《国家审计准则》中对政府审计规定的审计程序和步骤，或参照中国注册会计师《独立审计具体准则》中规定的审计程序或《内部审计程序》规定的审计程序。在借鉴国外审计的一些做法的基础上，结合我国现阶段处于绩效审计推广的初级阶段，我国的绩效审计程序包括以下六个步骤：

四、绩效审计的职能

绩效审计的职能，是指审计活动本身所具有的内在功能，并通过职能的发挥达到工作目标。由于绩效审计的审计依据往往缺乏强制性，其审计主体往往缺乏权威性和独立性，该类审计的作用偏向于建设性，而不在于防护性。因此，根据绩效审计有效性、合理性和可行性的目的，我们认为它的主要职能应该是建立在经济监督基础上的经济评价。只有经过审计评估，才能做出有效性、合理性、可行性的判断，可能提出进一步提高绩效、降低管理和经营风险的建议，真正起到建设性的作用。

五、绩效审计产生的理论基础—受托责任理论

受托责任理论是审计学中最基本的理论。在学术界，关于审计与受托责任的关系已达成较大的共识，“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”，即是对两者关系的高度概括。因此，研究审计理论，就要从研究受托责任开始。

（1）受托责任理论受托责任是在财产权利分割的基础上，各财产权利主体之间所形成的关系，这种受托责任关系由受托责任主体、受托责任客体和受托责任内容三要素组成。它具有以下特征：

这种关系是以财产权利分割为基础产生的，没有财产就不可能产生受托责任关系。同样，有了财产，如果所有的权力都由某一个主体所享用，没有财产权力的分割也不可能产生受托责任。财产权利主体之间对财产权力的分割可以通过多种途径来实现，如合同、组织章程、规章制度、法律、惯例或习惯等。财产权利在各财产权利主体之间的分割是多种多样的，绝没有一个统一的分割模式或方法。财产权利的分割是基于财产的最优使用而发生的，如果分割以后的使用效果不高于分割以前，则这种财产权利的分割就不可能发生。也正因为如此，财产权利的分割程度和分割方法是由特定的环境因素所决定的，因而，也是一个动态发展的过程，也正因为如此，受托责任也就成为一种优化资源使用的社会机制。

受托责任关系由受托责任主体、受托责任客体和受托责任内容三要素组成。受托责任主体是财产权利的分割参与者，即一定财产权利的拥有者。因为受托责任是以财产权利的分割为前提的，所以受托责任主体一定是多元的，至少有两个受托责任主体。受托责任客体是财产权利分割的指向物，即财产。失去了财产，财产权力的分割也就无从谈起。在现代公司企业中，各种形态的资产都是一定的受托责任关系客体。受托责任内容是财产责任分割以后，受托人对委托人承担的责任。在现代公司企业中，股东、经营者、管理者和每个员工岗位所拥有的职责都会有明确规定，这实质上就是财产受托责任的内容。

（2）企业绩效审计的产生受托经济责任是审计的根本动因。由于受托经济责任关系的存在，客观上就产生委托者对受托者责任的履行实行监督的需要，为了体现公正，这个验证和审核就要由相对独立的第三者来完成；也正是由于受托经济责任关系的存在，受托经济责任人也需要向责任委托人证明自己受托经济责任的履行情况，这也必须通过相对独立的第三者来进行验证和和审查。审计就是适应这一需要而产生的。审计目标在于评价受托经济责任。实施审计是为了审查、评价受托者所负经济责任的履行情况，从而确定或解除其应负的受托经济责任，以确保其受托经济责任的切实履行。

受托责任概念作为一个动态概念，受托责任思想作为一种发展的思想是不断变化、发展的，从而导致审计的产生和日益发展。

目前在我国受到普遍接受的一种观点是将受托责任分为受托财务责任和受托管理责任，受托财务责任要求受托人尽一个最大善意管理人的作用，保护受托财产安全，诚实经营，同时要遵守法律、道德、技术和社会的要求。受托管理责任要求受托人不仅应合法经营，而且要按照经济性、效率性、效果性的原则来操持受托财产。整个 20 世纪，受托责任由受托财务责任向受托管理责任发展。前者要求各受托者依照法律章程动用受托资源而不问资源动用的结果和效率，因而受托责任以合法性为主，与此相适应的审计是财务合法性审计。随着社会的进一步发展，委托人对受托人的要求也日益提高，不仅要求合法收支、依法管理资源，而且要求经济而有效的利用资源，与这种受托管理责任相适应的就是管理审计。管理审计是指为了明确一个组织中所有职能部门和经营环节中现存的和潜在的薄弱之处，面对管理人员在实现企业目标和效果方面所进行的客观的、独立的、可理解的和建设性的评价，以帮助管理人员改进决策、提高获利能力和经营能力，更好地完成受托管理责任。而企业绩效审计是现代企业内部管理审计的重要表现形式。

基于此，我们认为，实施企业绩效审计是受托责任由受托财务责任发展到受托管理责任的必然结果。它是审计发展的必然产物，也是审计发展的高级阶段。

第二部分：企业绩效审计

一、国有企业的职能和特点

世界银行政策研究报告（1997）将国有企业定义为：国有企业是政府拥有或控制的，从产品和服务的销售中创造主要收入的经济实体。它可以按照与政府的关系划分为三类企业：一是政府部门直接运作的企业；二是政府直接或间接通过其他国有企业掌握其主要股份的企业；三是虽然国有股份较少，但政府有效控制的企业。

在我国国有企业是指企业全部资产归国家所有，资产的投入主体是国有资产管理部门。我国的国有企业既要承担经济责任，也要承担政治责任，还要承担社会责任。国有企业要在承担责任中发展，在发展中更好地履行责任，最终目标是实现员工价值、企业利益和社会效益三者综合效应的最大化。

（一）国企的"三大职能" 首先，国有企业是经济组织，是国民经济的支柱，必须承担经济职能。

企业是支撑人类社会生存的基本经济单位，其主要目的是为社会提供产品和服务，为社会发展做贡献。国有企业也是企业，首先要达到经济目的，最基本的任务就是实现利润最大化，以此回报股东或出资人。据中国企业联合会相关数据显示，2006 年中国 500 强企业中，国有及国有控股企业 349 家，占全部企业总数的 69.8%；国有企业 2005 年末资产总计 390919 亿元，占全部企业资产总值的 95%；实现利润总额为 5656 亿元，占全部企业利润总额的 88%。由此可见，国有企业在国民经济中的主导地位十分明显，对经济发展的支撑作用非常重要。国有企业承担经济责任，就是要贯彻和落实科学发展观，充分发挥在国民经济发展中的骨干作用和支柱作用，努力提高获取资源的能力、有效利用资源的能力、开拓市场的能力以及服务客户、员工和社会的能力，生产优质的产品，提供优质的服务，不断提升竞争力，创造更高的经济效益，保证国有资产保值增值，促进国民经济平稳快速发展。

其次，国有企业是国家所有或国家控股，关乎国民经济命脉和国家安全，必须承担政治职能。

从国有企业的政治属性上看，国有企业属于社会主义公有制企业，掌握着国家的经济命脉，是社会主义制度赖以存在和发展的经济基础，是国家左右局势实行宏观调控的主要经济保障；国有企业承担着物质文明和精神文明建设的双重任务，与两个文明协调发展的社会发展目标紧紧联系在一起。

第三，国有企业是我国经济社会的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的主体，必须承担社会职能。

企业作为一个经济实体，其经济属性决定了它必须追求利润，实现价值最大化。但是，企业的价值最大化并不等同于利润最大化，而是在实现利润最大化的过程中，取得企业品牌、美誉度、社会形象等的最大化。这就需要企、业主动承担相应的社会责任，使其经济属性不断扩展为社会属性。

当前，企业社会责任已成为衡量企业持续发展能力的重要指标，很多大型跨国公司都把"企业公民"作为公司的核心价值观之一，并积极实践。《财富》和《福布斯》在全球企业排名评比时，不仅以总收入、利润等作为定量指标，还加上了社会责任标准。设在美国的企业社会责任促进会指出：多项研究显示，能够平衡兼顾各个休戚相关方面，例如管理部门、员工和顾客之间利益的公司，其业务增长率是其它公司的 4倍，就业增长率是其它公司的 8 倍，而职业道德方面形象不佳可使公司的股票跌价至少 6 个月。可见，一个没有社会责任意识的企业不可能永续经营，只有"取之于社会，用之于社会"的企业，才能在自身发展中与社会形成良性互动。

（二）国有企业的特点

国有企业是一种特殊企业，如定义中所指出，它的资本全部或主要由国家投入，其全部资本或主要股份归国家所有。这同其他全部或主要由民间社会（组织与个人）投资的企业不同。我们说国有企业是一种特殊企业，除上述定义中所明白揭示的以外，其特殊性还表现在以下几个方面：

1.国有企业从事生产经营活动虽然也有营利目的，但也有非营利性目的，或者说它不以营利为唯一目的。国有企业要执行国家计划经济政策，担负国家经济管理（调节社会经济）的职能。对于有些重要行业和产品，明知在一定时期内不能营利，也要、或者说更需要国家投资开办企业，而等到以后其经营能够营利或盈利率较高时，民间社会愿意投资了，这时国家倒往往可以减少投资，甚至退出这些领域。

2.国有企业虽然是一个组织体，但它只有或主要为国家一个出资人。这不同于合伙、合作企业和一般的公司，也不同于私人独资企业。国家作为企业出资人，一般并不由最高国家机关（最高国家权力机关或中央政府）直接进行具体的投资管理和经营活动，而是按照"统一领导、分级管理"原则，分别由各级有关国家机关或其授权部门，代表国家所有权人负责具体的投资、管理和经营活动。

3.国有企业同所有其他企业一样都必须依法设立，但它们所依据和适用的法律有所不同。国有企业依据和适用国家制定关于国有企业特别法，虽然它们也适用一般企业法的许多一般性规定。国有企业法同一般企业法比较，在企业设立程序、企业的权利义务、国家对企业的管理关系等方面，其规定有所不同。国有企业设立的法律程序较其他企业更为严格、复杂。国有企业往往享有许多国家给予的政策性优惠和某些特权，如某些行业经营的垄断性、财政扶助、信贷优惠以及在资源利用、原材料供应、国家订货和产品促销、外汇外贸等方面的优惠、亏损弥补和破产时的特殊对待等等。但同时它也受到国家和有关主管部门的政策性限制，承担许多特别的义务，如必须执行国家计划、价格权限制、生产经营自主权的限制，要优先保障国家和社会需要，满足国家调节经济的要求，有时微利或无利也得经营等等。国家对其他企业的管理，主要是制定其组织和活动的一般规则，要求其守法和照章纳税，而对于国有企业，国家需要以政权和所有者双重身份进行管理，在国有并实行国营情况下，这种情况尤为突出。

二、国有企业绩效的特征

综合国有企业的特殊性和国有企业绩效的含义，国有企业绩效一般具有以下特征：

1．绩效信息遍及企业的各个部门。绩效信息数据必须遍及整个企业，并需各个业务部门协助综合，否则将不能充分反映企业的运营结果。

2．绩效指标包括财务和非财务。大多数人衡量一个企业是否成功的标准无外乎企业利润、利润表、资产负债表状况等。而影响这些数据变化的因素则包括新的客户源、客户满意度、盈利能力、供应链的最优化、库存状况、员工销售额、产品信誉度等的波动，这些因素的变化正是企业赢利或亏损的根源所在。

3．绩效目标上充分体现国有企业的职责，包括经济的、政治的和社会的。综合评价员工价值、企业利益和社会效益。

4．绩效结果必须整合。绩效评价的结果，直接取决于对绩效信息的分析和有效挖掘能力已经最终的整合。

三、国有企业绩效审计目的

伴随着我国经济发展方式的转变和对外程度的逐步提高，我国审计机关对国有企业的审计范围从财务收支效益迅速扩展到社会效益，从促进国有资产的保值增值到增强企业的可持续发展能力，绩效审计已经成为国有企业审计的核心目标。审计机关通过对国有企业经营活动经济性、效率性和效果性审计，在评价企业绩效状况的基础上，更重要的是对国有企业经营活动的合法及合理经营进行监督，同时对于存在的问题提供专业建议。

四、企业绩效审计与财务审计的关系

财务审计是指对被审计单位的财务收支活动和会计资料是否真实、正确、合法和有效所进行的审计。财务审计的目的是审查被审计单位财务收支活动是否遵守财经法规和财务会计制度、会计原则，否按照经济规律办事，借以纠错防弊，并根据审计结果，提出改进财务管理、提高经济效益的建议和措施。财务审计不仅要审核检查被审计单位的会计资料，而且要审核检查被审计单位的各项资金及其运动。企业绩效审计与财务审计存在一定的联系，主要表现在：

（1）两者的性质都是经济监督。两者的目的都是监督评价审计客体的经济责任，不过财务审计是监督评价财务收支的真实性和合法性；而绩效审计是监督评价经济活动的效益性。

（2）两者的审计主体相同。既然叫审计，就是审计机构或审计人员作为审计主体，对审计客体进行审计监督。不论是财务收支审计，还是绩效审计，它们的主体是相同的。

（3）两者的审计程序相近。凡是审计活动，必须遵循一定的程序来进行。即审计程序，分为计划阶段、实施阶段、报告阶段和后续阶段等。虽然两者的具体内容不一样，各有自身特点，但基本程序是一致的。

（4）绩效审计一般应在财务审计的基础上进行。要开展绩效审计，首先应该证实被审计单位的财务数据（财务状况、经营情况和现金流量等数据），尤其是对一个单位某一时期的整体经济效益进行评价时，要先进行财务审计，核实和确认有关数据是否正确。否则，如果财务数据是错误的或虚假的，而审计人员以此为基础进行比较、分析和论证，势必会得出错误的评价意见和结论。

但是通过对两者的比较，不难发现企业绩效审计与财务审计有以下区别：

（1）审计的目的和实现的途径不完全相同。财务审计的目的是查错防弊、保护财产的安全、维护财经法纪。绩效审计的目的是促进改善经营管理、提高经济效益。

（2）审计对象和范围不完全相同。财务收支审计的对象，主要是各种会计核算资料、有关会计凭证、账表等，偏重于静态资料，审计的范围是经济活动中，以货币和实物反映的资金的收支活动。而绩效审计的对象主要是经济活动及其成果，其范围包括生产、经营、管理、制度等各个环节，以及影响绩效的决策、计划、组织、控制等因素，具有广泛性。

（3）审计的原则与标准不完全相同。财务收支审计的标准是依据会计规则、财经制度、国家法律，检查其合法性、合规性。绩效审计的标准是各级计划、定额、各种技术指标、发展水平等审查其经济性、效率性、效果性。

（4）审计方法不完全相同。财务收支审计的技术方法，侧重查阅、核对、盘点、调整等传统审计方法。绩效审计，侧重使用经济分析方法、经济预测方法、综合考核评价法等。

（5）审计时间、方式不完全相同。财务审计，一般是事后审计，具有定期性、全面性。绩效审计可以是事前、事中和事后审计。

五、企业绩效审计常用方法和对实现审计目标的保证作用

（一）杜邦分析法

杜邦分析法，又称杜邦财务分析法，是利用各主要财务比率之间的内在联系，对企业财务状况和经营成果进行综合系统评价的方法。该体系是以权益净利率为龙头，以资产净利率和权益乘数为核心，重点揭示企业获利能力及权益乘数对权益净利率的影响，以及各相关指标间的相互作用关系。因其最初由美国杜邦公司成功应用，所以得名。

权益净利率是分析体系的核心比率，具有很好的可比性，可用于不同企业之间的比较。由于资本具有逐利性，总是流向投资报酬率高的行业和企业，因此各企业的权益净利率会比较接近。如果一个企业的权益净利率经常高于其他企业，就会引来竞争者，迫使该企业的权益净利率回到平均水平。如果一个企业的权益净利率经常低于其他企业，就得不到资金，会被市场驱逐，使得幸存企业的权益净利率提升到平均水平。

权益净利率不仅有很好的可比性，而且有很强的综合性。为了提高权益净利率，管理者可以有三种途径：

权益净利率=（净利润÷销售收入）×（销售收入÷总资产）×（总资产÷股东权益）=销售净利率×总资产周转次数×权益乘数

无论提高其中的哪个比率，权益净利率都会提高。其中，“销售净利率”是利润表的概括，“销售收入”在利润表的第一行，“净利润”在利润表的最后一行，两者相除可以概括全部经营成果；“权益乘数”是资产负债表的概括，表明资产、负债和股东权益的比例关系，可以反映最基本的财务状况；“总资产周转次数”把利润表和资产负债表联系起来，使权益净利率可以综合整个企业经营活动和财务活动业绩。

杜邦分析法把股东权益收益率作为杜邦分析法核心指标，很好的揭示了决定企业获利能力的三个因素：成本费用控制能力、资产的使用效率和财务上的融资能力。审计机关在对企业审计过程中，通过对权益收益率指标的分解，可以很好地发现企业获利能力的差距。

（二）EVA—经济附加值法

经济附加值(Economic Value Added,简称 EVA）是由美国学者 Stewart 提出，并由美国著名的思腾思特咨询公司（Stern Stewart & Co．）注册并实施的一套以经济增加值理念为基础的财务管理系统、决策机制及激励报酬制度。它是基于税后营业净利润和产生这些利润所需资本投入总成本的一种企业绩效财务评价方法。公司每年创造的经济增加值等于税后净营业利润与全部资本成本之间的差额。其中资本成本包括债务资本的成本，也包括股本资本的成本。目前，以可口可乐为代表的一些世界著名跨国公司大都使用 EVA 指标评价企业业绩。

从算术角度说，EVA 等于税后经营利润减去债务和股本成本，是所有成本被扣除后的剩余收入（Residual income）。EVA 是对真正 "经济"利润的评价，或者说，是表示净营运利润与投资者用同样资本投资其他风险相近的有价证券的最低回报相比，超出或低于后者的量值。

EVA 一改过去重视会计利润的传统，以经济利润为衡量视角，考虑了机会成本。基本思路是，如果投资者不将资金用于目标投资，就可以将其投资于其他项目，因此，投资者最低回报应当不低于其投资的机会成本。

EVA=税后营业净利润-资本总成本=税后营业净利润-资本×资本成本率

经济增加值要求考虑包括股本和债务在内所有资本的成本，避免企业管理者通过提高财务杠杆以粉饰账面的投资收益，更加真实的反映了国有企业的资本价值，有利于审计机关评价国有企业资本的保值增值情况。

（三）平衡计分卡

卡普兰和诺顿提出了平衡计分卡法，平衡计分卡表明了企业员工需要什么样的知识技能和系统，分配创新和建立适当的战略优势和效率，使企业能够把特定的价值带给市场，从而最终实现更高的股东价值。它是一种平衡四个不同角度的衡量方法。具体而言，平衡计分卡平衡了短期与长期业绩、外部与内部的业绩、财务与非财务业绩以及不同利益相关者的角度，包括财务角度、顾客角度、内部流程角度和创新与学习角度。

（1）财务角度。平衡计分卡在财务角度中包含了股东的价值。企业需要股东提供风险资本，它也同样需要顾客购买产品和服务及需要员工生产这些产品和服务。财务角度主要关注股东对企业的看法，以及企业的财务目标。平衡计分卡用来评估这些目标是否已达，主要是考察管理层过去的行为，以及这些行为导致的财务上的结果，通常包括利润、销售增长率、投资回报率以及现金流。

（2）顾客角度。运用平衡计分卡从更广、更平衡的角度来考虑企业的战略目标和绩效考核时，一定非常重视客户。企业的平衡计分卡最典型的客户角度通常包括：定义目标市场和扩大关键细分市场的市场份额。

（3）内部流程角度。把管理重心放在流程再造上将对促进组织改进起一个十分重要的作用，运用平衡计分卡的一个重要原因就在于它对业务流程的关注。业务流程角度包括一些驱动目标，它们能够使企业更加专注于客户的满意度，并通过开发新产品和改善客户服务来提高生产力、效率、产品周期与创新。至于重点要放在哪些方面或设定那些目标，必须以企业战略和价值定位为依据。

（4）创新与学习角度。平衡计分卡最大的优点就是能够把创新与学习列为四个角度中的一个。多年来，知识型领导一直提倡把人力资源管理提升到企业的战略层面。卡普兰和诺顿通过平衡计分卡确定了创新与学习的战略重要性。

创新与学习角度对任何企业能否成功执行战略都起到举足轻重的作用。平衡计分卡能否成功运用的关键就是能否把企业战略和这个角度很好地衔接起来。很多企业都对人力资源投入了很多精力，但它们没能将企业战略与组织的学习和成长衔接起来。卡普兰和诺顿在对其创立的平衡计分卡工具进行描述时，特别强调了这个问题。

像所有的业绩衡量方案一样，平衡计分卡可以激励管理层的行为，使之符合企业战略的要求。由于其应用的广泛性，它可以被用来作为企业变革的修正动因。平衡计分卡强调作业的过程而不是企业的部门，它可以支持以能力为基础的战略，但这可能会给管理层造成困惑，从而难以得到管理层的支持。平衡计分卡不仅可以应用于以盈利为目的企业，还可以应用于非盈利的组织，这是因为平衡计分卡同样看重财务与非财务指标在企业实现其战略目标中的作用。

平衡计分卡通过对企业的研究，提出从财务、顾客、内部流程和学习与成长四个角度评价企业的绩效状况，为审计机关全面审计企业经营活动提供了参考，从而保证审计目标的实现。

六、国有企业绩效审计评价指标体系的框架构建

传统的企业绩效审计是针对历史经营信息的审计，主要以企业财务会计报表所提供的财务数据为基础，计算相关的财务指标，对企业的经营成果进行审计。2006 年国资委颁布了《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》，规定中央企业综合绩效评价由财务绩效定量评价和管理绩效定性评价两部分组成。其中财务绩效定量评价包括盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长四个方面；管理绩效评价包括企业发展战略的确立与执行、经营决策、发展创新、风险控制、基础管理、人力资源、行业影响、社会贡献等方面。尽管该套指标体系以资本运营效益为核心，克服了过去评价体系中存在的一些缺陷， 但是由于其选择的核心指标是净资产收益率，因此，它并没有改变我国传统企业业绩评价体系的一些弊端，存在的主要问题是：1.财务绩效的衡量并没有摆脱以净利润为基础的本质，忽视了股东投入资金使用的成本问题。2.衡量管理绩效的方面繁多，没有反映与客户的关系、企业的研发能力之类的相应指标，无法充分揭示企业的发展潜力， 指标之间缺乏内在的联系与逻辑，同时管理绩效的衡量由于缺乏具体的衡量指标和方法，容易流于形式。

结合5E 绩效审计目标，国有企业绩效审计指标体系可以在结合企业战略发展规划的基础上从以下三个方面进行构建：

（一）经济绩效

经济绩效是对企业经营者的业绩评价,其主要指标有:盈利能力、偿债能力、营运能力和发展能力四个方面。

1、盈利能力

盈利能力是指企业获取利润的能力，反映企业的财务结构状况和经营绩效。基本指标：净资产收益率、总资产报酬率。

净资产收益率=净利润总额/平均净资产×100%平均净资产=(所有者权益年初数+所有者权益年末数)/2 总资产报酬率=（利润总额+利息支出)/平均资净额×100%

2、偿债能力

偿债能力是指企业以资产偿还其债务的能力，企业偿还债务能力的强弱，是企业经济实力和财务状况的重要体现，也是衡量企业是否稳健经营、财务风险大小的重要尺度。通过对企业偿债能力的评价，可以反映企业利用财务杠杆的水平，分析企业资产负债比例是否适度，促进企业合理负债，保持适度的资产负债比例结构。基本指标：资产负债率、速动比率等。

资产负债率=负债总额/资产总额×100% 速动比率=速动资产/流动负债×100% 速动比率=(流动资产-存货-待摊费用-预付费用)/流动负债×100%

3、营运能力

营运能力是反映企业资产管理水平和使用效率的一个重要内容。企业加强资产营运管理的主要目的就是加快资产的周转速度，谋求等量资产创造更多的收益。资产利用率的提高在一定程度上等于资产的节约和资产的增加。基本指标：总资产周转率、存货周转率、应收账款周转率。

总资产周转率=销售收入净额/平均资产总额×100% 存货周转率=销售成本/平均存货总额×100% 应收账款周转率=销售收入净额/平均应收账款净额×100%

4、发展能力

企业的长远发展潜力是企业通过自身的生产经营活动，不断扩大积累而形成的发展潜能。企业发展能力的形成主要依赖于资本积累的程度以及资本的投资等。因此，企业绩效评价将发展能力作为主要的评价内容之一。发展能力反映了企业持续发展的能力。基本指标：资本积累率、总资产增长率和销售收入增长率。

资本积累率=本年所有者权益增长额/年初所有者权益×100% 总资产增长率=(年末总资产-年初总资产)/年初总资产×100% 销售收入增长率=(本年销售收入-上年销售收入)/上年销售收入×100% 销售收入增长率=(本年销售收入-上年销售收入)/上年销售收入×100%

（二）生态绩效

随着土地的荒漠化、森林资源的锐减、二氧化碳的大量排放、地球臭氧层的耗竭等环境问题日益恶化和可利用能源的日益减少，环境保护和资源的利用与创新等课题日益受到重视。企业生态绩效主要考察企业在生态平衡方面的贡献和影响，表示企业在一定时期内为了维护和增强生态平衡而创造的生态财富，主要通过各项生态技术指标反映。基本指标有：环保投入比率、能源消耗比率、排放利税率、废弃物处理率等。

1、环保投入比率

反映企业在环保方面的投资额占总投资额的比重，比率越大，表明企业对环保的重视程度越高，对社会环保事业的贡献越大。其计算公式如下：

环保投入比率=环保投入支出额/投资支出总额×100%

2、能源消耗比率

反映企业提供产品或服务消耗能源的经济性指标。该指标越低，表明企业对社会资源的占用越小，资源利用率越高。其计算公式如下：

能源消耗比率=当年能源消耗总量/年度产品（服务）总量×100%

3、废弃物处理率

反映企业废弃物排放量进行环保处理的比率。废弃物处理率越高，表明企业的环保力度越强。其计算公式如下：

废弃物处理率=废弃物处理量/废弃物排放总量×100%

（三） 社会绩效

社会绩效是指企业履行社会责任的能力和效果，即企业在一定时期内履行社会责任所创造的社会价值，主要通过社会评价指标来反映。社会经济观认为，企业的社会责任指企业不能仅仅以最大限度地为股东营利作为自己的唯一存在目的。而应当最大限度地增进包括股东利益在内的所有社会利益。社会绩效是对企业履行社会责任的能力和效果进行评价。其主要指标有：公益投资比率、利税增长率等。

1、公益投资比率 指企业投入到社会公益事业的资金额占营业收入的比例，该指标值越大，反映企业投人到社会公益事业上的贡献越大。其计算公式如下：

公益投资比率=公益事业投资支出额/主营业务收入净额×100%

2、利税增长率

反映企业对社会公众和政府的责任履行情况，利税增长越多，说明企业社会责任绩效履行越好，对社会贡献越大，持续经营成长的能力越强。其计算公式如下：

利税增长率=当年利税增长额/上年利税总额×100%

第三部分：案例介绍和分析

一、中国储备粮总公司绩效审计研究过程 (一)中国储备粮总公司简介

中国储备粮总公司成立于2000年5月，是在原国家粮食储备局部分职能机构和所属部分企事业单位的基础上组建的国有重要骨干企业，注册资本166.8亿元。受国务院委托，中国储备粮总公司专职从事政策性业务，具体负责中央储备粮的业务管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责。主营业务涉及粮油仓储、加工、贸易及物流，仓储技术研究和服务。该公司下辖24个分公司、247个直属库，遍布全国30个省区市。

2、中国储备粮总公司现状

截至2007年末，中国储备粮总公司负责管理的中央储备粮总量为1275.18亿斤，其中小麦582.08亿斤、稻谷370.64亿斤、玉米307.17亿斤、大豆巧.30亿斤;中央储备食油13.49亿斤。2007年末资产总额1683.98亿元、负债总额1468.17亿元、所有者权益215.51亿元，实现主营业务收入646.7亿元、利润总额10.96亿元。

根据中国储备粮总公司的业务特点及业务规模、分布等情况，我们根据绩效审计的特点和要求，挑选了13家分、子公司，涵盖了粮食主产区、主销区、产销平衡区三大区域，包含了小麦、稻谷、玉米、大豆、油脂等主要储备品种的主产区，保障了绩效审计调查的全面性，同时在审计中重点关注了粮食的数量、质量、轮换等涉及粮食安全的问题，并专门针对粮食安全做了专题调查，为绩效审计调查的开展奠定了良好的基础。本次绩效研究主要以2007至2009年中国储备粮总公司的一些特点、指标来对企业进行一个全面的解剖、分析和研究，旨在通过绩效研究来为企业的发展寻找一条新路。

3、财务隶属关系及补贴政策中国储备粮总公司财务关系在财政部单列，其融资主渠道是中国农业发展银行。中央储备粮的费用补贴实行定额包干，按照财政部《中央储备粮财政、财务管理暂行办法》(财建「2000」939号)文件规定，中央专项储备粮食(原粮)每年每斤补贴费用0.06元(其中保管费0.04元、轮换费0.02元)，实行费用包干，超支不补，节余留用。该公司本部及所属分公司的年度经费从中央储备粮保管费用补贴中提取，2006年提取金额由财政部按“总额包干、三年不变、按季提取”的方式核定。2000年，财政部拨入中国储备粮总公司10亿元，作为国家储备粮油的专项周转金，该项资金只能用于中央储备粮油的轮换。

(二)审计过程

本次选择中国储备粮总公司作为国有大型企业绩效审计的一个试点。因此，在进行了历时两个月的审前调查、现场审计后，对该企业做出了一个较为公正的评价。由于该企业是一个政策性较强的企业，在绩效审计中除了常规的程序外，如何指标体系的建立、对审计结果的归纳分析就显得尤为重要，现将该审计的主要过程进行一个简述，让大家对企业特别是具有政策性的企业的绩效审计全过程有一个系统的了解。

1、掌握企业基本情况审计人员先审阅了该企业的基础财务数据，在此基础上重点了解了该企业的业务流程，使得审计组对该企业的基本情况、财务、业务各方面都有了一个比较清晰的了解。主要经济指标

如下:

2、重要性水平的确定及审计风险的评估 (1)重要性水平的确定。

结合审前调查掌握的情况，本次审计以中国储备粮总公司2006年度合并会计报表净利润的2%确定重要性水平，重要性金额为1700万元，考虑到绩效审计的特殊性，在实际操作中可根据具体情况做适度调整。

(2)审计风险的评估。

在前期调查中，我们对中国储备粮总公司的基本情况、经营环境、管理人员能力，单位业务性质、行业特点有了初步的了解。通过对内部控制制度的制定和执行情况进行符合性测试，初步认为，该公司内控制度基本健全，考虑到中国储备粮总公司从事的主要业务政策性较强这一特点，其固有风险、控制风险适中。但检查风险相对较高，主要表现在:一是该公司近年来除经营与储备粮油吞吐轮换直接相关的业务外，也从事商品粮贸易、对外投资等其它业务，特别是部分投资己涉足高风险领域，造成检查风险相对较高;二是承储中央储备粮的粮库共有1693个，分布在全国各地，点多面广，加之该公司对下属单位的管理相对松散，增加了本次审计的检查风险。

3、制定审计目标

本次审计以绩效审计为中心，以维护国家粮食安全为重点，紧紧围绕“保障国家粮食安全、促进企业可持续发展”的总体目标，全面贯彻“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针，揭露其资产负债损益不实，决策失误、管理不善造成损失浪费以及影响国家粮食安全等重大问题。注意发现大案要案线索，加大对重大违法违纪问题的查处力度。通过审计，促进企业依法经营，加强管理，建立健全内部控制制度，促使企业贯彻国家产业政策、粮食政策，维护国家粮食安全和市场稳定。具体目标是: (1)核实企业会计信息，分析主要经济指标的变化情况，为评价中国储备粮总公司绩效情况提供基本依据。

(2)检查企业重大经济决策、财务管理及经营运行质量，揭露决策失误、管理不善造成的损失浪费，促进企业不断提高决策能力和管理水平。

(3)揭露重大违法违纪问题，维护国有资产及中央储备粮的安全、完整、真实，防止国有资产流失。

(4)调查企业在维护国家粮食安全、执行国家宏观调控和粮食政策等方面的情况，为国家宏观经济决策服务。

4、确定审计重点和方法

本次审计围绕审计目标、结合中国储备粮总公司的具体情况及审前调查发现的线索，确定审计重点和内容。

(1)审查重大会计信息。

核实中国储备粮总公司是否按会计法、现行会计准则和财务制度要求进行会计核算，会计决算报表是否真实、完整地反映了企业的财务状况和经营成果，揭示由于差错和违规造成企业会计信息失真的问题。重点关注四个方面: ①审查损益真实性。2006年中国储备粮总公司实现利润总额8.6亿元，比上年增加2.4亿元，增长38.58%。利润增加的主要原因一是报表汇总单位比上年增加了21个;二是随着中央储备粮统贷统还工作的开展，可操作的粮食轮换总量基数增加，粮食购销量也随之大幅提高。重点审查损益是否真实，有无虚增、少报利润的问题;企业的各项收入确认是否准确，有无转移、隐匿收入的问题;中央储备粮油轮换、销售成本有无人为多转、少转成本的问题;管理费用、营业费用核算是否符合会计准则和财务制度的规定，是否扩大开支范围，提高开支标准，挤占费用的问题。

②审查负债状况。截至2006年末，中国储备粮总公司负债总额976.14亿元，资产负债率为83%。从负债的构成看，长短期借款 843.17亿元，占总负债的87%;应付账款、其他应付款、预收账款115.92亿元，占总负债的12%。造成资产负债率较高的原因是长短期借款在负债中所占的比重很大，主要是农发行政策性贷款，其贷款利息全额由中央财政补贴。重点对负债的真实性进行审核，对长期挂账或变动异常的应付款项也予以重点关注。

③审查资产状况。截至2006年末，中国储备粮总公司资产总额为 1178.11亿元，其中中央储备粮油库存值716.88亿元，占总资产的61%;贸易粮等其他存货105.95亿元，固定资产净值164.01亿元，货币资金100.82亿元，应收账款、其他应收款88.91亿元，其它资产 1.54亿元。至2006年末，该公司下属企业已形成损失的挂账资产1.18亿元、闲臵的固定资产1.45亿元，占总资产的2.3%;三年以上的应收款项3.37亿元，占总资产的2.9%。主要审查企业的各项资产是否真实存在、记录完整，重点对企业资产质量进行审查。

④审查合并会计报表。2006年度纳入中国储备粮总公司合并会计报表的全资、控股及具有实质控制力的子公司277户，新增合并报表单位21户。重点审查总公司内部子、分公司之间关联交易的真实性、合规性和价格的公允性，特别是合并损益表中利润是否真实，内部交易事项抵消是否充分，有无利用合并报表人为调节盈亏的情况。

(2)审查重大经济决策存在的问题。

检查中国储备粮总公司内外投资、资本运作、对外借款、担保等重大经济决策事项是否严格执行了内控制度，是否采取了民主、科学的决策程序，决策事项中有无重大损失浪费问题。

①审查重点工程项目投资。2001至2006年，中国储备粮总公司累计完成固定资产投资19.19亿元，其中仓储基础设施投资10.24亿元，占总投资的53.34%，物流项目投资1.55亿元，占总投资的8.08%，粮油加工项目投资3.07亿元，占总投资的16%，办公生活设施投资4.33亿元，占总投资的22.58%。主要审查资金投向是否符合国家产业政策，投资结构是否合理，投资程序是否合规，是否取得了预期的投资回报，有无损失浪费等问题。

②审查重大对外投资。2001至2006年，中国储备粮总公司累计对外股权投资3.62亿元，涉及的投资项目58个，其中投资额在1000万以上的有5个项目，金额2.18亿元，占整个投资额60%。重点审查新办企业、联营合资等对外投资是否经过可行性论证、集体研究，进行民主、科学的决策，有无“人情投资”，领导个人说了算;有无损失浪费和国有收益流失。审前调查发现: 2006年l月，中国储备粮总公司出资 5100万元(2007年追加投资8400万元)与吉林粮食集团公司合资成立了长春天裕生物工程公司，中国储备粮总公司控股67.5%。工程目前只建成了乙醇生产线，共投资5.58亿元。该项目2006年4月开工，同年12月进行试生产，2007年6月全面停产，截至年底亏损 1.22亿元。审计应从决策程序入手，对该目进行重点审查。

③审查高风险投资。2001年至2006年，中国储备粮总公司部分下属单位对股票、基金累计投资 2.49亿元，对期货的投资主要集中在东方经贸公司，2006年累计成交量为14.21亿元。审前调查了解到，中国储备粮总公司只能经营与储备粮油吞吐轮换直接相关的业务，不从事其他商业经营活动，因此审计应重点分析股票、基金、期货投资是否合规以及存在的隐患;同时，重点审查资金来源是否合法、收益是否真实，有无粮油期货外的其它交易事项，重点关注有无重大损失或潜在损失，造成国有资产流失等问题。

(3)审查重大违法违纪问题。

①审查中央储备粮油轮换中存在的问题。中央储备粮的轮换是中国储备粮总公司的核心业务。2006年中央储备粮累计轮入391.17亿斤、轮出412.2亿斤，食油累计轮入6.8亿斤、轮出8.96亿斤;轮换业务实现的利润为8.25亿元，占当年利润总额的96%。主要审查中央储备粮油轮入轮出是否符合国家规定，有无因延误轮换造成中央储备粮陈化、霉变的问题;轮换计划执行是否严格，有无拒不执行或者擅自改变中央储备粮轮换计划的问题;下属承储单位在轮换期间有无以旧粮顶替新粮、虚增入库成本等手段套取差价，骗取中央储备粮贷款和贷款利息、管理费用等财政补贴的问题;有无将轮出粮低价销售给民营企业、个体户，从中赚取差价，造成国有收益流失或个人牟利等问题。

②审查中央储备粮油的数量、质量。确保中央储备粮数量真实、质量良好，是中国储备粮总公司的根本任务。审计除抽查部分直属库外、重点对代储库存储的中央储备粮油数量、质量进行审查，是否存在虚报、瞒报中央储备粮的数量或擅自动用、倒卖中央储备粮油的问题;库存粮油的质量是否符合国家规定，有无掺杂掺假、以次充好等问题;有无擅自串换中央储备粮的品种、变更中央储备粮的储存地点等问题;有无管理不善，失职读职造成库存粮油大面积损坏或被盗的问题;有无将中央储备粮油存放于不具备代储资格粮库或露天存放影响中央储备粮油质量的问题。

③审查财政拨款、财政补贴及中央储备粮专项周转金。2006年，财政部共拨付中国储备粮总公司各项补贴211.75亿元，其中:国家储备粮油费用、利息补贴210.25亿元，中央储备粮移库费用、退耕还林粮食折现补贴等1.5亿元。重点审查中国储备粮总公司及其分公司、直属库是否按要求及时将各项财政补贴下拨各承储单位，有无挤占、截留、挪用等问题;对中央储备粮专项周转金的使用是否符合规定，有无擅自改变用途的问题。

④审查大额现金交易事项。审前调查发现，中国储备粮总公司下属承储单位在收购轮入粮、托市粮的过程中，存在大额现金交易的事项。如邯郸直属库2006年在收购托市粮时，以现金支付购粮款7329.84万元，提取和支付现金时未在现金明细账中反映，付款单据上没有付款人和收款人签字，也未盖现金付讫章。审计中，应对大额现金的收付情况进行抽查，重点查明其真实用途，是否存在弄虚作假，套取现金或与私人串通，个人从中牟利的行为。

(4)调查中央储备粮安全问题。

①调查中央储备粮布局、储备情况。自1990年开始，国家实行中央和地方分级粮食储备制度。截至2006年末国家粮食储备(贸易粮)共计 1760.32亿斤，其中中央储备粮1275.18亿斤(折贸易粮1163.68亿斤)，占67%;从承储中央储备粮的粮库布局和规模来看，河南、河北、山东等n个粮食主产区共有粮库994个，占粮库总数的58.71%，储备粮773.54亿斤，占总储量的60.66%;北京、上海、浙江、广东等13个粮食主销区，共有粮库341个，占粮库总数的20.14%，储备粮228.71亿斤，仅占总储量的17.94%;山西、辽宁、江苏等7个产销平衡区，共有粮库358个，占粮库总数的21.巧%，储备粮272.93亿斤，占总储量的 21.4%。

从粮库数量和实际储量上看，粮食主销区与主产区均存在很大差距。我国粮食的主销区，主要集中在北京、上海等大城市及沿海发达省份，这些地区人口密集、需求量大，如上海、浙江、福建和广东四省市2006年粮食产量617亿斤，消费量1499亿斤，自给率不到42%，产销差高达882亿斤，由于库点少、实际储量有限(上海地区仅有一家直属库)，四省市仅存有中央储备粮88.43亿斤。审计应从国家粮食储备的布局、储量、安全等方面入手，结合国家宏观调控政策、粮食政策，通过对比分析，揭示国家粮食安全中存在的问题，进而研究、提出切实可行的办法和建议，为国家宏观调控和确保粮食安全提供参考性意见和建议。

②调查“两头延伸”经营战略的运行情况。近年来中国储备粮总公司为完善产业链、维护粮食市场稳定，在“两个确保”的基础上，提出了向生产、加工领域“两头延伸”的经营战略。审计应结合国家关于中国储备粮总公司的业务定位、经营目标，重点分析“两头延伸”战略在实施过程中存在的问题和困难，为企业进一步发展提供参考。

③调查现行保管费用补贴对我国粮食安全和企业发展的影响。财政部拨付的中央专项储备粮保管费用每年每斤补贴费用为0.04元，补贴标准是1991年开始施行的，至今没有增加。如中国储备粮总公司2004年对东南沿海地区中央储备粮管理情况调查中发现，广东省地方储备粮保管费补贴标准每年每斤0.072元、上海地方储备粮保管费补贴标准每年每斤0.075，分别比中央储备粮保管费补贴标准高出85%和93%，中央储备粮补贴标准偏低，一方面影响了中央储备粮的质量，另一方面又造成这些地区不愿储备中央储备粮，进而影响到国家粮食安全。

④调查双重目标考核体制执行过程中存在的问题。中国储备粮总公司作为从事中央储备粮业务管理的政策性企业，一方面对中央储备粮的总量、质量和安全负总责，完成“两个确保”和粮食市场宏观调控的政策目标，这一定位，已明确了该公司不是以盈利为目的的企业，但另一方面也要完成国资委制定的企业盈利能力的考核指标，实现国有资产的保值增值。审计要重点分析双重目标考核体制在执行过程中存在的主要矛盾，并提出切实可行的建议。

⑤调查托市收购情况。为切实保护农民利益和稳定粮食生产，自2004年开始，国家在小麦、早稻和中晚稻主产区实行最低收购价政策。作为该项政策的执行主体，中国储备粮总公司2006年按最低收购价(托市收购)在河北、山东、河南、江苏、湖北、安徽共组织收购小麦813.8亿斤;在安徽、江西、湖南、湖北组织收购早釉稻72.6亿斤，中晚稻98.1亿斤。审计要重点调查最低价收购政策在维护农民利益、平抑粮价方面发挥的作用及存在的问题和困难。

5、确定评价指标系统和评价依据

将企业内部管理控制程度的测试结果和此次审计具体目标和中储粮基本情况相结合，确定评价指标系统和具体评价依据，这是本次绩效审计最关键的一个环节，相信情况后文将详细介绍。

6、制定实施方案

通过审计前对企业基本情况的调查，审计部门确定了此次审计的工作目标、审计重点方向、核心指标系统等等。根据取得的情况，按照审计法的要求和审计署工作方案，制定了《中国储备粮总公司绩效审计实施方案》。实施方案在确定审计具体目标的基础上，将审计内容和重点工作做了详细安排，并结合企业实际制定了切实可行的绩效审计评价表，为审计工作的实施奠定了基础。

7、开展现场审计

按照审计署的要求和部署，审计署祝兰州特派员办事处审计人员的专业特长调派业务骨干，组成了30人的审计组开始了对中国储备粮总公司的全面绩效审计。按照确定的重大会计信息情况、重大经济决策情况、重大违法违纪问题、中央储备粮安全问题4个方面将审计人员细分为四个小组，各组负责一个重点。第一小组审查损益真实性，资产负债状况，合并会计报表方面;第二小组审查重点项目工程投资，重大对外投资，高风险投资方面;第三小组审查中央储备粮油轮换中存在的问题，中央储备粮油的数量、质量，财政拨款、财政补贴及中央储备粮专项周转金，大额现金交易事项;第四小组审查中央储备粮布局、储备情况，“两头延伸”经营战略的运行情况，现行保管费用补贴对我国粮食安全和企业发展的影响，双重目标考核体制执行过程中存在的问题，托市收购情况。

经过近3各月紧张忙碌的工作，现场审计阶段结束。后期审计人员对审计取证材料进行了分析整理，形成审计工作底稿，为撰写最后的审计报告做好准备。

8、归纳分析、撰写绩效审计报告

现场审计结束后，工作人员将电子数据、复印的资料、取得的证据等进行分类整理，通过计算机系统的会计、统计功能，对材料数据进行分析研究，从而对中国储备粮总公司的绩效情况做出全面、客观、公正的审计评价。根据审计结果和国务院及国有资产监督管理委员会对中国储备粮总公司的要求撰写绩效审计的审计报告。其特点是区别于一般的财务收支审计报告，绩效审计报告不仅反映财务收支的真实和完成，同时重点反映中国储备粮总公司的企业效益情况并分析原因，根据具体情况提出切实可行的审计建议。

9、与被审计单位交换意见

与被审计单位交换意见是审计法规定的审计步骤之一。在形成正式审计报告之前，审计机关就审计发现的问题、情况等于被审计单位充分交换意见。在充分听取被审计单位不同意见的基础上，审计机关根据自身的审计判断，再向被审计单位出具正式审计报告。

(三)评价标准、指标体系的确立

1、确定评价标准

2000年5月在中国储备粮总公司成立之初，温家宝总理到该公司视察，并作出批示:组建中国储备粮管理总公司，完善中央储备粮经营管理体制，加强对中央储备粮的管理，是党中央、国务院为确保国家粮食安全作出的一项重大决策，总公司要深化改革，加强管理，依靠科技，服务大局，不断优化中央储备粮的品种结构和布局，努力提高经济效益，逐步减轻国家财政负担，保证粮食安全，发挥好调控市场的作用。这个重要批示就是对中国储备粮总公司的一个全面定位。2002年和2006年，温家宝总理又分别批示:确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保国家急需时调得动、用得上，始终是中储粮公司的根本任务(即“两个确保”);储粮于田，储粮于库，都是为了维护农民利益，维护粮食市场稳定，维护国家粮食安全(即“三个维护”)。

由此可见，中国储备粮总公司是国家调控粮食市场的重要载体，政策性强是其最突出的特点，除确保国家粮食安全的重要职责外，还肩负着维护粮食市场稳定等社会责任。同时，按照企业化、市场化运作机制，该公司又对其国有资产承担保值增值和减轻财政负担的责任。

2、确定指标体系

结合国务院对该公司的定位及中央领导多次批示的内容，本次绩效审计调查紧紧围绕“切实维护国家粮食安全和市场稳定”这个总体目标，从是否确保中央储备粮数量真实和质量良好(子目标一)、是否确保中央储备粮在国家急需时调得动用得上(子目标二)、是否实现国有资产保值增值(子目标三)、是否完成国家赋予的其他使命(子目标四)等四大模块对中国储备粮总公司进行评价。

第一步，为四个子目标设定权重。我们认为中国储备粮总公司作为一个政策性较强的企业，发挥好社会效益是其主要任务，故将权重设臵如下:是否确保中央储备粮数量真实、质量良好占45%，是否确保中央储备粮在国家急需时调得动用得上占30%，是否实现国有资产保值增值占15%，是否完成国家赋予的其他使命占10%。第二步，分类对每个子目标设定明细权重。按照前期调查的结果，通过调查中国储备粮总公司内部管理考核体质、多方与专家学者了解情况并座谈等方式，将子目标1细分为中央储备粮数量真实情况(占45%)、中央储备粮的宜存率(占35%)、中央储备粮轮换执行情况(占20%)等3个子目标，分目标2细分为维护国家粮食安全情况(占35%)、应对突发事件能力(占35%)、维护市场稳定情况(占30%)等3个子目标，分目标3细分为财务指标增长情况(占55%)、2007年度国有资产监督管理委员会业绩考核结果(占45%)等2个子目标，分目标4细分为最低价收购执行情况(占70%)、跨省移库完成情况(占30%)等2个子目标。第三步，分别设立评分分值和评价等级，差为O-4分，较差为4-6分，一般为6-8分，较好为8-9分，情况好为9-10分。(详见图1) 此外，本次绩效审计调查还在个别子目标中设定了否定指标，即发现有否定事件存在，则该子目标分值为0，具体有:发现虚报、瞒报中央储备粮的数量或擅自动用、倒卖中央储备粮的问题，则中央储备粮数量真实情况子目标分值为0;发现掺杂掺假、以旧粮顶替新粮、虚增入库成本套取差价的问题，则中央储备粮轮换执行情况子目标分值为0。

二、中国储备粮总公司绩效审计评价

中国储备粮总公司自成立以来，尽职尽责管理好中央储备粮。2007年中央储备粮宜存率达到97.8%，库存粮食的数量和质量达到储备制度建立以来最好水平;在雪灾、汉川大地震等困难时期及市场供求出现非正常波动的时候，及时主动按照宏观调控的需要灵活吞吐，维护社会稳定和经济发展大局。基于该公司发挥的巨大作用，我们认为中国储备粮总公司基本实现了“维护国家粮食安全和市场稳定”的总体目标，在较好实现了社会效益的同时，也确保了经济效益、民生效益的发挥。但审计调查也发现了中央储备粮数量不实24.34亿斤、中央储备粮品种不实0.89亿斤及决策失误，国有资产闲臵等问题。根据本次评价指标体系进行评价，中国储备粮总公司2007年度绩效评价综合分是8.9分(综合评价分数相信参看表l)，具体情况如下表:

(一)基本确保中央储备粮数量真实、质量良好

1、中央储备粮数量真实情况。

本次审计调查涉及的中央储备粮占储备总量的560k，重点对其中48个直属库、32个直管库和代储点的173亿斤中央储备粮进行了审计调查，占中央储备总量的13.56%。通过抽查部分粮库，未发现虚报、瞒报中央储备粮的数量或擅自动用、倒卖中央储备粮油等否定事件，中央储备粮数量真实。

但审计调查也发现以下问题:一是2004至2007年，中国储备粮总公司广东、福建等10个省分公司的24个存储库点按照国家储备粮轮出计划，拍卖了19.95亿斤中央储备小麦，由于没有下达轮入计划，至今没有轮入，造成中央储备小麦实际库存比账面库存少19.98亿斤。需要说明的是，该问题产生的原因是由于国家粮食局、财政部等部门至今未下达轮入计划，造成轮出后长期未补足库存，与中国储备粮总公司没有直接关系。二是2002年，中国储备粮总公司辽宁、内蒙古等分公司下属3个存储库点按照国家储备粮轮出计划，销售了4.36亿斤中央储备大豆，因大豆价格上涨，市场波动较大，中国储备粮总公司从自身经济利益和轮换效益的角度出发，申请延迟轮入，国家粮食局等三部门批复同意缓至2003年8月，但由于大豆市场持续波动，中国储备粮总公司再次申请延迟轮入，三部门同意但并未明确轮入时间，而大豆价格也一直居高不下，中国储备粮总公司至今未完成补库，造成中央储备大豆实际库存比账面库存少4.36亿斤。结合查出的问题我们认为中国储备粮总公司基本确保了中央储备粮数量真实，划定等级为一较好，分值8分。

2、中央储备粮的宜存率。

中国储备粮总公司加大粮食集并力度，优化储备库点布局，中央储备粮存储库点从最初的11869个压缩到1651个，中央直属库从82个发展到247个，并向区域优势明显、储存条件良好的库点集中;重视提高库存粮食品质，通过规范承储库工作流程、开展租仓储粮、提高直管比例等方式，彻底消除了陈化粮，库存粮食品质大幅改善，中央储备粮宜存率由2002年的69.9%提高到2007年的97.8%(见图2)，库存粮食的质量达到储备制度建立以来最好水平，能够随时为国家提供充足的调用粮源，划定等级为好，分值9分。

3、中央储备粮轮换执行情况。

中国储备粮总公司严格执行国家的轮换计划，保质、保量并及时完成国家下达的轮换计划。通过抽查，未发现掺杂掺假、以次充好、以旧粮顶替新粮、虚增入库成本套取差价等否定事件，但审计调查也发现 :(1)2006至2007年，中国储备粮总公司下属单位未按规定品种轮入中央储备粮，将购买的0.89亿斤早釉稻抵顶中晚粕稻作为中央储备粮轮入，并编造相关原始单据 ;(2)2006至2007年，中国储备粮总公司河南分公司、长沙伍家岭油脂储备库(中央储备油代储库)等2个存储点因油脂价格较高，在未接到轮换指令的情况下提前销售中央储备油0.19亿斤。鉴于此类问题的存在，划定等级为较好，分值8.5分。

(二)积极为国家宏观调控政策服务，保证了中央储备粮调得动、用得上

中国储备粮总公司在执行国家调控任务中的主要载体、骨干地位日益凸显。中国储备粮总公司在应对国际粮食危机、维护我国粮食安全，应对突发事件，向雪灾、地震灾区及时调运粮食，平抑物价、维护市场稳定等方面都发挥了主渠道、主力军的作用，基本实现了国家满意、人民满意。

1、全力维护国家粮食安全，积极应对国内外各种不利形势。中国储备粮总公司属于涉及国家安全和国民经济命脉的中央企业，在应对世界粮食危机、维护我国粮食安全方面发挥了重要作用。2006年以来，国际农产品价格出现了持续大幅上涨，仅2007年国际粮价就上涨了42%，特别是2008年，涨价势头仍然迅猛，30多个国家因粮价上涨引起国内粮食危机，各国都面临着粮食价格上涨的巨大压力，一些国家甚至由于粮食价格暴涨和供应短缺出现了社会骚乱。

根据国家粮食局提供的数据(见表2)，2007年我国粮食总产量10082亿斤，粮食消费总量10270亿斤，自给率高达98%;2007年我国中央储备1181亿斤，地方储备697亿斤，按照联合国粮农组织(FAO)将17-18%确定为粮食储备安全标准，在不含农户存量的情况下，现有的粮食储备1878亿斤就已达到18%的安全标准，从上述自给率和储备率来看，我国的粮食供求总量基本平衡，整体形式良好，事实也证明我国的粮食市场受世界粮食危机的影响较小，占现有储备量62.89%的中央储备粮在维护国家粮食安全中起到的作用是举足轻重的，划定等级为好，分值10分。

2、认真履行国家赋予的职责，应对突发事件，维护社会稳定。我国地域辽阔，人口众多，自然灾害频繁，中国储备粮总公司在应对重大自然灾害等突发事件中，发挥的作用越来越重要，己成为维护国家粮食安全的一支重要力量。在“非典”期间，主动按照宏观调控的需要，将粮食调运到“非典”病情严重而粮食供应紧缺的地方，使这些地方的人民能够在受到疾病威胁的时候，基本生活需要得到有效保障，有利于稳定人心;在南方雨雪冰冻灾害的时候，及时将储备粮运送到受灾严重的地方，帮助人民群众解决了基本温饱问题，安定了人心，有效地维护了社会稳定;特别是在2008年5月12日的坟川大地震发生后，国家发展和改革委、粮食局等四部委分3批下达了12.53亿斤中央储备粮抗震救灾计划，中国储备粮总公司立刻调动全部力量，及时将粮食分解运送到灾区，截至目前共向灾区调运粮油12.28亿斤，其中小麦4亿斤、稻谷8亿斤、食油0.28亿斤，保证了灾区群众3个月每人每天一斤口粮的供应，有力地保障了灾区人民的基本生活需求。该子目标划定等级为好，分值10分。

3、积极执行国家指令，为平抑物价、维护市场稳定作出了贡献。中国储备粮总公司通过对中央储备粮的抛售、有序地进行轮换，对市场粮价起到了积极的引导作用和调节作用，在维护国内市场稳定上发挥了重要作用，是国家粮食宏观调控体系中的主要载体和骨干力量。如2003年为平抑市场粮价，该公司抛售16亿斤中央储备大豆;2007年底为稳定市场价格又在市场抛售储备玉米40亿斤;2007至2008年，分两次紧急抛售中央储备油9亿斤以保证市场供应，稳定价格(见表3)。这些抛售工作有效地保障了市场持续充足供应，抑制市场各类粮食价格过快上涨，维护了市场稳定，也保证了社会稳定。

同时，为促进产销区衔接，借助中国储备粮总公司这个平台，推动公司内部产销区直属企业加强协作，减少中间环节，加快流通速度。目前，中国储备粮总公司每年跨省采购或销售粮食超过150亿斤，初步建立起东北与东南沿海的玉米协作，黄淮海与西北、东南的小麦协作，两湖、江西与广东等的稻谷协作关系。利用中储粮垂直体系辐射面广、市场信息渠道多的优势，推进东北地区粮食入关，过去几年年均从东北运出粮食都在120亿斤以上，缓解了产区粮食过剩的矛盾。在粮食购销过程中，时刻注意保持与粮食调控流向和时机一致，在一些区域出现阶段性供求紧张时，灵活安排购销，确保粮食市场稳定。

但审计调查发现，由于中央储备粮油基本以原粮和四级毛油为主，而中国储备粮总公司按规定仅限于从事与原粮吞吐轮换相关的业务，轮换粮源和粮食销售既缺乏稳定的渠道，并不具备加工产成品直接投放市场的能力，影响了国家宏观调控政策的发挥;此外，东南沿海省份储备规模小、产销矛盾突出，也影响了维护市场稳定。

该子目标划定等级为较好，分值9分。

(三)经济效益增长明显，实现了国有资产保值增值

1、财务指标增长情况

中国储备粮管理总公司成立后，设立“总公司一分公司一直属库”三级架构、两级法人的垂直管理体系，缩短了中央储备粮管理链条，从体制上保证了中央储备粮管理的政令畅通，管理效能显著提高;加强风险防控体系建设，加强对粮油、资金的管控，风险防控体系逐步形成;加强资产运营管理，科学制定投资规划，严格执行投资管理办法，资产管理水平逐年提高;以财务监督管理为核心，健全约束机制，推行全面预算管理、节约经费支出，推行资金集中管理、提高资金使用效益。企业管理逐步走上制度化、标准化、规范化的轨道，各项财务指标大幅增长。2001至2007年，资产总额由490.52亿元增加到1683.98亿元，增长了2.43倍;主营业务收入由23.43亿元增加到646.7亿元，增长了26.6倍;利润总额由1.17亿元增加到10.96亿元，增长了8.38倍;净资产收益率由1.49%提高到5%，增长了3.51个百分点;国有资产保值增值率由102.25%提高到105.37%，增长了3.12个百分点(见表4)。中央储备粮的运行效率和效益大幅提高，既为国家节省了财政支出，又实现了国有资产的保值增值。

但审计调查也发现 :(1)2006年1月，中国储备粮总公司未进行充分的可研论证和科学的投资分析，与吉林粮食集团公司合资成立了长春天裕生物工程公司，进行玉米深加工项目的建设及运营，由于资金问题未达到可行性研究报告及其批复文件规定的目标，试生产半年多后停产至今，造成中国储备粮总公司累计投资5.68亿元的国有资产闲臵。(2)原中储粮东方经贸有限公司(中国储备粮总公司全资子公司，以下简称东方公司)以新闻纸行业利润空间大等为由，自2005年7月开始，跨行业与山东单县天元纸业有限公司(民营企业，以下简称天元纸业)合作经营新闻纸业务，截至2006年8月累计投入1.12亿元。2006年9月底，由于天元纸业法定代表人被公安部门羁押，公司无法正常运转，东方公司剩余的9700万元投资款己难以收回。这些问题的存在，加上中央储备粮保管费用缺口大等客观因素的影响，减缓了该公司的经济增长速度，划定等级为较好，分值8分。

2、2007年度国资委考核结果。

根据国有资产监督管理委员会业绩考核结果，中国储备粮总公司2007年度利润总额得分36分，净资产收益率得分36分，营业费用占主营业务收入比重得分12分，中央储备粮宜存率得分36分，经营难度系数为1.0888，考核结果综合得分130.65分，该公司负责人2007年经营业绩考核结果为B级，较好地实现了国有资产保值增值。划定等级为较好，分值8分。

(四)认真执行最低价收购、跨省移库等其他国家政策，充分发挥其民生效益、社会效益

1、最低价收购执行情况

2005年以来，国家为保护种粮农民利益，在市场价格过低的时候启动保护性收购，指定中国储备粮总公司为政策性收购任务的主要执行主体。截至2008年8月末，该公司累计在全国粮食主产省托市收购粮食2671.45亿斤，平均每年使种粮农民直接增收40亿元，既在一定程度上保护了农民种粮的积极性，又使国家掌握了充足的调控粮源、为促进国民经济平稳较快发展创造了条件。这点在发挥民生效益方面表现得十分突出，划定等级为好，分值10分。

2、跨省移库完成情况

2006年以来，为调节区域产需不平衡的矛盾，连续执行6批200亿斤国家临时储存粮食跨省移库计划，促进了粮食流通，改善了粮食区域供需平衡关系。积极执行国家下达的任务，该子项目划定等级为好，分值10分。

综上所述，中国储备粮总公司严格按照国务院的要求，将实现社会效益作为第一要务，在维护好国家粮食安全和市场稳定的同时，积极发挥经济效益、民生效益，成绩显著。

四、中储粮绩效审计发现的问题分析及建议

(一)仓容不足、政策性业务与经营性业务并存、管理制度不健全

1、中央直属库仓容不足，而国债粮库上收工作又进展缓慢。中央储备粮储备规模由2001年的1087.93亿斤增加到2007年的1275.18亿斤，加上2005年执行最低收购价和临时收储托市政策以来，累计在全国粮食主产省托市收购粮食2671.45亿斤，中央直属库仓容不足的矛盾逐步显现，由此造成大量中央储备粮由地方粮库代储。即便如此，很多地区仓容仍无法满足需求，为此按照国家有关部门要求，部分地区陆续搭建了大量临时露天储存设施，如2006年托市粮共搭建露天垛储存粮食45亿斤，2007年东北地区稻谷托市，黑龙江省、吉林省共搭建露天垛储存粮食30.4亿斤，露天堆放无法保证粮食质量安全，只适合短时间临时存放，对于大量托市收购的粮食并不是安全、适宜的存储方式，若在短期内无法及时出售，不利于保障这些粮食的质量，对国家实行最低价托市收购的初衷产生不利影响。

与此同时，在中央直属库仓容不足的情况下，国债资金建设的粮库长期滞留地方的问题却长期无法解决。1998至2001年，中央分3批投入国债资金309.71亿元新建、改扩建的1114个国家储备粮库，按规定产权属于中央，由中国储备粮总公司负责管理，但由于有些地方从自身利益出发，不愿意将国债库无偿移交给中国储备粮总公司，加上中央、地方资产交叉，产权界定不清等原因，造成截至目前仍有764个粮库长期滞留地方，占国债粮库总数的68.58%。审计署2005年已就此问题专门上报国务院，温家宝总理也作了重要批示，但该问题始终未能得到解决。受地方粮库管理条件和水平所限，未上收粮库存储的中央储备粮数量和质量存在安全隐患，如内蒙古达拉特直属库2004年国家五部委就批准划转为中央储备粮直属库，但因鄂尔多斯市不同意移交，人、财、物仍归地方管理，由于中国储备粮总公司不能正常行使监管职能，2008年3月该库发生虚报冒领套取补贴、骗取农业发展银行贷款等违法违纪问题。

本应归中国储备粮总公司管理的国债粮库不能收回，加上库容不足，致使部分中央储备粮代储在地方粮库，监管不顺畅，给粮食储备安全带来隐患，有可能影响中央储备粮数量真实、质量良好。

2、中央储备粮管理制度不健全，引发账实不符19.98亿斤的问题。

2004至2007年，中国储备粮总公司广东、福建等10个省分公司的24个存储库点按照国家储备粮轮出计划，拍卖了19.95亿斤中央储备小麦，由于没有下达轮入计划，至今没有轮入，时间长达18一58个月。这批小麦属于进口小麦转中央储备，应当作为中来储备粮管理，根据《中央储备粮轮换管理办法(试行)》中“

二、……(四)中央储备粮油的轮空期最长不超过4个月，如遇特殊情况，在粮油轮出后，4个州还不能轮入的，须向国家粮食局、财政部报告，否则按照擅自动用中央储备粮油处理;(五)中国储备粮总公司在实际轮换中，应严格执行国家计划和有关规定，如确需调整计划，须报国家粮食局、财政部、中国农业发展银行审批，国家粮食局等有关部门应在巧个工作日内批复”的规定，这批小麦应及时轮入补库。该批小麦轮出后，中国储备粮总公司向国家粮食局提交了《关于中央储备进口小麦轮入有关问题的请示》(中储粮„2007‟676号)，但至今没有收到批复，轮入计划也迟迟没有下达，未完成补库，导致中央储备小麦实际库存比账面库存少19.98亿斤。

上述问题可以看出，中央储备粮的管理制度存在以下几点问题:一是中央储备粮管理制度中对进口小麦转中央储备后，是否仍具有特殊性没有明确的规定;二是中国储备粮总公司上报调整计划的申请后，有关部门须在巧个工作日内批复，但对有关部门如果没有按期批复应该怎么处理，制度中没有明确的规定。这些问题引发出来的管理制度不健全，不仅会导致今后继续发生类似账实不符等问题，使得储备粮的数量、质量无从保障，而且在一定程度上会影响中央储备粮发挥其服务功能。

3、政策性业务与经营性业务并存，追求自身经济利益导致中央储备粮账实不符4.36亿斤、未严格执行轮换计划提前销售中央储备油0.19亿斤等问题。

中国储备粮总公司的主要任务既有中央储备粮的收购、销售、轮换、进出口等政策性业务，同时又作为一般市场主体参与市场竞争，实行自主经营、自负盈亏，这就造成该公司在履行国家赋予的职责的同时，又会从自身经济利益角度考虑问题，导致在轮换等关系到经济效益的重要环节，执行国家政策与维护自身利益就会产生冲突，从而影响国家宏观政策的严格执行，不利于确保中央储备粮数量真实、质量良好。 (1)2002年，中国储备粮总公司辽宁、内蒙古等分公司下属3个存储库点按照国家储备粮轮出计划，销售了4.36亿斤中央储备大豆，因大豆价格上涨，市场波动较大，中国储备粮总公司从轮换效益的角度出发，申请延迟轮入，国家粮食局等三部门批复同意缓至2003年8月，但由于大豆市场持续波动，中国储备粮总公司再次申请延迟轮入，三部门同意但并未明确轮入时间，而大豆价格也一直居高不下，中国储备粮总公司至今未完成补库，造成中央储备大豆实际库存比账面库存少4.36亿斤。

(2)2006至2007年，中国储备粮总公司河南分公司、长沙伍家岭油脂储备库(中央储备油代储库)等2个存储点因油脂价格较高，在未接到轮换指令的情况下提前销售中央储备油0.19亿斤。

上述两个问题从不同角度反映了政策性业务与经营性业务并存所造成的危害，也从不同程度上影响了中央储备粮的数量真实。

4、内部管理存在薄弱环节，产生中央储备粮品种不实0.89亿斤的问题。

2006至2007年，中国储备粮总公司下属单位未按规定品种轮入中央储备粮，将购买的0.89亿斤早釉稻抵顶中晚釉稻作为中央储备粮轮入，并编造相关原始单据。这种现象说明在中央储备粮的轮换过程中还存在一定的问题，还有监管不到位的地方，如果不从根源找到产生此类问题的原因，将会影响到中央储备粮的数量、质量等等，必将给中国储备粮总公司履行职责、完成使命带来负面影响。

(二)加工能力不足、东南沿海省份产销矛盾突出

1、加工能力不足，制约了宏观调控政策的发挥，不利于维护市场稳定。

由于中国储备粮总公司按规定仅限于从事与原粮吞吐轮换相关的业务，整体上没向生产和加工领域延伸，轮换粮源和粮食销售既缺乏稳定的渠道，并不具备加工产成品直接投放市场的能力。

一方面在执行国家宏观调控政策时，多数也直接将原粮、毛油直接投放市场，使得调节市场的作用无法立刻显现，有时甚至会效果不佳。如2007年以来，国家分两次紧急抛售中央储备油9亿斤来保证市场供应，稳定价格，但大多被有外资背景的企业收购，这些企业以其较强的资金和仓储实力，购买后并未全部投放市场，而是囤积待价，致使宏观调控收效甚微。

另一方面，一旦发生紧急情况，还需要调出原粮、毛油进行加工精炼才能投放市场，若发生冰冻雨雪等局部地区极端天气灾害，停水断电，交通阻滞，调出的原粮、毛油未能及时加工为成品粮油时，将会造成粮食供应紧张，甚至引发社会的不稳定。即使中国储备粮总公司应急行动再迅速，动用储备粮再积极，原粮、原油不能立刻解决困难、危机，国家调控力度也将大打折扣。可见，加工能力得不到发展，既不能完全确保“国家急需时调得动、用得上”，又制约了社会效益的发挥。

2、东南沿海省份储备规模小、产销矛盾突出，影响了维护市场稳定。

从我国目前中央储备粮布局和规模来看，河南、河北、山东等11个粮食主产区共有粮库1028个，占粮库总数的61.15%，储备粮818.04亿斤，占总储量的64.15%;北京、上海、浙江、广东等13个粮食主销区，共有粮库266个，占粮库总数的巧.82%，储备粮179.66亿斤，仅占总储量的14.09%;山西、辽宁、江苏等7个产销平衡区，共有粮库387个，占粮库总数的23.02%，储备粮277.48亿斤，占总储量的21.76%。可见，我国的粮食储备主要集中在产区，销区严重不足，区域性供求矛盾比较突出。

我国粮食的主销区，主要集中在广东、上海等大城市及沿海发达省份，这些地区人口密集、需求量大，也是我国粮食产需矛盾最突出的地区，如广东、浙江、福建和上海四省市，2007年粮食产量565.08亿斤，消费量1542.68亿斤，自给率不到37%，产销差高达977.60亿斤，特别是广东省，2007年粮食缺口已高达501亿斤。但截至2007年末，四省市只有粮库170个，占粮库总数的10.11%，储备粮仅为87.72亿斤，占总储量的6.88%，若发生重大自然灾害及突发事件，这些储量根本无法满足需求，即便是从外地调运，又极易受到交通、运输能力等客观因素影响，有可能产生不稳定因素，不利于维护当地社会稳定。

(三)中央储备粮保管费用缺口大、投资效益低下

1、中央储备粮保管费用缺口大，影响承储企业积极性。目前，财政部拨付的中央专项储备粮保管费用补贴为每年每吨80元，该补贴标准自1991年开始施行，至今没有增加，再加上各地消费水平不断提高，各项费用开支也增大，大部分地区的保管补贴早已不能满足日常开支的需要。根据中国储备粮总公司提供的数据，目前全国24家分公司只有8家保管费用补贴可以满足保管需要，其余16家分公司都存在保管费用不足的问题。

以广州、浙江、福建、上海、广西等5家分公司为例，2007年保管费用缺口分别高达2606万元、1807万元、1248万元、850万元、823.92万元，依次比2005年增长了207.67%、87.84%、447.37%、46.55%、93.88%，与之相比较，这些地区的省级、市级储备政策比中央储备优厚很多，如浙江省、上海市、广东省2007年省级储备保管费用补贴标准分别为160元/吨年、150元/吨年、110元/吨年，比中央储备的标准高出100%、87.5%、37.5%。这造成一些承储企业不愿意存储、代储中央储备粮，如广州分公司一家代储点—南雄市粮食购销有限公司已提出申请要求调减代储中央储备粮规模。

造成这种现象的原因主要是由于国家给中央储备粮的保障机制不完善，没有结合地方因素来制定适宜的补贴标准。补贴标准偏低的问题如果长时间不能得到有效解决，不仅影响存储企业存储中央储备粮的积极性，不利于企业的长期发展，而且给粮食安全带来隐患。

2、对外投资项目效益低下，不利于企业可持续发展。由于中国储备粮总公司作为企业实行自主经营、自负盈亏，近几年在履行储备管理职责的同时，该公司积极开展市场运作，进入一般性商业领域。经统计，2001至2007年，中国储备粮总公司及所属单位累计对外投资6.69亿元，涉及投资项目60个。审计共抽查了6个项目，发现存在国有资产闲臵5.68亿元、跨行业经营项目1.38亿元国有资金面临风险及投资损失2445.98万元等问题。

(1)2006年1月，中国储备粮总公司与吉林粮食集团公司合资成立长春天裕生物工程公司，进行玉米深加工项目的建设及运营，中国储备粮总公司投资1.35亿元，控股67.5%。该项目批复的总投资额为4.99亿元，一期工程(乙醇生产线)建成后投资支出就已达5.58亿元，超出投资总额的11.86%，二期工程(乙二醇生产线)因资金问题没有建成，项目一期于2006年12月7日开始试生产，生产半年后就全面停产，至2007年底亏损1.22亿元。截至审计之日中国储备粮总公司除投资1.35亿元外，又给该项目借款4.33亿元，共投入5.68亿元。2006年12月8日，国家发展和改革委下发《关于加强玉米加工项目建设管理的紧急通知》(发改工业„ 2006)2781号)，要求“立即暂停核准和备案玉米加工项目，并对在建和拟建项目进行全面清理”，而在此文件下发后中国储备粮总公司还陆续给该项目借款1.39亿元。可见，中国储备粮总公司在合作期初没有进行充分的可研论证和科学的投资分析，投资后又缺乏对市场的详细调研，不参考国家政策方针，而是一再投入资金，导致5.68亿元至今无效益。

(2)原中储粮东方公司自2005年7月开始，跨行业与山东天元纸业合作经营新闻纸业务，截至2006年8月累计投入1.12亿元。2006年9月底，由于天元纸业法定代表人被公安部门羁押，公司无法正常运转，东方公司剩余的9700万元投资款已难以收回。为此，东方公司与天元纸业签订了监管协议，全面监管天元纸业的财务和经营，并于2007年1月委托其全资子公司上海良时贸易有限公司出资30万元成立单县东方天元新闻纸销售有限公司，负责对天元纸业的部分产品进行销售。由于天元纸业缺乏资金，其间又投入部分资金进行运转以收回投资，截至审计之日尚有1.38亿元未收回，预计短期内收回的可能性不大，其间的风险无法估计。这种行业跨度较大的投资，既没有对该行业深入细致地了解，又盲目地选择了民营企业，而民营企业在运营中存在更大的风险和不可抗力，必然使投资风险加大、效益低下。

(3)部分下属单位还存在投资期货损失 221.57万元、投资油脂公司损失232.11万元等问题。

(四)对中储粮绩效审计发现问题的建议

1、合理确定直属库仓容规模，加大国债粮库上收力度，确保中央储备粮的储存安全。财政部、发展改革委、粮食局应在政策上、资金上进一步加大扶持力度，一方面给予中国储备粮总公司仓容建设和改造的资金支持，另一方面明确国债投资的改扩建粮库的资产归属，理顺产权关系，并积极与地方政府协商，保证国债粮库上收工作顺利进行。

2、尽快完善中央储备粮各项管理制度，加强中央储备粮管理，主动沟通协调相关部门，解决目前中央储备粮账面库存不实和管理中存在的问题。特别是加大中央储备粮轮换监管力度，严格制度、严格管理、严格责任，确保中央储备粮数量真实、质量良好和储存安全，提高社会效益发挥。

3、将中国储备粮总公司储备管理政策性业务和一般经营性业务分开，更好地为国家宏观调控服务。建议国家有关部门对中国储备粮总公司的经营范围重新定位，不再从事商业经营活动，将贸易粮经营和粮食加工业务从中国储备粮总公司分离，交由其他粮食企业经营，并实行中央储备粮收购、销售、轮换招投标管理。

4、进一步完善储备结构和保管费补贴政策。国家有关部门应在综合分析粮食主产区、主销区经济环境、人口数量、消费水平等情况的基础上，适当对粮食主销区特别是东南沿海储备规模、保管费用补贴进行调整，以保证中央储备粮应急动用预案启动后，能够迅速形成持续、可靠的粮食供给能力。

5、完善内部控制制度，规范重大投资决策程序，科学、合理地确定相关人员的权力和责任，使决策的过程进一步科学化、系统化和规范化。进一步加强对投资项目的风险评估和后续监控力度，建立风险控制机制，有效防范公司的财务风险，促进经济效益更好地发挥。

四、结论

通过上面的分析，笔者认为，企业绩效审计通过审查企业经营管理活动，评价其经济性、效果性、效率性，并提出审计建议，促进企业充分发挥经营管理效能，提高企业经济效益。在审计实践中，一方面需要从宏观着眼、微观入手，多关注企业经营中损失浪费、管理不善等现象，通过评价企业经济效益，提出适应市场竞争的改进意见或建议，以利于被审计单位找漏洞、挖潜力，改进生产技术，变更经营方式，加强企业管理，提高自身竞争力，从而确保国民经济持续快速健康的发展;另一方面，还需要从审计具体企业为主向审计国有资产监管部门职责的履行情况转变，从关注单一国有企业向关注整体国有资产管理转变，从查找问题为主向促进完善监管机制转变，使绩效审计能全面地融入到国有资产管理之中，更好地为国有经济发展服务。

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安徽省全国新增1000亿斤粮食生产能力规划2015年怀远县田间工程建设项目

竣工决算审计实施方案

一、编制依据

根据《审计机关国家建设项目审计准则》、《审计机关审计方案准则》、《怀远县政府投资建设项目审计监督办法》、《怀远县审计局政府投资建设项目竣工决算审计操作规程》等法规、规定，结合有关工程项目资料，编制本审计实施方案（本项目计算机审计实施方案另行编制）。

二、审计目标

依法对该建设项目竣工决算的真实合法情况进行审计监督。通过审计，一是核实工程建设情况，确认工程造价；二是揭示和分析在项目建设中存在的问题，进一步促进建设单位健全基本建设程序，规范政府投资行为，完善项目管理，节约财政资金，提高投资效益。

三、审计范围

安徽省全国新增1000亿斤粮食生产能力规划2015年怀远县田间工程建设项目竣工决算情况。审计对象是怀远县粮食生产能力建设领导小组,必要时依照法定审计程序延伸审计与项目投资 1 有关的设计、施工、监理等单位。

四、审计内容、重点和应对措施

（一）项目管理情况

1、审查概（预）算、工程预算的编制及调整是否符合国家规定的编制办法、定额、标准，编制单位是否具有相应资质；签证变更的内容是否符合规定，手续是否齐全。

2、检查工程四制执行情况。检查相关招标文件、投标文件、评标记录、中标通知书、合同等资料，核实限额以上工程是否实行招标采购制度，中标单位的资质是否真实合规；是否签订规范的经济合同，重点检查与建设项目有关的经济合同的效力和履行情况；是否实现监理制，监理工作是否符合合同要求；建设单位是否切实履行项目法人制，是否建立健全了项目的监督机构并按要求配备人员，竣工验收是否符合规定程序，有无“走过场”现象。

（二）工程竣工决算和价款结算情况

1.检查现场签证、设计变更、工程结算等原始资料是否齐全、合规、合法。

2.按照工程招投标文件、《施工合同》及工程变更通知等有关文件的规定，对工程结算价款的真实性、合法性进行审计。

（1）通过检查招投标文件，审查是否存在未严格执行招投标等有关程序而造成合同价款偏高的问题，重点抽查合同价款较

2 高的项目。

（2）通过审查竣工资料和招标文件以及中标合同，对工程项目的单价及取费进行核对，审查工程造价的各清单项单价及取费是否执行合同及相关定额标准。

（3）以竣工资料为基础，结合招标文件、合同，通过现场测量，重新计算工程量，审查工程量的计算和计量是否严格执行了合同文件及清单计价规范，工程量的计算是否准确，有无高估冒算和虚报工程价款等问题。主要是计量内容是否与图纸和实际相符，工程量的计算是否正确、合规，是否存在将合同包干内容重复计取等问题；清单单价套用是否正确，是否符合造价管理有关规定，定额组价是否合理、合规，是否存在将已含在定额内的内容另行计量取费等问题；工程取费是否正确，是否执行相应合同措施费费率和相应规费标准；材料价格的确定是否合理，有无以特殊材料为借口过分报价；核对有关原始签证，审查工程变更是否完备、真实，是否严格执行了有关程序，依据是否充分，变更的计算是否合理，有无借变更为名虚报工程价款问题。

（三）其他需要审计的内容。

五、审计工作要求

（一）审计步骤

1、送达《审计通知书》。

2、调查了解项目情况

3、编制《审计实施方案》。

4、收集审计证明材料。

5、编制审计工作底稿，包括审计内容、项目现状、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果。

6、出具审计报告。

（二）审计分工

朱咏君：负责审计组全面工作，统一组织、指导和协调工作，复核审计组成员编制的工作底稿。

马欢、刘琦学、刘川：负责基建程序、项目管理及项目建设资金筹集、管理和使用情况审计，编制证明材料、工作底稿、撰写审计报告。

周先扬：负责审核项目建设成本的真实性和合规性。

（三）其他要求

1、搞好协作配合，审计人员之间要经常交流情况，对审计发现的问题要及时沟通，提高工作效率。

2、审计实行审计组长负责制，审计组长对审计质量负责。

3、严格执行审计程序，防范审计风险。

4、严格按照审计规范要求做好基础工作。审计人员要按照审计准则的规定，做好审计证据和审计工作底稿等基础工作，审计资料要完整有效。

5、注意做好保密工作，审计资料不得泄露给被审计单位。

6、搞好廉政建设。严格执行“八不准”审计纪律。

2017年9月8日

推荐第5篇：审计实施方案

关于编制××市公安消防支队支队长××、

政治委员××、副支队长××、后勤处长×

×四名同志经济责任审计实施方案的报告

××

:

根据××年审计工作计划，受干部处委托，我处拟于× ×月××日前往××公安消防支队，对支队长××、政委× ×、副支队长××、后勤处长××四名同志实施任期经济责 任审计。为完成好该项审计任务，按照审计有关规定，结合 我处对××、××、××、××四名同志实施审前调查和审 计分工的实际，制定了如下审计实施方案，如无不妥，拟由 该项目审计组组织实施。

组长：

××年××月××日

2

××市公安消防支队支队长××、

政治委员

××、副支队长××、后勤处长××四名

同志任期经济责任审计实施方案

一、审计项目

××市公安消防支队支队长××、政治委员××、副支 队长××、后勤处长××四名同志经济责任审计。

二、编制依据

受干部处委托，依据《公安边防消防警卫部队审计工作 规定》

、

《公安边防消防警卫部队领导干部经济责任审计实施 办法》

三、审计范围

××年××月至××年××月支队各项经济活动情况。 此次重点审计××同志自××年××月任支队长、党委书 记、××同志自××年××月任政治委员、××同志自×× 年××月任副支队长、××同志自××年××月任后勤处长 以来的经济活动情况。

货币资金、

库存物资核对至检查之日。

审计中如发现重大事项，可追溯到以往年度或延伸到相关单 位。

四、审计工作目标

对被审计对象履行经济责任情况及部队财务收支、内部 控制、后勤管理等相关经济活动情况进行审查，并从经济决

策、经济执行、经济管理以及经济报告、廉洁自律方面对其 履行职责情况做出客观公正的审计评价。通过审计，发现并 指出管理上存在的问题，有针对性地提出整改意见和建议， 并督促有关部门抓好整改落实，促进被审计单位提高后勤管 理水平。

五、审计主要内容

（一）贯彻执行国家、部队财经政策、法规情况；

（二）内控制度的建立和执行情况；

（三）重大经济决策、重大经济事项的程序和效果；

（四）预算（计划）的安排、调整、报批、执行情况；

（五）部队全面建设的保障状况及建设成效；

（六）所有经费的财务收支和会计核算的真实性、合法 性、效益性以及家底经费结存情况；

（七）工程建设项目、装备、物资、器材、服务集中采 购以及有偿服务等管理情况；

（八）行政事业性收费、罚没收入和涉案财物管理等情 况；

（九）部队债权债务及经济遗留问题清理情况；

（十）资产管理情况；

（十一）单位干部住房房改及领导干部住房情况；

（十二）单位被装物资、油料及粮秣核算管理情况；

（十三）审计、财务、后勤等部门检查提出的问题以及

意见的整改落实情况；

（十四）官兵举报和反映的有关经济问题的核实情况；

（十五）单位廉政建设和个人廉洁自律情况；

（十六）其他需要审计的事项。

六、审计方式

就地审计

七、审计步骤与方法

××月××日通知××市公安消防支队，××月××进 驻被审计单位，该项目现场审计计划××天完成。按照《公 安消防部队经济责任审计操作流程》

，具体步骤、方法如下：

（一）××月××日上午，审计组组织××支队党委成 员、机关副科长以上干部和后勤装备、财务人员召开审计进 点会，通报审计实施方案，介绍审计程序、内容和要求，并 请支队长××、政委××、副支队长××、后勤处长××就 任职期间履行经济责任情况进行述职，听取被审计单位与会

人员对述职报告的评价意见，开展遵守财经法规和廉政纪律 情况调查测评。同时，请被审计单位填好“被审计单位基本 情况表”

、

“被审计人员基本情况表”

，

“审计双向承诺书”

。

（二）盘点库存现金，核对银行存款余额，检查票据使 用情况。

、现金管理：审查有无支票使用登记簿，是否逐笔登

记，作废支票是否登记并将号码剪下粘贴在登记簿上或者单

独存放；要详细登记借条和收付款凭证，统计好往来款借垫 情况，

审查是否使用正规借据，

审批手续是否齐全，

有无

“白

条”或实物抵库、私借公款行为。

、银行存款管理：审查支票使用登记簿是否齐全，密

码与支票、印签是否分开保管，存储和网上付款安全性（包 括

POS

结算、签订协议是否合理，有无风险，是否在工商银 行开设帐户）

，对账单是否齐全、逐笔核对，并取得开户银

行出具的检查日对账单（有效证明）

，每年度至少抽查三个

月银行对帐单（详细登记）

，并要求填写“在金融机构开设

账户情况承诺表”

。

、票据管理：审查是否建帐管理，专人负责票据的入

库、购领、登记、保管、缴验、稽查、销毁等工作（看有文 字表述的财务部门人员分工职责，予以确定）

，保管人与使

用人是否分开，收款与盖章是否分开，每本收费票据是否统 计收入数，稽核是否严格，有无转借、转让、代开和自行购 买其他票据行为，购领数量记载是否与上级下拨数一致，并 按适当比例抽查稽核与账目记载情况。

、内部控制情况：审查会计与出纳分工是否合理，是

否符合内控要求，帐目是否做到日清月结；防火防盗设施如 何，报销柜台设臵是否合理。

（三）××月××日下午，座谈了解。审计组分别与× ×支队部门党委成员及有关人员进行座谈，听取大家对×

推荐第6篇：审计实施方案

审计实施方案

一、编制依据

根据《中华人民共和国审计法》和重庆市巴南区审计局年度审计计划安排以及区政府交办审计事项的要求，结合审前调查情况，制定本实施方案。

二、被审计单位基本情况

按审前调查情况填列。此部分应包括工程项目立项审批及投资计划、招投标情况、合同约定情况、工程项目参建单位情况、工程开竣工时间及实际建设规模、送审结算（决算）情况及建设单位初审情况等，决算审计项目需调查项目总投资情况、建设资金的筹集、管理及使用情况等。

三、审计目标

通过审计，揭示建设项目存在的违反招投标规定、高估冒算、挪用建设资金等等违法、违纪、违规问题，促进建设单位及有关部门加强对建设项目和建设资金的管理，规范投资建设行为，提高投资效益。

四、重要性的确定和审计风险的评估

（一）确定重要性水平

本次审计采用固定比率法确定重要性水平。被审计单位此次投资项目应是非盈利性质的，根据资料调查情况，选用工程承包合同总价 元作为判断基础，选用敏感比率1.5%，根据固定比率法的计算公式：重要性水平＝判断基础×比率，确定重要性水平为 元。

（二）审计风险的评估

本次审计将可以接受的审计风险水平确定为5%。

根据对被审计单位的初步调查了解和查阅有关资料，对该单位的固有风险评估为中度风险，固有风险水平取值为75%。

通过对内部控制制度的初步测评，该单位的控制风险评估为中度风险，控制风险水平取值为50%。

根据计算公式：可接受检查风险=可以接受的风险/(固有风险×控制风险)，计算出可接受检查风险为13.33%[5%/(75%×50%)]的低度风险，保证程序为86%，则实质测试的性质为余额测试为主，测试范围为较大样本和较多证据。

对审计风险有较大影响的主要是以下两个方面： 1.资料的准确性、完整性对工程造价及投资额准确性的影响； 2.审计人员业务能力和工作水平对工程造价及投资额的影响。

五、审计范围

对xx工程项目预算执行（竣工决算）情况进行审计，并可延伸审计与建设项目直接相关的设计、施工、监理、采购、供货等单位。

六、审计内容和重点

（一）审计内容

1.审查建设单位是否履行国家规定的立项审批、规划许

可、施工许可等等基本建设程序。审查建设项目是否实行法人制、招标制、合同制、监理制，现场签证的程序和权限设置是否合理、合规。重点审查工程招投标情况，审查工程是否执行了招投法，招投标工作是否公正、公平、公开、其过程是否合规、合法。 2.审查建设项目工程直接费用（造价）的构成是否真实、合规。重点审查项目工程结算的真实性、合理性和合法性，审查构成工程结算的依据是否充分，工程量的计算是否正确；工程的计价是否遵循了建设和施工方约定的原则和国家相关的法律法规，有无多算重复计算工程量、高套定额、提高取费标准和材料价格、重复计算费用等问题。 3.审查项目财务收支的真实性、合规性、合法性。审查项目资金来源是否合规、合法，有无挪用与项目无关的救灾、救济、移民等其它专项资金；是否存在利用“小金库”非法帐外资金修建项目的情况；审查项目工程支出是否真实、合规、合法，是否按合同约定拨付工程进度款；竣工决算审计应重点审查工程待摊投资支出（工程前期、间接费用）归集是否合理、正确，内容是否真实，有无将不应纳入的费用纳入了待摊投资。

（二）重要审计事项的审计步骤和方法 1.招投标程序审计

收集立项资料及投资计划、招标文书等相关文件资料，审查该项目的投资规模是否达到招投标的规定标准，招标过程是否对投标对象的资格进行了审查，参加投标的单位是否

符合有关规定，招标标底是否进行过审查，有无招标前泄露标底的情况，招标过程的依据是否充分、合法。 2.工程结算审计

首先收集工程的招标、施工合同、竣工图等等工程相关资料，并踏勘现场。然后根据收集的招标文件、施工合同等资料确定审计的核心原则和方向；之后计算工程量并与施工单位进行核对，对有疑问的工程量，采取现场测量进行核实、确定。工程量应边核对确定边签字认可。待工程量最终确定后，再根据招标文件和施工合同明确的计价原则和国家相关法律、法规的规定套价、取费，确定工程的结算造价。最后，将审定工程结算造价结果和有关问题形成审计取证记录和审计工作底稿，并附上涉及问题的主要证据。 3.待摊投资费用审计（竣工决算审计）

收集勘察、设计、监理等需要以协议或合同形式确认的费用的相关资料，通过审查这部分合同或协议，确定其费用额，审查项目相关会计帐簿中各种待摊费用的实际支付依据是否合规、合法，是否有尚未支付的费用。最后，确定待摊投资的费用总额。

七、审计工作时间

（一）审计准备阶段

包括进行审前调查、编写审计实施方案和送达审计通知书三个阶段的时间。

（二）审计实施阶段

包括审计实施、编写审计工作底稿、编写审计报告征求 意见稿、征求意见及召开交换意见会的时间。

（三）审计报告阶段

包括审计报告审理会、审计报告(送审稿)、出具最终审计报告的时间。

（四）档案整理阶段

归集、整理审计资料及装订档案的时间。

八、审计人员及分工

审计组组长：xxx 审计组成员：xxx xxx（含聘请中介机构人员） 审计分工：

九、工作要求

1.严格执行审计人员廉政纪律； 2.严格按要求做好审计日记和审计取证等原始资料积累工作； 3.严格按《审计项目质量控制办法》做好相关审计文书的编制、复核、整理和归档工作； 4.坚持依法审计、实事求是的原则。

审计组长：

年 月 日篇2：审计实施方案

审计实施方案

一、组织机构

1、机构框图

2、企业内部质量管理体系

二、方法内容措施

1、审计工作制度

2、审计工作进度计划

3、审计工作流程

4、项目组人员（含项目负责人）岗位职责

5、审计工作的内容、方法和措施

6、有针对政府投资特点应采取的重点控制方法和措施„„

审 计 实 施 方 案

一、组织机构：

1、机构框架图：组织框架及职责分工

委托合同订立之后，根据委托建设项目的规模、特点，委托的具体内容（事前、事中、事后不同阶段有不同的工作内容、工作方法、工作重点），公司成立由注册造价师为主组成的专业配备比例合理的项目审计小组。为了使项目人员熟悉有关建设项目法律、法规依据、标准、正确掌握政策界限和委托部门的要求，在正式工作前组织培训学习，同时对所有项目组人员强调有关工作纪律，认真按时写好工作日记。 a、采用如下组织形式 b、人员组成及分工

根据受托工程项目的具体专业特点，确定人员组成及分工； 一般组成：

组长1人；负责组织、协调、指挥；

专业小组长若干人；负责各专业小组的组织、协调、实施，针对具体问题定方法、定原则、定标准；

总复核1人由总工担任；负责总控审核质量、研究决定审核中出

现的技术问题；

专业小组成员若干人；在小组长的安排下开展具体审核工作，收集形成审核证据，编制审核工作底稿。

2、企业内部质量管理体系： a、确定项目负责人，明确各岗位职责、审计工作制度 指定工作经验丰富的造价工程师为项目负责人全面负责整个项目组的工作计划安排，任务分配、组织实施、项目小组成员的审核结论及成果文件。

①项目负责人工作职责：协助公司签订委托合同，制定审计实施计划，指定审计项目组成员，按专业分配审计任务，主审具体业务，复核项目组其它人员的审核结论，协调与建设方、监理方、施工方的工作关系、组织三方核对，出具相关审计报告并签章，负责审计资料的整理并归档。

②项目组成员的工作职责：协助配合项目负责人工作，实施具体的审计工作，出具经三方签字确认的单位工程造价结算审定单。

二、方法内容措施

1、审计工作制度：

严格按照《工程造价咨询业务操作指导规程》、《工程造价咨询单位执业行为准则》的要求建立三级复核的业务质量控制体系，对于任何成果文件都要经过具体审核人员自核、互核，项目负责人复核，公司技术负责人的复核及法定代表人的签发三级复核程序。做到： a、廉----不接受承包方的吃、请、娱乐；不个人单独与承包方实施审核；现场工作期间不单独个人行动； b、勤----勤奋工作，勤问参与工程项目的监理、业主、设计人员，勤于测量工程量、观察施工做法；

c、准----计算、测量准确，对政策、合同理解把握准确，掌握信息全面、准确； d、公----公平、公正、公开执业。

2、审计工作进度计划：

根据建设方委托项目的规模及难易程度制定详细的进度计划： ①工作规模在1000万元以内，20个工作日完成全部工作，其中初审资料、现场堪量8个工作日，现场三方核对并出具工程造价审定单8个工作日，出具正式的审计报告并审计资料归档4个工作日。 ②工作规模在1000万元以上，25个工作日完成全部工作，其中初审资料、现场堪量8个工作日，现场三方核对并出具工程造价审定单13个工作日，出具正式的审计报告并审计资料归档4个工作日。

3、审计工作流程（详见流程图）

基本工作流程图 篇3：审计实施方案的主要内容

第十四条 审计实施方案的主要内容包括：

（一）编制的依据；

（二）被审计单位的名称和基本情况；

（三）审计目标；

审计目标要明确

例如：某部委预算执行审计的审计目标为：

“摸清家底”，查清该部门本级各项资金的收支情况； 选择该部门的重点二级单位开展财政财务收支审计，揭露严重违规问题；

审计列入该部门预算的重点专项资金的合规和效益情况。

（四）重要性水平的确定和审计风险的评估；

（五）审计的范围、内容、重点以及对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法；

1、审计内容要具体

审计内容是指为实现审计目标所需实施的具体审计事项以及所要达到的具体审计目标。

审计事项一般可以按照被审计单位财政收支、财务收支的业务活动（环节）或者会计报表项目划分。

例如：

预算执行审计主要审计事项：预算批复、预算收入、预算支出、补助地方支出、部门和企业决算批复、资金平衡、预算外资金收支等； 金融审计主要审计事项：存款业务、贷款业务、支付结算业务、银行卡业务、其它中间业务、资金融通业务、联行清算业务、筹资及投资业务等；

企业审计主要审计事项：货币资金、应收账款、存货、长期投资、固定资产、应付账款、应交税金、长期借款、主营业务收入、主营业务成本、营业费用等。

细化审计内容还包括针对每一个具体审计事项应确定所要达到的具体审计目标。

例如：

货币资金审计事项的具体审计目标为：确定货币资金是否存在；确定货币资金收支记录是否完整；确定库存现金、银行存款以及其他货币资金的余额是否正确；确定货币资金在会计报表上的披露是否恰当。

2、审计重点要突出

审计重点是指对实现审计目标有重要影响的审计事项。

例如：

为实现专项资金合规和效益审计的目标，应将预算支出作为重点审计事项，主要审计部门专项资金预算安排项目、单位，资金拨付、支出用途及使用效益。重点揭露部门因项目安排不当造成专项资金严重滞留或资金损失浪费；不按预算和项目进度拨付专项资金；转移挪用专项资金；以及通过弄虚作假、虚列支出骗取、套取专项资金等问题，评价项目是否达到预期效果。

3３、审计的步骤和方法要明确

对实现审计目标有重要影响的审计事项应当确定审计的步骤和方法。 例如：

审计库存现金时，应采取的审计步骤和方法主要包括：核对现金日记账与总账的余额是否相符；会同被审计单位主管会计人员盘点库存现金，编制“库存现金盘点表”，关注账外资金；抽查大额现金收支的原始凭证内容是否真实、完整，核对进账情况；抽查资产负债表日前后若干天的大额现金收支凭证，调整跨期收支事项； 验明包括现金在内的货币资金是否已在资产负债表上恰当披露。

（六）预定的审计工作起止时间；

（七）审计组组长、审计组成员及其分工；

确定审计组组长、审计组成员及其分工时，应当考虑其专业胜任能力和职业道德水平，符合有关规定要求。

审计组组长可以委托有资格的审计人员担任主审，履行审计组组长授权范围内的职责，但审计组组长应当对主审履行职责的结果承担责任。

（八）编制的日期；

（九）其他有关内容。篇4：审计实施方案

编号： 篇5：财务收支审计实施方案

附件2：

财务收支审计实施方案

一、审计依据

1、《陕西省交通行业内部审计工作实施办法》（试行）

2、***《关于对**公司进行财务收支审计的通知》

二、审计目的

通过审计，评价被审计单位财务收支的合法性、真实性，以及内部控制制度健全有效性。

三、审计方法

审阅、检查、分析性复核、监盘、查询、询问以及根据实际情况需要采取的其他方法。

四、审计范围

**公司内控制度、预算执行、财务收支情况，遇重大问题可追溯或延伸至有关年度。

五、审计内容

1、审查内控制度的健全性和有效性；

2、审查收入管理、成本开支、费用控制的真实性、合法性。

3、审查会计政策执行的一贯性和一致性，评价会计信息质量。

4、审查会计核算模式、科目设臵是否符合企业实际情况。

5、审查帐户设臵、原始凭证、会计凭证管理、传递等会计基础工作情况。

6、审查被审计单位预算执行情况。

7、审查会计报表编制的合规性，会计报表及合并报表、附注

说明所反映内容的真实性、完整性和准确性；资产负债表日后事项处理的正确性、完整性；关联方交易披露的充分性。

推荐第7篇：国有企业境外资产审计研究

国有企业境外资产审计研究

摘要：近几年，在我国“走出去”战略的推动下，我国企业对外投资比例不断扩大，对国有企业境外资产的管理和监督工作的重要性日益凸显。2013年9月和10月，国家主席习近平提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略设想。国有企业作为国家推进“一带一路”战略的中流砥柱，其国际化经营规模将不断扩大。而就当前情况而言，由于国有企业境外资产情况具有一定的复杂性，对于国有企业境外资产的审计存在诸多不便和难以实施的困难，致使国有企业境外资产面临较大的流失风险，甚至屡屡发生腐败现象。本文立足于“一带一路”的环境背景下，对当前国有企业境外资产审计难以实施的现状进行分析，为加强国有企业境外资产审计提供合理的建议和对策。

关键词：国有企业

境外资产

审计监督

反腐

一、研究背景

国资委日前发布的《国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务采购招标公告》称，2015年将聘天职国际会计师事务所等7家大型会计师事务所对重点国有企业在境外的资产进行审计。这是国资委初次公开聘用第三方单位对国有企业境外资产进行审计。2015年4月初召开的中央企业规划发展工作会议曾指出，至2014年末，有超过一半的国有企业在全球150余个国家或地区（含港澳地区）设立了分支机构或境外办事处，我国国有企业纯境外机构的资产总额和年收入占中央企业总体的比重逐年增大。随着“一带一路”战略的提出和实施，国有企业将在高铁、核能电力、重大基础设施建设等方面发挥积极作用，并以各种形式参与到“一带一路”沿线的海外建设中，届时，配件制造业和基本设施建设等重点领域将会涉及巨额的资金使用和资本运作，而在这个过程中，项目资金的投入、招标的运作、采购经营、股权评估等操作流程中都存在着资金流失的漏洞。为了有效防止国有企业境外资产流失，防范腐败现象的发生，有必要建立良好的运行机制，预防、审计以及抑制腐败现象的发生，探索出国有企业境外资产流失的原因，制定相关地法律法规，确保“一带一路”战略建设的稳健、有序推行。

二、国有企业近年情况分析

截至2014年底，国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责的企业共计112家。依据中央企业编制上报并经注册会计师审计的财务决算报告，国有企业2012―2014年总体运行状况如下：

（一）总体情况

2012年至2014年度，国有企业累计实现营业收入分别为22.5万亿元、24.2万亿元、25.1万亿元，与前期相比分别增长9.4%、8.4%和3.8%。同时，截至2014年，国有企业实现利润总额由2013年的1.3万亿元增长到1.4万亿元，同比增长4.2%;归属于母公司所有者净利润6 269.2亿元，同比增长6.9%。2012年，国有企业共上交税金1.9万亿元，较去年增加13%，国有工业企业每百元营业收入上缴税费7.6元，高出全国同规模以上的工业企业的平均水平3.1元;2013年，国有企业上缴税费金额2万亿元，同比增加5.2%;而2014年，国有企业累计上缴税费增长为2.1万亿元，与前期相比增长4.4%。见图1。

（二）国有企业境外资产情况

至2014年末，国有企业境外资产总额达到4.7万亿元。有超过一半的国有企业在全球150余个国家或地区（含港澳地区）设立了分支机构或境外办事处，2014年，我国国有企业纯境外机构的资产总额、营业收入总额和利润总额分别占中央企业总体的12.1%、17.9%和9%。国有企业境外投资额约占我国非金融类企业对外投资额的70%以上，对外承包工程营业收入占我国对外承包工程营业额的60%左右。见下页图2。

三、国有企业境外资产管理的现状

（一）境外资产管理水平与资产的增长规模不相适应

国有企业的境外资产规模随着国企境外投资规模的扩大而迅速增长，然而，现行的资产管理方法与管理制度未能与新形势、新环境下的要求相配套，部分国有企业在资产管理等方面存在较大缺陷和弊端，使得国有企业境外资产面临较大的风险流失。

（二）缺乏明确的主要负责部门，境内外协调不足

目前，绝大多数国有企业对境外资产的管理按由境外机构负责国有企业的实物管理，由企业总部的财务部门对其价值形态进行分工授权，包括会计核算以及会计报表的编制和管理。但是，目前大部分境外机构既具有实物的管理权限，又承担其价值形态的管理职责，并且企业未在资产管理制度中明确定位主要负责部门，难以配合监管工作的深入开展。

（三）国有企业的境外资产存在着较为复杂的实际情况

境外资产的状况较为复杂，这也在客观上增加了对境外资产管理的难度。比如：由于当地法律法规的限制以及经营环境的约束，境外企业不得不以个人名义进行公司注册、成本采购、经营管理等。而在个人名下的国企及其境外项目中的账外资产，已成为国有资产流失和腐败现象频繁的重要领域。当前，在开曼群岛、维尔京群岛等地注册有大量具有国企背景的海外空壳公司，在当地较为宽松的政策制度下，的确有利于企业进行并购、重组等国际资本运作，但却长久处于中国境内审计监督管理的盲区。这就为海外项目私设“小金库”以及项目投资或者盈利不入账等腐败行为提供了便利，而这一部分资金流失的数额是非常大的。

（四）产权不清

一些境外企业的产权关系不清、境外资产结构不够合理、总体盈利能力不强。除此之外，根据企业所在国家的法律法规不同，境外机构的注册方式也千差万别，部分国有企业对境外机构的营业执照、注册文本等资产文件的管理较为松散，没有建立并遵循严格的档案管理制度，致使境外资产产权档案在管理方面出现较多疏漏。

（五）内部控制体系薄弱

境外企业，特别是在美国《萨班斯-奥克斯利法案》、日本《金融商品交易法》、香港上市公司《企业管制常规守则》等的发布，尽管有健全的内部控制体系，但更强调财务报告的真实性、准确性目标，注重于具体的控制活动，境外资产管控风险意识不强，管理基础薄弱，缺乏清晰具体的风险管理理念、完善的风险评估和应对体系、风险分析与应对能力以及有效的风险管控机制，风险应对措施缺失。

推荐第8篇：国有企业廉政文化建设实施方案

国有企业廉政文化建设实施方案

【篇1】

为深入贯彻落实党的十七届六中全会和自治区第十一次党代会精神，充分发挥廉政文化在党风廉政建设和反腐败斗争中的有效预防作用，在全社会营造以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，根据区、市纪委《关于深入开展“廉政文化建设月”活动的通知》等文件精神，我委决定将今年的9月定为企业“廉政文化建设月”，广泛深入持久地开展廉洁文化进企业活动，现就活动安排如下。

一、工作目标

坚持以党风党纪教育、职业道德教育、廉洁从业教育为重点，以培育廉洁诚信、守法经营理念为目的，通过开展形式多样的廉洁文化进企业活动，把诚信、守法、清廉等内容渗透、充实到企业经营管理和企业文化建设中，进一步推动企业廉政文化示范点创建，积极培育艰苦奋斗、廉洁从业、诚信守法、行为规范、道德高尚的企业廉洁文化，为党风廉政建设和反腐败斗争深入开展提供思想保障和文化支撑。

二、活动内容

(一)组织机构建立健全。有健全的企业廉洁文化组织机构，明确分管领导、落实专人负责，具体职责分工。活动主要负责人要有较强的廉洁文化进企业意识，积极鼓励并支持企业廉洁文化建设。

(二)安排部署明确具体。有企业廉洁文化建设工作规划和具体实施计划，把廉洁文化建设作为企业党建工作重要组成部分。活动的过程、结果等有详细的考核办法，并与精神文明建设、企业经营管理等工作同部署、同落实、同考核。

(三)阵地建设丰富多彩。在企业办公区、生活区和文化活动区等设置廉洁文化长廊，张贴廉洁图片、宣传牌、警言警句牌，设立廉洁文化主题景观等;在企业职工之家、图书馆(室)等，建立廉洁图书专区、廉洁影视角;在企业广播、报刊、网络等媒体开辟企业廉洁文化专栏、专题节目和屏保、网页等，教育引导企业领导、管理人员增强遵纪守法意识和拒腐防变能力;教育引导广大员工增强社会公德和职业道德意识，自觉抵制商业贿赂。

(四)教育宣传效果明显。通过专题报告、理论研讨、党课教育等形式，经常性地开展“廉洁诚信、守法经营”主题教育和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等廉政法规制度学习活动强基固本;通过演讲、歌咏及知识竞赛等干部职工喜闻乐见的形式，丰富活动内容，强化教育效果。

(五)着力打造廉洁文化进企业示范点。坚持以示范点建设为抓手，各企业努力创建一批廉政文化进企业示范点，提升企业的文化品位，培养企业员工高尚的精神境界、价值观念、道德修养和廉洁操守，逐步建立企业廉政文化建设长效机制。企业领导班子和全员参与的廉洁教育或廉洁文化活动每季度不少于一次。

三、工作要求

(一)加强组织协调。各企业要加强与企业党组织及工、青、妇等协调配合，把廉政文化“进企业”活动任务分解落到实处，做好平时督促检查，及时发现问题、解决问题、总结经验、推广典型，建立激励机制;要积极创新工作思路，突出部门特色，积极创建廉政文化示范点;要探索建立廉洁文化进企业工作的长效机制，常抓不懈。

(二)强化责任落实。要以开展“廉政文化建设月”活动为契机，进一步推进廉洁文化进企业活动深入开展，企业各有关部门要认真履行职责，结合各自实际，制定“廉政文化进企业”活动方案，自下而上开展有统一主题、统一组织的示范活动，切实使廉洁文化建设活动在“廉政文化建设月”期间达到高潮，

(三)建立长效机制。逐步建立起廉政文化建设经费保障机制，不断加大廉政文化建设经费保障机制，不断加大廉政文化建设的投入力度;要把廉政文化建设纳入党风廉政建设责任制考核，进一步增强企业各部门齐抓共管廉政文化建设的责任意识;建立健全廉政文化建设的目标管理、考核评价和激励机制，细化目标、量化管理。各单位活动方案与总结于10月12日前报市国资委综合科。

【篇2】

一、工作目标

围绕企业生产经营，积极培育“诚实守信、廉洁经营”的价值理念，建立健全企业领导人员廉洁行为规范，把廉洁文化融入到企业党的建设、文化建设、规章制度和经营管理领域。经过努力，初步建成与现代企业相适应，与企业经营管理制度体系相融合，与企业宗旨和企业经营管理理念相协调的企业廉洁文化体系。

二、主要任务

(一)突出重点加强企业廉洁文化建设。以“诚实守信、廉洁经营”为主题，以企业领导班子、领导人员及关键岗位人员为重点，加强教育，引导企业领导人员和职工遵纪守法、爱岗敬业;完善制度，把廉洁文化建设融入生产经营管理尤其是关键岗位、重要环节的管理，在各项工作流程、制度建设中体现廉洁从业的要求;强化监督，全面推行厂务公开等职工群众参与监督的各项制度，形成维护国家利益、企业利益和职工合法利益的企业文化。

(二)分层分类制定企业人员廉洁行为规范。国有企业廉洁文化建设要融入国有企业党风建设和反腐倡廉工作，制定贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的具体办法和廉洁从业行为规范。企业领导人员突出廉洁从业、合法经营、忠诚守信;重要部门、关键岗位人员突出遵纪守法、忠于职守、办事规范;企业员工突出爱岗敬业、尊章守纪、诚信友善。

(三)多种形式开展企业廉洁文化活动。推动廉洁文化进企业，将廉洁文化理念和要求融入生产经营和管理中，融入企业文化建设之中，营造廉洁从业氛围;推动企业廉洁文化进岗位，将廉洁从业规范纳入岗位工作职责，规范制度和流程，加强内控机制;推动企业廉洁文化进项目，不断完善生产经营项目管理的廉洁从业各项制度。

(四)彰显特色提升企业廉洁文化建设水平。推动企业进一步将廉洁文化建设融入企业文化，拓展企业廉洁文化建设的广度和深度。加强企业廉洁文化阵地建设，推动企业根据各自实际，建设企业廉洁文化宣传教育设施，设立企业廉洁文化宣传教育专栏，总结企业廉洁文化研究成果，树立企业廉洁文化建设先进典型，打造有影响的企业廉洁文化品牌。

三、组织领导

根据市纪委的工作分工,市国资委为牵头单位，市纪委、市文化广电新闻出版局、市总工会为协办单位。各企业根据本实施意见的要求，制定具体工作措施和推进办法，建立企业廉洁文化建设工作报告、督促检查、情况通报、目标管理、考核评价等制度，推动企业廉政文化建设各项工作的落实。

推荐第9篇：国有企业公务用车制度改革实施方案

附件

xxxxxxxx公司

公务用车制度改革实施方案

根据《xxxxxxx关于推进全市事业单位和国有企业公务用车制度改革工作的通知》（xx委办〔2017〕34号）要求，结合公司实际，制定公务用车制度改革具体实施方案。

一、基本情况

（一）企业基本情况

xxx开发公司（下称“公司”），为xxx集团有限公司下属全资子公司,属于全民所有制企业，注册资金10000万元，主要从事房地产开发经营，下属有1家全资子公司xxx有限公司（下称“xx公司”），截至目前，公司有正式职工xx人，包括领导班子成员xx名、中层干部xx人、中层干部以下人员xx人，司勤人员xx名。

（二）公务用车基本情况

公司现有生产用车xx部，产权在xxxxx公司名下，xx部为小轿车，xx部为越野车，主要作为生产用车，用于项目生产经营交通保障，由公司办公室负责管理，相关运行费用由下属公

- 12费用。其中，领导班子成员公务交通补贴xxxx元，车辆运行费用xxxx元（含路桥费、加油费、保养费、保险费、车船税、年审费等）。

改革后总体平均节支率为xxx%。

（八）保留公务用车的标识化办法

对拟保留车辆实行标识化管理，按省、市统一要求喷绘标识。

（九）改革起止时间

2017年10月1日起按照新标准计发公司公务交通补贴，于公务用车制度改革实施方案获批准后补发；2017年12月底前基本完车辆改革工作。

（十）下属企业公务用车改革方式

公司先行推进，公司所属企业参照《xx市国有企业公务用车制度改革实施方案》及本方案，制定公务用车改革实施方案，确保在2017年12月底前基本完成子公司的公务用车制度改革工作。公司公务用车改革领导小组办公室负责对所属企业提交的方案进行核准批复。

三、保障措施

（一）改革组织实施的工作机制

公司成立公务用车制度改革领导小组，由xxx同志任组长，xx同志任副组长，各部门负责人为成员。领导小组办公室设在公司办公室，负责牵头推进和协调日常工作，确保工作严肃有序，并逐级落实责任。

（二）改革后公务出行保障的社会化替代方式

改革后，鼓励采用公共交通公务出行，同时根据《xxxx公司改革后公务出行保障和公务用车使用管理办法》,对符合规定的公务出行进行补贴。

（三）改革后保留公务用车的管理办法、相关监督措施

公司根据文件精神，明确改革后公务出行的保障方式，对今后的公务用车的购置（租赁）、更新、保养、维护以及日常使用等，实行集中管理，统一调配。同时，公司办公室将进一步完善公务用车使用管理程序，规范公务用车使用明细登记制度，切实做到每辆公务用车每次出行的详细信息有据可查。

（四）对所属企业改革方案的审核办法

参照公司公务用车改革方式，各所属企业按照市车改办《关于报送公务用车制度改革具体方案的通知》（xx车改办函〔2017〕30号）的规范要求，参照公司改革实施方案制定方案并报我司， 我司将参照xxx集团对我司方案的审核办法，对所属企业进行审核。

- 56 - 5.《xxxx公司改革和公务出行保障和公务用车使用管理办法》

推荐第10篇：国有企业公务用车制度改革实施方案

XXX国有企业

公务用车制度改革实施方案编制说明

一、基本情况

（一）XXx基本情况

XXX有在职在岗管理人员 人，包括领导班子成员 名、中层干部 人、司勤人员 名。

（二）公务用车基本情况

企业现有用于项目生产经营、商务活动等日常交通保障公务用车 部（其中：越野车 部、小轿车 部、客车 部、工具车 部），车辆的管理养护、调度运行均由企业党政办公室负责，企业领导班子成员个人均未配备有专用车辆及专职司勤人员。

（三）车辆及人员费用情况

201X年X月至201X年X月，企业公务交通总支出约为

万元，主要为路桥费、油费、维修保养费、车船税、年审费、车辆保险费及司勤人员支出等。

二、适用范围

本实施方案适用于企业本级。包含所属的国有及国有控股企业以及本企业履行出资人职责的企业及其下属各级全资、控股及实际控制企业。本方案适用的岗位和人员主要是指场本级领导班子成员（即：企业负责人），以及在职在岗管理人员（即：其他符合条件的人员）。

领导班子成员按照《关于推进全市事业单位和国有企业公务用车制度改革工作的通知》（来车改〔2018〕1号）公务交通补贴标准执行；管理人员参照“非参照公务员法管理的各级各类事业里位中在编在岗人员”参加公车改革，报经来XXX审核同意后执行。如遇有与政府相关文件或政策相驳的，按照政府有关文件规定调整执行。

三、公务用车制度改革方案具体内容

（一）参改人员及保障方式

企业纳入改革范围人数共

人，其中企业领导班子成员

人，中层管理人员

人。

1．保留实物保障公务用车人员：无。

2．发放公务交通补贴人员：企业正职 人，企业副职

人，企业管理干部正科级

人，副科级

人，科员以下人员

人。

（二）保留公务用车的数量、用途及管理方式

鉴于企业现有车辆的情况，以及企业建设项目较多且距市区及乡镇较远，为便于企业应急保障和建设项目检查，企业申请保留目前使用的一辆越野车、两辆小轿车、一辆皮卡车，车辆由企业党政办公室按照《XXX企业改革后公务出行保障和公务用车使用管理办法》从严管理。

（三）取消公务用车的数量及处置方式

企业保留原使用车辆

辆，拟取消

辆公务用车。涉改公务用车由企业车改领导小组办公室（以下简称“车改办”）向上级管理部门申报，经上级部门审核批准后，进入拍卖处置程序，处置取消车辆。

（四）公务交通补贴标准

1.企业正职按每人每月1500元的标准发放；2.企业副职按每人每月1200元的标准发放；

3.企业管理干部正科级按每人每月500元的标准发放；4.企业管理干部副科级按每人每月400元的标准发放； 5.企业管理干部科员及以下按每人每月300元的标准发放； 6．下属二级企业班子正职（董事长、执行董事、总经理）按1200元/月标准发放。

7，下属二级企业班子副职（副董事长、监事会主席、副总经理、总工程师、总经济师、总农艺师、总会计师）按800－1000元/月的标准核定。

8．相当上述职级不同称谓的其他人员公务用车补贴标准按相应职级核定；兼任职务的人员，其公务用车补贴按其最高职级标准核定，不得重复领取。

9．补贴发放方式：按月发放。 10．计发时间：2018年9月1日始

（五）司勤人员配备及安置

企业配置有

名司勤岗位人员，拟留用 名司勤人员，根据《XXX企业驾驶员分流安置方案》统一安置司勤人员。

（六）节支率测算

改革前（201X年X月至201X年X月），企业公务交通车辆及人员年度总支出为

万元，包括车辆运行费和司机年度支出费用。其中，车辆运行费用总计16.61万元，主要为路桥费、加油费、维修保养费、车船税、年审费、保险费等；司机年度支出总计

万元。改革后，企业年度公务交通运营费节支率将能下调

％以上。

（七）保留公务用车的标识化办法

对拟保留车辆实行标识化管理，按统一要求喷绘标识。

（八）改革起止时间

2018年9月1日起计发企业公务交通补贴， 2018年12月底前完车辆改革工作。

三、保障措施

（一）改革组织实施的工作机制

企业成立公务用车制度改革领导小组，由主要领导同志任组长，班子副职同志任副组长，各部门负责人为成员。领导小组办公室设在党政办公室，负责牵头推进和协调日常工作，确保工作严肃有序，并逐级落实责任。

（二）改革后公务出行保障的社会化替代方式

改革后，鼓励采用公共交通公务出行，同时根据《XXX企业改革后公务出行保障和公务用车使用管理办法》对符合规定的公务出行进行补贴。

（三）改革后保留公务用车的管理办法、相关监督措施 企业根据文件精神，明确改革后公务出行的保障方式，对今后的公务用车的购置（租赁）、更新、保养、维护以及日常使用等，实行集中管理，统一调配。同时，企业办公室将进一步完善公务用车使用管理程序，规范公务用车使用明细登记制度，切实做到每辆公务用车每次出行的详细信息有据可查。

附：XXX企业公务用车制度改革实施方案

XXX企业公务用车制度改革实施方案

为有效解决现行公务用车制度存在的突出问题，降低运行成本，促进企业党风廉政建设，参照市车改办《关于推进全市事业单位和国有企业公务用车制度改革工作的通知》（来车改〔2018〕1号），结合我场实际，制定本方案。

一、指导思想

以进一步规范国有企业领导人员职务消费行为为目标，大力推进国有企业公务用车社会化、市场化、货币化改革，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应、与现代企业管理制度相统

一、与推进国有企业反腐倡廉建设要求相一致的新型企业公务用车制度。

二、基本原则

（一）积极稳妥。以保障正常工作秩序和生产经营秩序为原则，按照“坚定不移、平稳和谐”的方针，采取“整体推进，同步实施”的方式进行改革。

（二）注重实效。切实降低公务用车费用，解决公务用车突出问题，进一步规范企业领导人员从业行为，促进国有企业党风廉政建设。

（三）统一模式。实行统一的公车改革模式，执行基本相同的改革政策。

（四）公开透明。广泛征求对公务用车改革的意见，严格规范实施过程，并接受社会监督。

三、车改思路 按照“取消公务车辆、限额货币补贴、市场运作保障、同步组织实施”的工作思路，拍卖处置企业原有部分非生产经营性公务用车，企业管理人员在本场行政区域内的公务用车改为定额货币补贴，本场行政区域外公务及重大商务活动通过公共交通、购买交通服务等市场化途径解决；保留原有的1辆越野车和2辆小轿车以解企业商务接待及日常必要的经营和商务活动用车，保留1辆皮卡车以解决企业应急用车需求。同时，建立一系列配套制度，解决用车补贴核定、租用车辆、应急车辆使用管理等相关环节的规范问题。

四、工作内容

（一）确定对象范围

1、公务用车改革的范围：本方案适用于企业本级，及所属的各级全资、控股及实际控制企业。

2、公务用车改革的对象：本方案适用的岗位和人员主要是指上述企业符合公务用车配备条件的企业负责人（以下简称“班子成员”），以及按照国家及有关部门的有关政策规定符合公务用车配备条件的在岗在职管理人员及其他岗位和人员（以下称“管理人员”）。

3、分步实施公务用车改革：班子成员按照市车改办《关于推进全市事业单位和国有企业公务用车制度改革工作的通知》（来车改〔2018〕1号）文件规定的企业负责人公务交通补贴标准执行。管理人员参照“非参照公务员法管理的各级各类事业单位中在编在岗人员”参加公车改革，但须报经XXX审核同意后执行。在公车改革执行过程中，如遇有与政府相关文件或政策相驳的，按照政府有关文件规定调整执行。

（二）核定涉改车辆

对非生产经营用车进行核定，原则上所有的小轿车、越野车商务车、中小型客车等非生产经营用车辆一律列入车改，取消所有非生产经营性公务用车。

（三）拍卖出售公车

对核定的涉改公务用车，委托符合资质要求的中介机构评估作价，评估结果经确认后，根据国家有关国有产权转让的规定，由企业统一组织，采取车、牌分离方式公开拍卖。

（四）实行公务用车货币化改革

1、场班子成员公务交通保障方式：改革班子成员公务用车实物供给方式，实行发放公务交通补贴，取消为班子成员个人配备的公务用车，每月按标准发放公务交通补贴，在XXX范围内的普通公务（应急和重大商务活动除外）出行不得使用公务用车。在XXX范围之外的公务出行，根据场本级差旅制度规定及实际情况采取公共交通、社会化保障或安排公务用车的方式进行保障。

班子主要负责人公务交通补贴标准上限为市本级党政机关同级公务员公务交通补贴标准的2倍（即：企业主要负责人按市本级科级每人每月750元的公务交通补贴的2倍，设定上限为每人每月1500元的标准发放），班子副职公务交通补贴标准不高于主要负责人公务交通补贴标准的80％（即：按本级主要负责人每人每月1500元的公务交通补贴计提80％，设定上限为每人每月1200元的标准发放），经报上级主管部门批准后执行，同时报市公务用车制度改革领导小组办公室备案。

2、其他符合条件人员公务交通保障方式：企业根据本级管理人员岗位特点和生产经营实际，核定应发放公务交通补贴或执行差旅制度保障公务出行的工作岗位或人员，并按照“分岗、分职、分档”的原则确定场本级管理人员公务交通补贴标准。被核定为执行差旅制度的管理人员，要严格执行企业本级关于差旅制度及规定，公务出行由企业统一安排公务用车的方式进行保障；被核定为发放公务交通补贴的管理人员，取消其公务用车安排，每月按标准发放公务交通补贴，在XXX范围之内的所有公务活动（应急和重大商务活动除外）出行不得使用公务用车，所发生的交通费用均由其本人自理。在XXX范围之外的公务出行，根据企业本级差旅制度规定及实际情况采取公共交通、社会化用车的方式进行保障。

管理人员公务交通货币补贴标准分别为：科级每人每月500元、副科级每人每月400元、科员及以下每人月300元的标准核定公务交通补贴；下属二级企业正职（董事长、执行董事、总经理）按每人每月1200元，副职（副董事长、监事会主席、副总经理、总工程师、总经济师、总农艺师、总会计师）按每人每月800-1000元的标准核定公务交通补贴。

3、有序实施经营和业务保障等其他公务用车改革：根据本场生产经营特点和机要通信、应急、生产技术服务、商务接待、执纪及特种专业服务等实际需要，按照实用节俭的原则适当的保留经营和业务保障用车。其余公务车辆按规定先行封存，待评估定价后，公开拍买处理。

4、补贴发放方式：公务用车补贴应单独列帐，按月打入车改人员专用账户，不可提现或与工资并行支付。相当上述职级不同称谓的其他人员公务用车补贴标准按相应职级核定；兼任职务的人员，其公务用车补贴按其最高职级标准核定，不得重复领取。个人享受公务用车补贴的情况，接受有关部门的监督。

（五）相关配套政策

1、企业应急、重要商务活动用车。因抢险救灾、处理突发事件、执行紧急公务、特殊岗位用车，配置的皮卡车，要设置特殊标识或用特殊号牌。重要商务接待、重大商务活动用车，采用保留的商务用车及市场化服务方式解决。采取市场化服务的方式，通过招投标选定汽车租赁企业，设定服务条件、确定服务标准、实行定点服务。

2、车改后留用车辆的使用管理。按上级核定留用的公务车辆，根据实际情况制定科学、严格的用车管理制度，同时统一安装GPS进行监管，确保每辆公务用车每次公务出行的详细信息有据可查。

3、借（换）用车辆的处置。场本级及下属企业出借（换用）的车辆，原则上应在车改前统一收（换）回；特殊原因无法收（换）回的，经车改办核准，按规定办理产权转移（变更）手续。企业借用（占用）其他单位车辆的，车改前一律归还车辆产权单位。

4、驾驶员分流和安置。实施车改后，对在编驾驶员可采取工作调动、内部转岗、提前退休、自谋职业等途径妥善安置。

5、职务或岗位变动人员的车改待遇。享受用车补贴人员发生职务变动，从职务变动的次月起，按新任职务调整公务用车补贴；职务变动后不符合车改条件的，从职务变动的次月起，停止发放用车补贴；因各种原因被停止执行职务或调离的，从次月起（以文件时间为准）停止发放用车补贴；一个月请假15天及以上工作日的，取消当月用车补贴（公休假、病假除外）。

五、实施步骤

（一）动员部署。改革方案及配套措施经区党工委、管委批准后，召开动员大会进行部署，认真组织实施。

（二）开展申报。成立由主要领导具体负责的车改工作领导小组，明确专门机构及责任人员，向区管委及市车改办提交参加车改的申请报告，并附真实反映本单位有关情况的材料。

（三）组织实施。根据上级规定，要于8月25日前完成取消车辆的封存停驶工作。在办理车辆封存停驶手续后，次月起执行车改政策，向涉改人员发放公务用车补贴并执行相关配套政策。

六、工作要求

（一）加强领导，规范操作。公车改革是一项复杂而且敏感的任务，涉及面广、难度大，必须加强对公车改革的领导。成立由主要负责人任组长，分管领导任副组长，纪委（监察委）、党政办、计财科、劳动人事科等部门主要负责人为成员的公务用车改革领导小组，负责公务用车改革各项决策的组织实施。

企业公务用车改革领导小组成员名单 组

长： 副组长： 成

员：

领导小组在党政办公室下设办公室，并根据工作需要从相关部门抽调工作人员，具体负责车改业务和监督检查工作。同志兼任办公室主任，同志分别兼任办公室副主任，办公室要充分掌握车改动态，全面了解车改基本政策，规范操作程序，细化实施方案，研究处理各种问题，制定与车改相配套的管理制度，建立完善监督机制。

（二）统一思想，参与改革。要高度重视公务用车制度改革工作，充分认识推行公车改革的重要意义，统一思想，加强宣传，形成全体管理人员充分理解和广泛支持的良好氛围。

（三）分工负责，共同实施。公务用车改革领导小组成员单位及相关部门要在场车改领导小组统一领导和部署下，根据各自职能和工作分工，研究制定车改相关配套政策文件，并按照各自职责分工承担相应的服务与政策解释等工作。

（四）严明纪律，确保稳定。公务用车改革，关系到各方面利益关系的调整，必须严肃纪律，强化监督。要严格按照公车改革政策，加强宣传教育，明确纪律要求，细化管理措施，防止违规违纪行为和安全事故的发生。纪检、监察部门要加强监督检查，对违规违纪行为，要及时纠正、严肃查处，确保车改工作的平稳实施。

附：

1、企业公务用车补贴管理暂行办法

2、企业重大商务活动用车保障方案

3、企业应急公务车辆管理办法

4、企业涉改公务用车处置工作方案

5、企业驾驶员分流安置方案

6、企业公务用车制度改革纪律规定

第11篇：无锡市国有企业领导人员离任审计条例

演讲稿 工作总结 调研报告 讲话稿 事迹材料 心得体会 策划方案

无锡市国有企业领导人员离任审计条例

无锡市人大常委会(颁布单位) 19981031(颁布时间) 19990101(实施时间) 无锡市国有企业领导人员离任审计条例

（1998年9月23日无锡市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 1998年10月31日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议批准 1999年1月1日起施行） 第一章 总则

第二章 审计组织和审计人员 第三章 审计内容和审计程序 第四章 法律责任 第五章 附则

第一章 总则

第一条 为了明确国有企业领导人员任期内的经济责任，保障国有资产保值、增值，根据《中华人民共和国审计法》和有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市管辖的境内外国有企业，包括国有独资企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业的领导人员离任，必须依照本条例接受离任审计。

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第三条 本条例所称国有企业领导人员，是指国有企业的法定代表人和厂长（经理）。

本条例所称离任审计，是指国有企业领导人员因任职期满、退休、调任、免职、辞职等原因不再担任本职务，由审计组织对企业资产、负债和损益的真实性、合法性及领导人员应承担的经济责任进行的审查和评价。

第四条 无锡市审计机关是全市离任审计的主管部门，负责全市国有企业领导人员离任审计工作的指导、监督和管理。

不设区的市、区审计机关应当根据职责分工，依法做好本地区国有企业领导人员离任审计的指导、监督和管理。

第五条 国有企业领导人员未经离任审计，不得解除其任职期间的经济责任，不得任命新的领导职务；其档案、工资等行政关系不得移转。 第六条 实施离任审计应当依据法律、法规的规定，以经济考核指标、合同、协议、章程等为标准，遵循实事求是、客观公正、保守秘密的原则。

第七条 依法实施的离任审计结果报告，是有关部门和组织考核国有企业领导人员任职期间工作情况，实施奖惩、升降职务及聘任用的重要依据。

第二章 审计组织和审计人员

第八条 离任审计由下列审计组织实施：

（一）市、不设区的市、区审计机关；

（二）经同级审计机关确认的企业主管部门的内部审计机构（以下简

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称内审机构）；

（三）依法成立的社会审计机构。

第九条 下列国有企业的领导人员离任，由市审计机关负责审计：

（一）市人民政府（或市人民政府委托的国有资产管理部门）授权的专门从事国有资产经营的投资公司、国有资产经营公司、控股公司、集团公司；

（二）市属大型国有企业；

（三）市人民政府指定的企业。

第十条 除第九条规定的其他市属国有企业领导人员离任，由内审机构负责审计。

第十一条 不设区的市、区属国有企业领导人员离任审计的分工，由当地人民政府确定。

第十二条 审计机关或者企业主管部门可以委托社会审计机构实施离任审计，并签订委托协议书。 委托审计所需经费，由委托方承担。

第十三条 上级审计机关可以将其审计管辖范围内的离任审计事项，授权下级审计机关进行审计；上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大离任审计事项，可以直接进行审计。

第十四条 审计机关对内审机构和社会审计机构实施的离任审计在业务上予以监督、指导。

审计机关应当组织有关部门对内审机构和社会审计机构实施的离任审计结果进行抽查审核。

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第十五条 审计人员应当具备与离任审计工作相适应的专业知识、业务能力、工作经验和职业道德。

主审人员应具有中级以上审计会计专业技术职称或者注册会计师资格。

第十六条 审计人员依法实施离任审计，受法律保护，任何单位和个人不得拒绝、阻碍，不得打击报复。

第十七条 审计人员进行离任审计时，依法行使下列职权：

（一）检查企业的资产、财务会计资料，以及其他有关的文件、资料；

（二）就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得证明材料；

（三）法律、法规规定的其他职权。

第十八条 被审计企业或者离任领导人员认为审计人员与其有利害关系或者其他关系，可能影响审计公正的，有仅申请审计人员回避。 审计人员与被审计企业或者离任领导人员有利害关系或者其他关系的，应当主动申请回避。

审计人员是否回避，由其所在审计组织负责人决定。 第三章 审计内容和审计程序

第十九条 国有企业领导人员离任审计的内容是：

（一）领导人员任职期间经营目标的完成情况；

（二）企业及其领导人员遵守国家财经法律、法规和政策情况；

（三）企业资产、负债、损益情况；

（四）企业国有资产的保值、增值及增减变动情况；

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（五）企业财务核算和成本管理等内部控制制度建立健全情况；

（六）有关生产经营方面的重大决策情况；

（七）其他应当进行审计的事项。

第二十条 国有企业领导人员离任，决定或者批准其离任的部门，应当在决定、批准之日起十日内，书面通知有关审计机关或者内审机构。审计机关或者内审机构应当在接到通知后七日内作出审计安排。 第二十一条 审计组织在实施离任审计三日前，向被审计企业送达审计通知书，同时抄送接受离任审计的领导人员。

社会审计机构接受委托审计的审计通知书，由委托单位送达。 审计通知书应当载明对被审计企业的要求和审计组组成人员等内容。 第二十二条 企业接到审计通知书后，应当认真做好接受审计的有关准备工作，并按审计组织的要求，提供下列资料：

（一）企业章程、承包经营合同（协议）、责任目标；

（二）企业财务计划、会计凭证、会计帐簿、会计报表等有关资料；

（三）企业资产盘点清册及债权、债务清理的有关资料；

（四）企业内部管理制度等资料；

（五）企业自查报告；

（六）离任领导人员任职期间的述职报告或工作总结；

（七）有关离任审计的其他资料。

上述资料，必须真实、完整，不得毁弃、伪造、转移或者隐匿。 第二十三条 审计组应当自发出审计通知书之日起三十日内完成审计查证工作。特殊情况确需延长审计时间的，应当经其派出的审计组

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织批准，并及时向提出离任审计申请或委托的部门说明情况，通知被审计企业和离任领导人员。

第二十四条 审计组对离任审计事项审计查证结束后，应当向派出的审计机关或企业主管部门提出审计报告。在提出审计报告前，应当书面征求企业和离任领导人员的意见。

企业和离任领导人员应在接到审计报告之日起十日内，向审计组或其派出单位提出书面意见。逾期不提交书面意见的，视为无意见。 第二十五条 离任审计结果应按以下规定分别处理：

（一）审计机关实施离任审计的，审计结束后，审计机关应当写出审计结果报告，对离任的企业领导人员本人任职期间内的经济责任作出写实性评价，报送同级人民政府，同时抄送主管企业领导人员考核和任免的部门。对离任领导人员所在企业违反财经法规的问题，由审计机关依法作出处理。

（二）内审机构实施离任审计的，审计结束后，内审机构应当写出审计结果报告，对离任的企业领导人员本人任职期间内的经济责任作出写实性评价，报送主管部门，同时抄送主管企业领导人员考核和任免的部门。对离任领导人员所在企业违反财经法规的问题，由企业主管部门依法作出处理。

（三）社会审计机构实施离任审计的，审计结束后，社会审计机构应当写出审计结果报告，对离任的企业领导人员本人任职期间内的经济责任作出写实性评价，报送委托单位，同时抄送主管企业领导人员考核和任免的部门。对离任领导人员所在企业违反财经法规的问题，由

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委托单位依法作出处理。 第四章 法律责任

第二十六条 违反本条例，造成国有企业领导人员未按规定进行离任审计的，审计机关应当提请同级人民政府对责任单位或者责任人员进行通报批评，责令改正；造成经济损失和国有资产流失的，审计机关可以建议有关部门追究有关人员的责任。

第二十七条 国有企业领导人员有下列行为之一的，由审计机关移交监察机关依法查处；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

（一）指使有关人员弄虚作假，虚报经营业绩的；

（二）侵占企业财物的；

（三）因失职、渎职造成国有资产流失的；

（四）其他违反有关法律、法规和国家规定的。

第二十八条 有下列行为之一的，由审计机关责令改正，对责任单位和责任人通报批评、给予警告；拒不改正的，由监察机关或者有关部门对责任人给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

（一）阻挠审计人员执行公务，拒绝接受审计监督的；

（二）拒绝提供与离任审计有关资料或者证明材料的；

（三）篡改、伪造、隐匿、转移、毁弃有关资料，或者转移、隐匿有关资产的；

（四）故意拖延或者拒绝执行审计决定的；

（五）打击、报复、陷害检举人、证明人、提供资料人、审计人员的。

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第二十九条 企业主管部门出具的离任审计意见书、作出的审计决定和社会审计机构出具的离任审计报告不真实、不公正的，审计机关应当责令其改正；拒不改正的，由审计机关依法予以纠正，并通报批评；情节严重的，取消其离任审计资格。

第三十条 审计人员有下列行为之一的，由所在单位或者上级主管机关、行政监察机关给予行政处分，调离审计岗位；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）利用职权谋取私利的；

（二）徇私舞弊，弄虚作假的；

（三）玩忽职守，造成重大影响和损失的；

（四）泄漏国家秘密或者企业商业秘密的。

第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。当事人在法定期限内不申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。 第五章 附则

第三十二条 城镇集体所有制企业领导人员、全民事业单位领导人员、政府投资建设的工程项目负责人的离任审计，参照本条例执行。国家另有规定的，按国家规定执行。

第三十三条 本条例自1999年1月1日起施行。

地方性法规(类别)

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第12篇：地方国有企业审计现状调研报告

以下提供一篇调研报告给大家参考！

近年来，随着国有企业改制的不断深入，地方国有企业审计国有企业审计对象大幅度减少，企业审计逐渐呈现出淡化趋势。随着经济和社会的发展，当前企业审计正面临着新的机遇和挑战，强化企业审计职能既是审计机关的法定责任，也是审计适应经济结构转型实现自身职能转型的现实需要。在此我拟就地方审计机关企业审计的现状作些初步分析，并对如何加强企业审计作些理性思考。

一、当前企业审计面临的现状与难点

（一）企业结构发生了深刻变化。我市为适应地方经济发展而相继组建了一些国有控股公司，这些公司的经营业务包括：负责基础设施、基础产业、支柱产业“两基一支”等社会经济发展瓶颈领域项目的融资、投资、建设监管、运营监管、投资回收和相关债务清偿；负责城市可经营性资产的经营和资本运作；它们在全市国有资本中所占比重较大，且在地方经济建设中发挥着举足轻重的作用，企业运行所依托的法律环境较为复杂，且要求的计算机业务水平较高，如果审计人员没有一定的专业水准，不懂电算化和业务系统审计，审计工作将难以有效开展。在评价其经济行为的目标性和效率性时，也有诸如经济效益和社会效益等因素需要综合考量。这对于审计人员的专业水准提出了很高的要求。

（二）企业审计力量大幅削弱。一方面，随着审计工作重点逐步由企业审计向财政审计、固定资产投资审计和经济责任审计等方面转移，审计机关投入企业审计的力量已逐步减少。业务量的大幅减少导致平时缺少练兵，而方方面面的工作考核又更多倾向信息化和宏观性，导致新进局人员往往对企业审计技能的积累重视不够，业务能力有待提升。另一方面由于企业的成本费用核算相对要复杂些，愿意认真学习、钻研企业审计知识的人员也较少。企业审计业务人员少，不利于今后企业审计工作的开展和形势发展的需要。

二、深化企业审计的几点思考

当前地方审计机关企业审计面临困难的原因是多方面的，既有经济发展的原因也有体制机制因素，但是我们在实际工作还是要调整思路、主动出击。我们认为现阶段企业审计可在以下几个方面加以探索：

（一）把握全局，突出重点

李金华同志指出，企业审计应坚持“把握全局、突出重点、重在整改、提高效益”的要求。为此，我们首先要全面了解掌握审计机关管辖范围内国有企业的总体情况，了解管辖范围有哪些国有企业，它们的规模特点、效益等情况，建立起审计对象信息库，收集有关的报表资料，并对这些审计对象进行动态分析，在此基础上确定哪些企业属于审计监督的重点对象。其次，在对一个具体的企业进行审计时，先必须对这个企业的总体情况有一个基本的把握，要详细了解被审计企业总体的机构设置、资产构成、工作流程、资金的主要流向、内部控制等情况，不仅审核财务数据，更注重对非财务资料的审计，向管理、制度、决策等领域延伸审计触角加强综合分析，挖掘审计深度。在全面掌握企业总体情况的基础上，确定审计的重点、关键点，对占比较大的资产、负债和损益项目作重点分析，弄清楚以下几点：

1、企业至审计日净资产状况及其构成，即企业有多少“家底”；2.企业资本结构是否合理，并对企业资产的流动性及长短期偿债能力作出评价；3.企业收入构成及比重，重点是盈利能力和可持续发展能力分析；4.企业基本业务流程和财务流程，查明是否存在重大违规事项或不规范的财务处理。并且对重大的经营事项追根究底，做到有放矢，切中要害。

（二）积极探索，提升效益

在新时期,企业审计应注意将财务收支审计与绩效审计有机结合起来，站在更高层次上，重点关注企业发展的目标和战略，从经营机制、管理方式、治理结构、投资状况、内部控制、信息系统等方面，全面、系统地检查和评价企业的经营管理活动的效率及效益性。企业创造效益包括创造经济效益和社会效益两方面。在考核经济效益方面，一是确定已实现的经营成果水平，主要是确定所实现的营业收入、营业利润、利润总额、上缴利税总额、资金利润率等各项经济指标水平；二是审查计划目标的完成情况，主要是将被审计单位实际数与计划数、目标数相比较，确定完成程度；三是与相关指标进行比较，进而总结其成绩并揭示其存在的差距。通过与被审计单位不同历史时期经济指标的比较，或者与其它单位、同行业先进水平等进行比较，可以发现存在的差距与不足，为进一步提高经济效益明确方向。社会效益可通过以下几方面综合考量：一是是否促进当地经济社会的发展；二是是否提供更多的就业机会或者有效地帮助人民就业、创业；三是是否遵守国家法律法规，维护并执行地方政策条例，在承担基础建设，改善投资环境，提高国家和地方实力或影响方面有哪些贡献。也可参照国资部门确定的指标，与企业达成情况做对比。并且在审计中重点查找企业经营管理中存在的突出隐患，以及由此导致的国有资产流失等重大违法违规问题和影响企业经营绩效的问题，深入分析产生问题的原因，提出加强管理、提高效益的建议。

（三）更新观念，提高素质

新形势的发展对企业审计人员提出了更高的要求。无论是效益审计、财务收支审计还是计算机辅助审计，最终都是由人来实现的。现在的国有企业，经营规模、范围更大，管理理念更加先进，企业管理人员也比以前层次更高，有关企业的财务会计制度、会计准则变化很大。企业审计人员如果不与之相适应，不熟悉国家的宏观政策法规，不掌握新的会计准则制度，不了解企业发展的内外部环境，是很难发现问题并提出有针对性的审计建议；与以前的企业审计相比，现在的企业审计更应当侧重于为宏观管理服务。这就要求审计人员，不仅要会查账，还要会综合分析、总结，增强透过现象看本质的能力；熟练地运用计算机已不再是审计人员的特长，而是审计人员必须掌握的基本技能，“不懂计算机就会失去审计人员的资格”正慢慢地由危机变成现实。面对新的形势，审计机关应该重视对审计人员的培训，提高企业审计人员的综合素质，优化企业审计人员的专业结构的同时，企业审计人员自身也要有紧迫感，自觉加强学习，不断进取，了解和掌握现代审计的技术和方法，熟悉相关的业务和政策，努力提高自身的整体素质，适应形势发展的需要。

（四）结合内审，促进发展。地方审计机关企业审计在关注企业经济效益、社会效益的同时，更应关注企业的可持续发展能力，促进企业建立科学管理制度，强化内部免疫系统功能，帮助企业增强核心竞争力。所以必须与加强企业内审指导工作相结合。地方审计机关应加大对内审人员的培训和管理，不断提升内审人员的专业素养，帮助企业建章立制、规范财务管理，引导企业将内部审计工作重点从财务收支层面延伸到业务管理层面上，为企业经营决策服务，从而进一步提高了国有资本的运行效率。

第13篇：成都市国有企业法定代表人离任审计条例

成都市国有企业法定代表人离任审计条例 四川省成都市人大常委会

成都市国有企业法定代表人离任审计条例

成都市人大常委会

（1997年1月10日成都市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，1997年6月16日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准。）

第一章 总则

第一条 为了加强对国有企业法定代表人任职期间经济责任的监督，根据《中华人民共和国审计法》及有关法律、法规，结合成都市实际，制定本条例

第二条 市区（市）县属国有企业及国有资产占控股地位或主导地位的企业法定代表人（以下简称企业法定代表人）离任，必须依照本条例接受审计监督。

前款所称企业法定代表人离任是指企业法定代表人因免职、撤职、辞职、解聘、辞聘、调动、任职期满、离退休等原因不再担任本职务。

第三条 市审计机关负责管理、指导、监督全市企业法定代表人离任审计工作。

区（市）县审计机关负责管理、指导、监督区（市）县所属企业法定代表人离任审计工作。 市、区（市）县企业主管部门（含政府授权的管理机构，下同）负责本系统企业法定代表人离任审计工作。

第四条 审计机构和审计人员依法对企业法定代表人任职期间企业的损益及离任时资产、免债的真实、合法进行审计。

第五条 审计人员在进行离任审计时，应当认真履行职责，坚持独立审计、客观公正、廉洁奉公、保守秘密的原则。

第六条 企业法定代表人离任，必须坚持审计，审计结果应当作为有关部门和组织考核该法定代表人工作业绩和实施奖惩、职务任免和与接任者交接工作的重要依据。

第二章 审计实施

第七条 企业法定代表人离任审计由下列审计机构实施：

（一）市、区（市）县审计机关；

（二）企业主管部门的内部审计机构（以下简称部门审计机构）

第八条 企业法定代表人离任审计，按国有资产管理关系和人事管理权限分层次进行：

（一）市政府任命的企业法定代表人离任，由市审计机关直接进行审计；

（二）市属其他企业法定代表人离任，由部门审计机构进行审计；

（三）区（市）县属企业法定代表人离任审计，由区（市）县政府确定。

第九条 企业业法定代表人离任审计的主要内容：

（一）企业资产、负债、损益情况；

（二）国有资产的保值、增值及增减变动情况；

（三）企业执行国家财经法律、法规情况；

（四）企业法定代表人任期经营目标的完成情况；

（五）企业财务收支，收益分配、投资和基金管理使用情况；

（六）企业法定代表人个人保管或使用的国有资产移交、退还情况；

（七）应当审计的其他事项。

审计机构在审计工作中，有权追溯到离任企业法定代表人任期以前年度，但应分清阶段和责任人。

第十条 企业法定代表人离任，根据审计管辖范围，由企业法定代表人任免机关发出《国有企业法定代表人离任审计通知书》，通知审计机关或部门审计机构进行离任审计。

审计机关或部门审计机关应当自收到离任审计通知之日起十五日内，安排离任审计工作。 第十一条 审计人员办理审计事项，与被审计单位或离任企业法定代表人有利害关系的，应当回避。

第十二条 审计机关、部门审计机构在实施离任审计时，应当组成审计组，并于实施审计三日前，向被审计单位送达《审计通知书》，被审计单位应及时告知离任企业法定代表人。 第十三条 被审计单位接到《审计通知书》后，必须认真组织自查，并做好接受审计的有关准备工作。

第十四条 被审计单位应当按审计的要求提供下列资料：

（一）企业法定代表人任职期间的述职报告或工作总结；

（二）企业自查报告；

（三）企业财务计划、会计账簿、会计报表等有关资料；

（四）企业资产实地盘存和债权、债务等有关资料；

（五）企业章程、经营目标合同或协议、生产经营计划、国有资产保值、增值考核指标等有关资料；

（六）企业内部控制制度等资料；

（七）国家或有关行政管理部门依法给予企业的特殊政策和税收优惠规定的文件资料；

（八）政府有关部门对企业进行的财政、税收、财务等专项检查资料；

（九）有关离任审计的其他资料。

上述资料必须真实、完整，不得转移、隐匿、篡改和毁弃。

第十五条 审计机关对部门审计机构实施的离任审计工作进行指导、监督，必要时可进行抽审。

第十六条 当年已进行企业法定代表人离任审计的企业，不再安排其他审计事项。法律、法规另有规定的除外。

第三章 审计处理

第十七条 审计组实施离任审计后，应向其审计机关或企业主管部门提出离任审计报告。 审计报告应当征求被审计单位和离任者的意见，被审计单位和离任者应当在收到离任审计报告之日起十日内提出书面意见，逾期不提交书面意见的，视为无意见。

第十八条 审计机关或企业主管部门审定审计报告，应对审计事项作出评价，并出具审计意见书；对需要依法给予处理、处罚的，应作出审计决定。

审计机关出具的离任审计意见书、作出的审计决定，应送达被审计单位和离任企业法定代表人，报本级政府，送企业主管部门；企业主管部门出具的审计意见书，作出的审计决定，应送达被审计单位和离任企业法定代表人，抄送本级审计机关备案。

第十九条 审计机关发现被审计单位有违反财经法律、法规的行为，应当依法作出审计决定；对负有直接责任的企业主管人员及其他直接责任人员，认为应当给予行政处分的，提出给予行政处分的建议。被审计单位或其主管部门、监察机关，应当依法及时作出决定。

第二十条 部门审计机构在离任审计中发现企业及有关人员有违反财经法律、法规行为，应

由企业主管部门按下列规定处理：

（一）对正在进行的违反财经法律、法规造成国有资产大量流失的行为，应立即作出制止或追回的决定，井报告本级政府；

（二）对违反财经法律、法规的款项，应作出冲转有关帐目的决定；

（三）对严重违反财经法律、法规，造成国有资产流失的直接责任人员，应当及时作出给予行政处分决定。

第二十一条 审计中查出企业违反财经法律、法规涉及调整利润的，除由企业按规定进行账务处理外，审计机关、企业主管部门分别按下列规定处理：

（一）企业自查出有关调整利润的金额，可调整企业利润指标的实际完成数，并以此进行考核；

（二）审计查出应调增利润的违纪金额不得纳入企业完成利润指标数进行考核；

（三）审计查出应调减利润的违纪金额，应当以调减后的企业利润指标实际完成数作为考核依据。

第二十二条 审计机关、企业主管部门发现有重大国有资产流失情况的，应当及时移交国有资产管理部门立案查处。

第二十三条 审计机关、企业主管部门发现企业法定代表人及其有关人员有犯罪行为的，应当及时移送司法机关处理。

第四章 法律责任

第二十四条 违反本条例第十条第一款规定的，审计机关有权对责任单位和责任人员进行通报批评并按本条例规定补办审计事项。造成经济损失和国有资产流失后果严重的，审计机关可建议有关部门追究有关负责人的责任。

第二十五条 有下列行为之一的，由审计机关或企业主管部门对责任单位给予通报批评；对负有责任的人员，建议所在单位或由企业主管部门给予行政处分；违反《中华人民共和国治安管理条例》规定的，由公安机关处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

（一）拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，实施离任审计监督的；

（二）拒绝提供会计凭证、会计账筹、会计报表等与审计事项有关的资料和证明材料的；

（三）出具伪证、毁灭、转移证据，隐瞒事实真相的；

（四）拒绝执行审计决定的；

（五）打击报复和陷害审计人员、提供资料人员、检举人、证明人的。

第二十六条 审计人员违反审计纪律，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、索赌受贿，应给予行政处分；构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。

第二十七条 被审计单位及有关人员对审计机关、企业主管部门作出的审计决定不服的，可在决定送达之日起十五日内向本级人民政府申请复议。

第五章 附则

第二十八条 依照《中华人民共和国公司法》成立的国有独资公司，国有资产占控股地位或主导地位的公司经理（总经理）的离任审计追用本条例。

国有企业所属子公司（或分公司）法定代表人（或厂长经理）以及实行企业化管理的事业单位和事业单位所属企业法定代表人的离任审计，可参照本条例执行。

第二十九条 经本级审计机关认可的社会审计机构（审计事务所、会计师事务所）依法接受企业主管部门的委托，依照法定程序和本条例的规定，实施离任审计工作，接受审计机关监督。委托双方应签订《委托合同》。

社会审计机构接受委托承办企业法定代表人离任审计，按财政、物价部门核定的收费标准收

费。

第三十条 本条例自公布之日起施行。

1997年7月10日

第14篇：国有企业领导干部经济责任审计的研究

【摘要】随着我国市场经济的快速发展，领导干部经济责任审计在我国国有企业中的作用越来越重要，与我国国有企业的发展息息相关。有关国有企业领导干部经济责任审计方面的内容，在十八大五中全会中明确指出：“我国应当不断改善党政主要领导的国有企业领导干部经济责任审计，加大对我国财政资金方面的投入，使国民经济水平得以提升。”可见，加强对国有企业领导干部的经济责任审计……。为此，本文主要包括对国有企业的现状及重要性进行全面、详细的分析、对我国国有企业领导干部经济责任审计的作用及其存在的不足之处阐述以及对完善国有企业经济审计工作的工作给出相关的完善措施，使我国审计工作能够顺利进行。

【关键词】国有企业；领导干部；经济责任审计

注：论文摘要部分可能还要重新修改一下。剩下的部分可以拿去自行查重定稿。降重修改过程中请注意不要动结构，自己把握内容部分。

目录

摘要 .....................................................2 1.引言 ...................................................3 2.国有企业领导干部经济责任审计作用 .......................4 2.1 有利于提高对国企领导干部的监督力度 ................4 2.2 有利于客观评价国企领导干部经济责任 ................5 3.国有企业领导干部经济责任审计的问题 .....................6 3.1 国有企业领导干部经济责任划分不明确 ................6 3.2 国有企业领导干部经济责任审计缺乏时效性。 .........6 3.3 国有企业领导干部经济责任审计人员素质较低 ..........7 3.4 国有企业没有正确对待审计的结果 ....................8 3.5 国有企业领导审计的相关指标存在缺陷 ................9 4.完善国有企业领导干部经济责任审计的相关措施 .............9 4.1 对国有企业领导干部经济责任进行明确的划分 .........10 4.2 制定完整的国有企业领导干部经济责任审计制度 .......10 4.3 提高企业审计相关员工的专业素养 ...................11 4.4 高度重视审计结果 .................................11 4.5 加强领导干部经济责任审计中的职责任免的执行力度 ...12 5.全文总结 ..............................................13 致谢 ....................................................14 参考文献 ................................................14

1.引言

近些年来，随着我国政治经济体制改革的不断深入发展，国有企业领导干部的经济责任审计重视程度和要求与日俱增，我国对国有企业领导干部经济责任履行情况的考核、评价力度逐渐增大。由于经济责任审计在国家治理中的作用更加突出，在促进国有经济健康发展和预防职务腐败等方面发挥了重要作用。所以，加强对国有企业领导干部经济责任审计对我国经济的发展至关重要。经济责任审计作为国家审计的重要组成部分，是加强权力制约监督的重要措施、健全政府问责制度的重要内容和服务国家治理的重要途径，是对领导干部守法、守规、守纪、尽责情况的一种现实考量，是对企业领导干部正确行使权力的一种监督，是推进我国民主政治的体现，是预防和惩治国有企业经济犯罪的一种强有力举措，对促进党政“一把手”廉洁自律、正确履行工作职责，以及推动深化改革、促进依法行政、实现依法治国，从机制上和源头上预防和治理腐败等方面都有着重要作用。健全我国国有企业领导干部的审计工作非常有必要，是满足我国“十八大五中全会”与“十三五”的要求，还能够促使我国的经济能够快速发展起来，真正提升国民经济的生活水平。 2.国有企业领导干部经济责任审计作用 2.1 有利于提高对国企领导干部的监督力度

国有企业领导干部经济责任审计是我国行政相关部门具体的行政作为，对于领导干部而言是一种有效约束自身行为的监管方式，相对于其他的形式的监督管理来说具更高的强制性、层次性等优点[1]。将国有企业领导的权利暴露在公众的视线当中是国家对企业领导干部进行科学、合理考究的主要措施，经济责任审计在公众的视线与监督下显得更加公平、公正，使领导干部滥用职权的现象大大减少，让企业的经济发展能够朝着预期的方向更好的前行。国有企业领导干部经济责任审计能够让企业领导人受到监督，督促其更好的完成工作，为企业的发展做出正确、有效的决策，相反，在国有企业领导干部经济责任审计工作缺失的话就会使领导人在决策时更多的为自身的利益着想，极有可能做出对企业发展不利的决策，甚至使企业陷入财务危机[2]。 2.2 有利于客观评价国企领导干部经济责任

在社会主义市场经济条件下，国有企业享受经营自主权，主要领导干部与企业领导干部的权力和责任都相应在增大。但有些领导干部只注重权力的行使，却忽视了责任的履行，甚至为达到个人经济利益和官职的欲望，无视法纪，挥霍国有资产、公款公物，挪用国家专项资金，利用权力和非法手段编制财务报表，虚报政绩。实行经济责任审计不仅能有效监督干部、抑制腐败和违纪违规行为，更重要的是使“能者上，劣者下”[3]。国有企业领导干部经济责任审计这种监督手段和协调管理机制通过监督、客观评价的形式在一方面为广大领导干部创造了良好的平等竞争环境，另一方面又促使领导干部增强法制观念，恢复实事求是的思想路线；增强竞争意识，以严格自律、勤政廉洁的精神面貌创造任期业绩，逐步形成比实绩、比廉政、求真务实的平等竞争机制[4]。国有企业领导干部经济责任审计工作能够有效评价领导干部的工作效率、工作能

力与工作成果，通过审计的结果将领导干部的工作效果体现出来，从而对领导干部进行客观的评价。

3.国有企业领导干部经济责任审计的问题

当前我国国有企业领导干部经济责任审计方面存在的主要问题包括国有企业领导干部经济责任划分不明确、国有企业领导干部审计缺乏时效性、国有企业领导干部审计人员素质低、国有企业没有正确对待审计结果与审计的相关指标存在缺陷这几个问题了，下面分别对这些问题进行详细的分析。

3.1 国有企业领导干部经济责任划分不明确

就当前我国国有企业的审计工作情况而言，有些国有企业在审计工作运行的过程中，明显存在着责任划分不明确的现象。所以，在这些企业遇到经济责任问题的时候很难区分这是前任的过错还是后任的问题，也难以划分是个人错误还是集体犯错。随着现代经济化的快速发展，国有企业领导班子对企业的重大决定起着直接性决定，在一定层面上看来企业的重大决定是由企业集体人员所作出的共同决定，但是其实不然，在某些国有企业中，企业的领导在真正的决定方面掌握着绝对掌控权，在企业领导干部干部出现错误的时候会使企业出现决策错误，严重的话会导致企业产生经济危机的严重后果[5]。在企业的决策出现错误的时候会使内部审计人员在审计的过程中难以区分这究竟是企业领导人的过错还是企业集体的错误。当国有企业存在领导干部经济责任划分不明确的时候，会影响审计人员的判断，使审计的质量受到严重的影响。 3.2 国有企业领导干部经济责任审计缺乏时效性。

一些地方实施经济责任审计往往是领导干部已经升迁或退休才开展审计，丧失了审计的时效性。这样，先离任，后审计，不仅会增加审

计工作的难度，而且容易造成审计风险。虽然我国有规定党政和国有企业领导干部任期届满，应当接受任期经济责任审计，特殊情况应通过报批进行先离任后审计，但就当前我国国有企业在审计的过程中国有企业内部审计部门对经济责任审计工作不够重视，大部分仍然采用的先离任后审计的方式，导致审计成了“马后炮”，忽视了审计结果的作用，削弱了经济责任审计的功能[6]。而且现实中的许多企业存在着先离任后审计的现实状况，使得经济责任审计工作流于形式，即使查出问题，再追究责任，国家财产已经遭受的损失，为时已晚。另外，经济责任审计期限的跨度比较长，在领导干部任职间会计人员经常发生变动，这无形中给审计工作带来了很大的困难。因为后任的会计人员对前任的工作情况并不是十分了解，一方面没有办法很好的衔接上，另一方面没有办法很好的配合审计人员，在种种原因的分析下，后任很少愿意介入前任的审计工作，尤其是在前任工作出现问题的情况下，由此来看，这必然会影响到审计的工作质量[7]。

3.3 国有企业领导干部经济责任审计人员不够专业

经济责任审计对象、内容的特殊性决定了审计工作的任务量大、政策性强。这就要求审计工作人员具备较高的业务能力和知识水平，既要熟悉国家的宏观政策，法律知识，又要有较强的观察分析能力和逻辑判断力。目前，国有企业审计相关工作人员的知识业务水平有待进一步提高，否则会影响审计工作质量，形成审计风险。我国企业领导干部业绩考核的标准比较模糊，经济责任无法以因果联系作为标准与相关的经济事项进行划定联系起来[8]。国有企业执行审计工作的相关工作人员其大多为会计和审计的专业人员，对计算机、金融、相关以及其他专业知识认识不多，无法准确划定领导人的承担程度，经常会出现将个人过错误

认为集体过错的现象。由于经济责任审计内容包含企业财务状况、发展状况、领导干部廉政情况等多方面内容，范围广，综合性强，从而使得经济责任的评价领导干部的工作标准难以准确把握，使得经济责任审计评价具有较大的随意性。由于目前评价我国国有企业领导干部经济责任审计的标准尚未统

一、可操作性较差，容易受到主观因素影响，对同一事项的审计可能会得到不同的审计评价，这就很难分清直接责任与间接责任、主观责任与客观责任、任期责任与非任期责任、个人责任与集体责任，从而导致审计工作的公正性受到质疑[9]。3.4 国有企业没有正确对待审计的结果

国有企业对于审计结果没有足够的重视，在对审计结果进行决策的过程中能够容易看出企业的领导人有没有真正履行企业的相关责任。我国国有企业在审计的过程中应当秉持公平、公正的基本原则，这既是国有企业审计方面的重要内容，又是当前企业相关人员考量与企业聘用领导的基本依据[10]。在国有企业的审计过程中存在领导离职后在对其进行审计的现象，与审计有关的领导人员也没有充分关注其审计的最终结果，所以在审计出现差错的时候，没有及时的对相关领导人进行调整，没有合理对待审计的结果，使企业的审计工作的实际意义得不到真正的体现。国有企业的审计部门需要应付很多的审计项目，人事组织部门对审计结果也不进行公开披露，对审计结果的运用缺乏定量与定性相结合，再加上领导干部对于审计结论不重视，导致审计结果利用率低，客观上造成了“审”与“用”的分离。在国有企业中先离任后审计的现象普遍存在，也有的先提拔重用后再进行审计。对有问题的领导干部进行提醒、追究经济责任、降职、免职也没有具体的行为标准，难以整改到位，给审计结果的充分利用带来了极其不利的影响。

3.5 国有企业领导审计的相关指标存在缺陷

当前我国国有企业领导干部经济责任审计工作在进行的过程中有明显的缺陷，由于领导审计没有建立完整的审计制度与相关的操作过程，导致我国国有企业在审计的过程中存在许多问题。国有企业在实际的审计工作中虽然建立了相关审计指标（如工程招标审计、公共建设项目招标审计、施工建筑合同审计等）各个指标间所占的百分比，但是这些指标都是参照优秀的外国企业审计指标所指定的，没有根据自身企业的特点，所以使得这些指标在实际运行的过程中会出现审计结果与预期结果不一致的现象频频发生，使审计过程变得过于随性，国有企业对于审计的结果也基本上是睁一只眼闭一只眼[11]。 4.完善国有企业领导干部经济责任审计的相关措施

在上文中可以看出我国国有企业领导干部在经济责任审计方面仍旧有着许多不足之处，使审计的实际意义没有得到体现，为此下文提出对领导经济责任进行的划分、制定健全的经济责任审计制度、高度重视审计结果、提升企业审计相关工作人员的整体素质、加强领导干部经济责任审计中的职责任免的执行力度这些措施，下面对其进行详细的分析。

4.1 对国有企业领导干部经济责任进行明确的划分

国有企业在面对领导人责任划分界限不清的问题上需要严格划分领导干部经济责任，对领导人干部的经济责任进行明确的划分使企业经济在出现问题的时候能够根据直接找到责任人，对其进行相关的处分，使企业的经济利益得以保障。对有关领导干部责任划分主要指的是将前任领导干部与后任领导干部的职责、与业绩进行划分，不能够将前任领导干部的业绩或者是过失强加在现任领导干部的身上。与此同时，还要

将集体的共同决策与高层领导干部的个人决策进行严格的划分，集体共同决定给企业带来的损失由企业全体人员共同承担，在公司由于个人的过失造成的错误则应当由个人承担其的职责，不能够让集体承担从而将个人错误减低[12]。在现代这个市场经济条件下，市场经济的情况是变幻莫测的，所以，企业的决策应当根据市场运行的实际情况来决定，不能够按照以往的经验来轻率做出决定，不能够将由于人为与难以捉摸的市场经济所造成的决定错误混为一体，企业审计要严格区分主观与客观所造成的错误决策。

4.2 制定完整的国有企业领导干部经济责任审计制度

在国有企业领导干部经济责任审计制度存在的问题中能够发现，我国国有企业领导干部经济责任审计制度尚且存在许多问题，如审计指标不完善、审计工作滞后等。所以我国国有企业在建立完整、可行的审计制度与指标是相当重要的，相关制度的建立直接决定审计相关部门工作的成功与否，还决定这审计结果的可靠程度。在国有企业领导干部的经济责任审计制度应当满足企业在定性与定量的分析审计方面的好坏程度，并且还可以是审计人员在制度的指导下迅速做出正确、客观的决定[13]。国有企业在建立企业审计制度的时候可以将目前我国已有的国家性法律制度与地方政府性法律相关的制度为参考对象，在根据企业自身的特点将二者融合在一起，制定出符合企业自身特征的审计制度。 4.3 提高企业审计相关员工的专业素养

企业审计过程是由审计相关的工作人员来进行的，所以，企业审计工作人员整体素质在很大程度上就是在保障企业审计结果的可靠性与真实性。国有企业为了使审计工作可以及时完成任务，需要提升企业领导干部经济审计的效率。因此企业需要专业素质较高、文化水平较高、

业务够强的专业审计人员。国有企业可以对审计人员进行专门的教育、实时的工作抽查、教育使审计人员明确自身工作的重要性，提升对这份工作的责任感，让审计人员知道认真完成时审计相关工作是一件光荣的、对企业发展有重要意义的事情，如果在工作中造假、徇私舞弊的话不但会对企业的经济状况有损，自身还有可能会背上违法乱纪的罪名[14]。随着现代计算机在我们生活中的普遍使用，在审计工作中也越来越多的使用到计算机，所以，提升审计人员的计算机水平也是十分有必要的，这样既可以使审计人员多掌握一门技术，又能够大大提升审计的效率，为企业的发展与领导人的选取提供了十分有效的意见。 4.4 高度重视审计结果

审计结果在国有企业的经济发展中有着相当重要的作用，但是就当前我国国有企业对领导干部经济责任审计的态度来说，国有企业只是为了完成国家规定的指标而进行的，并没有对审计的结果进行深入的了解与探析，使审计局限在形式上，而没有将其价值体现出来。所以中国有企业的各个运作部门与相关的领导都应当充分高度重视、运用审计结果，使企业领导干部的经济责任审计能够对领导起到监管的作用，还能使审计的结果在对企业的经济发展方面具有良好的促进作用[15]。企业还应当创立审计问责的审计模式，使审计的结果能够真实、客观的展示在企业工作人员的面前，实现审计透明化的目标。加强审计监管的基本职责，对审计中出现的问题加以重视，对审计中出现的错误加以改正，对出现审计完问题的相关人员进行责任追究，使审计的结果得到企业的重视，并且为企业的经济发展保驾护航。

4.5 加强领导干部经济责任审计中的职责任免的执行力度

就目前我国国有企业的情况来说，领导干部任职期间一般都是三年

或四年的时间，当出现连任的情况时，连任时间责任呢长达六年至八年，并且在一般情况下都是在领导离职之后才对其进行经济责任审计工作，这样不但使审计工作存在严重的滞后性，还会使审计的结果失去意义，而且还会由于审计年份过长，使审计工作的难度大大增加，审计过程变得务必繁琐，容易使审计人员忽略掉一些重要的审计内容，或者是资料欠缺不全。所以，国有企业应加大力度执行领导干部经济责任审计之后才准许相关的领导离开公司，对相关人员在职期间的变现进行客观的评价。对企业的领导干部经济责任过程进行实时的审计评价，对相关领导实行在职内审计与离职前审计有效结合在一起实施，给企业的人力资源管理部门在对领导干部进行考量的时候提供实际、有效的参考依据，使审计结果被人力资源管理部门有效利用，这样便可以使企业审计工作的意义得到实现。与此同时，还要对审计结果中有问题的领导干部进行深入的了解、调查，将责任追究制度落实到领导干部的身上，使审计的威慑作用得到最大限度的实现。对于领导干部在任职期间使用上级高管给与的权利而进行的各项活动导致的不良后果，及那些在审计结果中发现在任职期间没有作为的领导干部，都应当接受相关的责任，企业可以按照审计的结果参照其对企业带来的严重程度给与不同程度的惩戒，严重的可以直接罢免其职责。只有将企业的领导干部审计追究制度落实到实际的工作中，才能够使审计制度在众多企业员工的心中树立威严的形象，让领导对其高度重视，使领导干部在任职期间认真执行自己的职责，为企业的发展贡献最大的力量。 5.全文总结

国有企业在我国的国民经济中有着至关重要的作用，是我国国民经济的主力军，我国国有企业领导干部经济责任审计处于初期发展阶段，

其审计方面仍旧还有许多问题有待改进。当前我国国有企业领导干部经济责任审计存在的问题主要包括国有企业领导干部经济责任划分不明确、经济责任审计缺乏时效性、审计工作滞后，审计人员素质较低、国有企业没有正确对待审计的结果与审计的相关指标存在缺陷这五个方面；针对国有企业存在的问题，主要从对国有企业领导干部经济责任进行明确的划分、制定完整的国有企业领导干部经济责任审计制度、提升企业审计相关人员的专业素养、高度重视审计结果与加强国有企业领导干部经济责任审计中的职责任免的执行力度的措施。 致谢

在这毕业之际回想起这几年的大学生活感触甚多，在这个即将迈出校园生活、跨入社会的特殊时期，本人在这里向曾经帮助过我的所有人表示最真诚的致谢。首先我要感谢我的导师，是他在我的大学生涯中教会我许多做人、做事的道理，让我明白为人处事的道理，并且在我论文选题与写作的过程中给予我悉心的指导。每当我选定一个新的论文题目的时候，导师都会耐心的跟我分析题目的优势与劣势所在，让我对其有更深入的了解和更多的思考，最终选定该题目也是我和导师共同的决定，在我写作的过程中，老师给了我太多的建议和帮助，我才能够顺利的完成本篇论文的写作。其次，我还要感谢我大学生涯中所有教过我专业知识和人生道理的老师，是他们用他们为人师表的责任心与人格魅力在深深的影响着我，使我在大学生涯中不但能够学到专业知识，还了解到各个方面的知识。最后，我要感恩我的父母，是他们在我的日常生活中不断鼓励我、鞭策我，使我在未来的道路上越走越远，没有他们的支持和帮助的话，我就不可能按时完成本篇论文的写作。 参考文献

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[15]张玉凤.我国企业领导干部在其任期经济责任审计存在的若干问题研究与解决对策分析[D].烟台大学，2013.[16]王明亮.我国国有企业领导干部任期经济责任审计若干问题研究[J].科学大众，2013，10（16）：2446-2447.

第15篇：国有企业领导干任期经济责任审计

题名(中英文对照):国有企业领导干部任期经济责任审计问题 研究

—基于公司治理视角

ThersearehfortheleadersofChina，s state一ownedenterPrisestermeconomic resPonsibilityauditing 一basedonPersPeetiVeoftheeorPorategovernanee 作者姓名:刘翠 指导教师姓名

及学位、职称:刘国常博士教授 学科、专业名称:管理学会计学 论文提交日期:二零零八年五月 论文答辩日期: 答辩委员会主席: 论文评阅人: 学位授予单位和日期: 独创性声明

本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 ，也不包含为获得一暨鱼叁生一或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名”洲粤签字日期‘耐年了丫日 学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解一暨鱼叁生-有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权 鱼人全-可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 (保密的学位论文在解密后适用本授权书) 位论文作者签导师签名 ，。期:耐签字日期:多沂位论文作者毕业后去向: 作单位: 讯地址: 电话: 邮编: 摘要

随着有关经济责任审计的规定和法律的相继出台，中国国有企业领导人任期经济责任 审计逐渐走向规范化、制度化。然而从2000年至今，审查出的“国有企业领导人”问题 并没有下降趋势，而是呈现出一波不平一波又起的“繁荣景象”，本文基于公司治理的视 角，探讨国有企业领导人任期经济责任审计存在的问题。

本文首先从分析公司治理和经济责任审计的理论基础入手，指出两者之间存在理论同

源性、目标同向性和相互作用性的互动机理，其次，通过分析国有企业公司治理的现状， 认为国有企业公司治理中一股独大、内部人控制问题严重、公司治理结构不健全、债务软 约束等问题严重的阻碍了经济责任审计的实施，并指出问题的根源在于国有资本主体缺 位、股权分置、对经营者的显性激励不足以及经营者的法律意识低。此外，现有经济责任 审计中先离后审现象多、审计方法单一以及审计成果运用不透明不规范等问题也是经济责 任审计发挥职能的障碍。

鉴于此，本文基于公司治理的视角，从外部环境、基本对策和具体对策三个层次分别

探讨完善经济责任审计的思路，在外部环境层次，本文从引入机构投资者、债权人参与公 司治理、改进经营者的激励机制以及提高经营者的法律意识三方面入手;在基本对策层次， 本文分别探讨了建立独立性的政府审计体制、利用内部审计资源、提高审计人员的综合素 质等方面;在具体对策层次，本文把实行审计结果公告制度、增加社会责任审计的内容、建立早期数据库三个方面作为重点分析的内容。通过上述三个层次的对策分析，笔者希望 能对当前中国国企领导干部任期经济责任审计实践有所裨益。 关键词:国有企业;公司治理;经济责任审计 Abstraet AstheauditingrequirementsandthelawofeeonomicresPonsibilitywerePublished sueceively，theleadersofChina，5state一ownedenterprisestermeeonomicresPonsibility auditing15graduallystandardizedandinstitutionalized.Howeve玩from2000todate，the Problemofthe”state一ownedenterpriseleaders”hasnotbeenadownwardtrend，butshowingthe stateof”flourishing，，.ThisPaPerbasedonPersPectiveoftheeorporategovernance，inordertobe helpfultodealwiththeproblemsoftheleadersofstate一ownedenterpriseseconomic resPonsibilityaudit.InthisPaPer，first，aecordingtoanalyzingthetheoretiealbasisofeorporategovemanceand eeonomicresPonsibilityauditing，weknowthatthereareinteractionmechanismbetweenthem.Throughanalyzingtheactualityofthecorporategovernanceofstate一ownedenterprises，the PaPerfoundthattheProblemuehasthedominanceofcorporategovemance，intemalcontrol Problem，unsoundeorporategovernancestructure，debtsoftconstraintshinderedthe imPlementationofeeonomicresPonsibilityaudit，andPointedoutthattherootoftheProblemlay intheabsenceofthemainstate一ownedcaPital，shareholdingalloeation，thelackencouragefor oPerators，aswellaslowawareneofthelaw.Inaddition，theProblemofeconomic resPonsibilityaudititselfweretheeeonomieresPonsibilityauditingfunctionobstaelesalso.Inviewofthis，basedonthecorPorategovernancePersPeetive，thisPaperfromthreelevels whichweretheextemalenvironment，thebasiestrategyandsPeci6cmeasurestodiscutheway forconsummatingecono:nicresPonsibilityaudit.ThroughtliethreelevelsofresPonse，the authorhoPesthattheywouldbebenefitforthecurrenttermofeconomieresPonsibilityauditing PraetieefortheleadersofChina，5state一ownedenterprises.KeyW0rds:state一owzledel:terpriseseorporategovernaz:ceeconomicresPonsibilityauditing 卜- 目录 一 摘要.„ ABSTRACT ll一.上录目 绪论

1.1研究背景

1.2文献综述

1.2.1公司治理的文献综述......................„„，„，...........................................„„，，二3 1.2.2经济责任审计的文献综述.................................................„„，..................„„6 1.3研究目的与研究思路....................................„„，...................„„，......................„„10 2公司治理与经济责任审计的基本理论.„„，.................„„12 2.1公司治理的理论析.....„„，，........................„„，....„„，，.„„，，.，..„，，„，，，.，，，，，„，.12 2.1.1公司治理的定义和本质.................................................................„„，，.„„12

分2.1.2公司治理与委托代理理论....................„„，二，...........„„，.......................„„13 2.2经济责任审计的基本理论剖析...................................„„，，.，................................„„14 2.2.1经济责任审计概述....................................................................................„„14 2.2.2经济责任审计与受托经济责任...............................................................„„16 2.3公司治理与领导干部任期经济责任审计的互动机理..„„，.............„„，....„„，.„„18 2.3.1理论同源性...............„„，二，„„，.„，............................„„，，......................„„18 2.3.2日标同向性..............................................................................................„„18 2.3.3相互作用性，二，........................................„„，...„„，.„，.，，，，„，二，，.„，，，，二，，，，19 3国有企业公司治理与领导干部任期经济责任审计的现状分析......„„20 nUljC︶47‘，了︵U，‘，‘，乙，白，﹄内、︶1国有企业公司治理的现状分析 .1.1国有企业公司治理的现状及存在的问题..1.2国有企业公司治理存在问题的原因分析 dnjO 3.2国有企业领导干部任期经济责任审计的现状分析

3.2，l国有企业领导干部任期经济责任审计的现状及存在的问题...............„„ 3.2.2国有企业领导干部任期经济责任审计存在问题的原因分析.„，..........„„ 4.案例分析.....„„，...................„„，二，„„，，二，二33 ，O，4J1.勺曰少﹃Q/矛-，J，J，j，Jjr，、曰，、︸41红塔集团:褚时健事件(1997) 4.1.1事件问顾„„，...........„„ 4.1.2事件分析.....„„，......„„ 4.1.3事件启示..................„„ 2二九集团:赵新先事件(2005) 4.2.1事件回顾...„„，........„„

4.2.2事件分析，..„，......„„，„，

4.2.3事件启示...............„„，，.几J，O片月﹄、︶，z444444，3贵州茅台:乔红事件(2007) 4.3 4.3 4.3 4.4本章小结

OJ45完善国有企业领导干部任期经济责任审计的思路

5.1改善经济责任审计的外部环境...............„„，„，.......................„„，......„„，，.，二，..„„49 5.1.1引入机构投资者.....„„，...................................„„，................................„„49 5.1.2债权人参与公司治理.，.，......„„，.........................„„，..„„，..„，...............„„50 5.1.3改进经营者的激励机制..„，.......„„，............„„，.„„，..„，，....„„，.„„，..„„52 5.1.4提高经营者的法律意识.....„„，.„„，........„„，......„„，„„，....................„„54 5.2完善经济责任审计的基本对策.„„，..........................„„，，.„„，„，...................„„，„55 5.2.1建立独立烈的政府审计体制，...........................„„，........„„，，................„„55 5.2.2充分利用内部审计的资源，.„„，.........„„，..........„„，......„„，...............„„56 5.2.3提高审计人员的综合素质.........................„„，.......................................„„57 5.3完善经济责任审计的具体对策.„„，........„„，，........„„，......................................„„58 5，3.1实行审计结果公告制度.，..„„，..........„„，...........................................„„，58 5.3.2增加社会责任审计的内容..........„„，....„„，....„„，，.，.„„，，，.，，，二，.„„59 5.3，3建立早期数据库............„„，.........................................„„，...................„„61 5，4本章小结，..........„„，...............................................................................„„，...„„，.„63 6结论.....................................................„„64 44或U艺06.1研究结论.....„„

6.2研究局限及展望

注释.......................................................„„66 参考文献 后记

.....................……68 .....................……71

怪南人学硕卜学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究 1绪论

，l研究背景

中国的国有企业改革始于1979年，经历了扩大企业自主权、推行承包经营责任制和

建立现代企业制度的发展历程，国有经济取得了巨大的发展。但在国有企业改革过程中， 也出现了一些领导人为了企业或个人利益，虚报成绩，截留利润，过渡在职消费甚至中饱 私囊成为“穷庙富方丈”。这些企业领导人往往没有把企业经营好甚至把企业搞垮了，但 仍然可以异厂或异地为官。这种现象给国有企业改革带来了消极影响。

1986年9月，中共中央、国务院联合颁布《全民所有制工业企业厂长工作条例》，规 定厂长离任前企业主管机关(或会同干部管理机关)可以提请审计机关对厂长进行经济责 任审计评议， 审计署发出了

从而拉开了全国性国有企业领导人任期经济责任审计的帷幕。同年12月 的内容。自此，

《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，规定了离任审计 经济责任审计作为审计机关的工作任务提到了议事日程，各地审计机关都

作了有益的尝试，取得了初步经验。1988年国有企业全面推行承包经营责任制，为了维护 国家和企业职工的利益，国务院在《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》中明 确要求:“实行承包经营责任制，由国家审计机关及其委托的其他审计组织对合同双方及 企业经营者进行审计”。1993年国有工业企业转换经营机制改革，审计署、国家体改委、国家经贸委联合制定了《全民所有制工业企业转换经营机制审计监督规定》，继续要求对 承包、厂长任期经济责任进行审计，以保护国家和企业广大职工的利益。1995年在国有资 产授权经营的改革中，国家经贸委、劳动部制定了《国有企业资产经营责任暂行办法》， 也要求对企业法人任期内资产经营情况进行审计评价考核。

1997年中共中央在《关于进一步加强和改进有企业党的建设工作的通知》中，进一步 强调要“认真落实企业年度审计和厂长(经理)离任审计制度。”1999年5月，为了加强 对国有企业及国有控股企业领导人员的管理和监督，正确评价企业领导人员任期经济责 任，促进国有企业加强和改善经营管理，保障国有资产保值增值，中共中央办公厅、国务 院颁布了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。在同年召开 的中国共产党十五届四中全会上，经济责任审计被写进《中共中央关于国有企业改革和发 展若干重大问题的决定》。《决定》明确指出:“建立企业经营业绩考核制度和决策失误 追究制度，实行企业领导人任期经济责任审计，凡是由于违法违规等人为因素给企业造成 重大损失的，要依法追究责任，并不得继续担任和异地担任领导职务。” 暨南人学硕十学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究

2000年12月，为了进一步规范国有企业领导人任期经济责任审计，中华人民共和国 审计署颁布了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》。 2004年8月为了加强对国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责企业的监督管理， 规范企业经济责任审计工作，客观评判企业负责人任期经济责任及经营绩效，国务院国有 资产监督管理委员会公布了《中央企业经济责任审计暂行办法》。2004年11月29日，全 国经济责任审计工作会议的召开，标志着经济责任审计进入一个承上启下的新的发展阶 段。2006年2月，全国人大常委会十届二十次会议通过关于修改《审计法》的决定，新增 第25条经济责任审计内容，将实践中行之有效的规定上升到法律层面，为大快人心的“审 计风暴”提供了更得力的拐杖。

在上述规定和法律背景下，国有企业领导人任期经济责任审计逐渐走向规范化、制度 化。然而，从2000年至今，据统计，审查出的“国有企业领导人问题”并没有下降的趋 势，而是呈现出一波不平一波又起的“繁荣景象”。究其原因何在?本文认为，中国国有 企业公司治理本身存在的缺陷制约着经济责任审计在公司治理中作用的发挥。

近年来，国内有相当多的学者致力于研究经济责任审计中存在的技术、程序方面的问

题，并指出了完善当前中国经济责任审计的政策建议。本文试图从公司治理的角度来研究 中国国有企业领导干部任期经济责任审计问题。通过分析公司治理和经济责任审计的现 状，找出解决经济责任审计难题的新途径，以期对经济责任审计的实践工作有所裨益。 暨南人学倾卜学位论文国有企业领泞+部任期经济责任审计问题研究 1.2文献综述 1.2.1 (一) 公司治理的文献综述

内部人控制问题研究

中国国有企业在改革过程中出现了严重的内部人控制问题，这几乎是绝大多数专家学 者一致的看法，费方域(1996)认为，内部人控制问题主要表现在:(1)过分的在职消费;(2) 信息披露不规范，报喜不报忧，对重大经营活动不做出应有的解释;(3)短期行为，不考虑企 业的长期利益和发展，而只考虑眼前的成绩、地位和利益;(4)过度投资和耗用资产，“不 用白不用，用了也白用”，使国资投放和使用出现低效率;(5)工资、奖金、集体福利等收 入增长过快，侵占利润;(6)转移国有资产;(7)置小股东的利益于不顾;(8)不分红或少 分红，大多拖欠债务，甚至严重亏损。何浚(1998)从分析内部董事占董事会成员总数的角度 考察了中国上市公司的内部人控制。他认为上市公司内部人控制与股权的集中情况高度相 关，并且随着股权的集中，内部人控制呈现出增强的趋势。此外，武巧珍、贺晓春(2002)还 从董事长和总经理两职合一的角度分析了内部人控制问题，他们的实证分析表明，在188个

样本公司中，两职完全合一的公司有77家，占样本的40.40/0;部分合一的有99家，占样本 的52.7%;完全分离的12家，占样本的6.9%。在两职完全分离的公司中，国有股比例最 低，仅占14.20/0，而两职完全合一的公司中，国有股比例相对较高。董事长和总经理两职 Z、_ 口本身就意味着内部人控制。

张维迎(1996)等人认为，国有企业产权委托—代理链条过长，是导致国有资本所

有者代表的监督激励不足，企业经营者缺乏约束，造成国有企业“内部人控制”的重要原 因。因此，国有企业的主要问题是产权问题。林毅夫(1997)等认为，国有企业问题产生 的根源在于缺乏充分竞争的外部环境。因此，建立公平竞争的市场环境无疑是控制“内部 人控制”和建立有效的公司治理的客观要求。钱颖一(1995)等人认为，应实行银行机构 治理机制，有效地控制“内部人控制”问题。陈佳贵、黄群慧(1999)则认为，从长远制 度设计考虑，建立有效的国有企业高层管理人员的激励约束机制，通过完善的市场竞争机 制和荣誉效应的综合作用，对提高国有企业高层管理人员素质具有重要而现实的意义。刘 云鹏(1999)认为，解决国有企业的内部人控制问题，应从国有资本的退出机制入手，随着国 有资本从竞争性行业的逐步退出，国有股应尽快上市，降低在国有企业中的股份额，少数 私人股东或民营法人股东掌握一定比例的股权，从而积极地承担监督经营的责任，主要大 股东是机构投资者，国家股东可以通过消极的退出机制和搭其他股东的便车，来保证国有 资产的保值增值。周小川(1999)提出，由于中国国有企业对银行的负债率较高，可以考 3 暨南大学硕士学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

虑发挥银行对内部人的督导作用。从动机上讲，金融机构对企业有贷款，它希望企业财务 健康，发展良好，派人出任董事不会存在利益冲突，因而可以在企业督导中占一席之地; 银行和非银行金融机构拥有相应的技能的人员，决定了在转轨过程中，金融机构可以在控 制“内部人”上发挥一定的积极作用。 (二)公司治理机制方面的研究

中国商业联合会、中国企业联合会(2006)在《公司治理》一书中指出，公司治理机

制包括内部治理机制和外部治理机制。内部治理机制主要包括内部监督机制、内部激励机 制和决策机制等。公司外部治理机制，主要是市场对公司治理的机制，包括产品市场、资 本市场和经理人市场。

从内部治理机制来看:唐欲静(2001)认为存在以下问题:

1、缺乏有效的经营者选择

机制。国有企业在公司制改造过程中面临的最大困难就是如何选择一个有效的经营管理层 的问题。从现代企业理论来看，经营者选择机制是通过剩余索取权和控制权的分配来实现。 在一个有效的公司治理结构中，控制权和剩余索取权应该是对称的。但在中国，国有资产管 理局代表国家行使股东权力，国资局手中掌握了控制权，但都没有剩余索取权，不是真正的 风险承担者，因此它手中的控制权就变成了“廉价投票权”，即对投票选择经营者不负责任; 加之，由于经理市场远未发达，经理人员的选聘和解聘仍由上级主管部门的行政委派和指 定，真正有刁’能的经理人很难被选择在经营者的岗位上去。

2、委托—代理机制不健全。主要表现为代理级次过多和代理效率低下。

3、董事会运作机制不规范。主要表现为董事 会运作失范和董事会构成不合理。一前者主要是董事会不是由股东大会选举产生，而是由上 级行政部门任命，董事会只对上级主管部门负责，而不对股东大会负责，通常是董事长一 人说了算而使董事会有名无实;后者主要是董事会成员绝大多数由内部董事构成，难以客 观地监督和评价经营者绩效。

4、缺乏有效的激励和约束机制。在中国由于缺乏一套有效 的激励约束机制，经营者难以做到自我监督和自我激励，从而导致国有企业治理的非效率 性。特别是当现有激励下获得的显性报酬不如约束之外的隐性收入时，经营者就会最大限 度地利用控制权来获取收益，从而产生“道德风险”。王永庆(2002)认为，目一前国有公 司的主管机构没有制约机制，更换经营者没有明确的标准和缺乏更换经营者的硬约束机 制。

近几年来，审计委员会成为学术界讨论的热点，李静(2006)指出作为董事会下设重 要附属委员会的审计委员会，由于性质上属于公司治理范畴，作用上发挥着内部审计职能 的进一步延伸和拓展，逐渐成为董事会与内部、外部审计师沟通的桥梁以及行政董事处理 4 暨南人学子吹卜学位论文国有企业领泞十部任期经济责任审计问题研究 内部控制和财务报告部分工作的“助手”。但在实际运行中，审计委员会和监事会存在着相 似甚至重叠，在理论和实践上对监事会和审计委员会的职能进行重新定位是保证中国公司 治理结构有效运转的重要前提。西南证券股份有限公司监事吴晓凤(2006)认为应该理顺 公司中董事会、审计委员会和监事会的关系，实现股东大会对董事会和监事会的纵向监控， 监事会对董事会的横向监察以及审计委员会的内部制衡，刁‘能进而实现对公司的良好治理。 对经营者的激励方面，当前学者们争论较多的是股票期权激励。杨爱元(2006)指出 实施经理股票期权可将公司经理人员的个人利益与公司股东的长远利益紧密联系起来，鼓 励经理人员更多地关注公司的长远发展，而不是仅将注意力集中在短期财务指标上，使经 理人员从公司股东的长远利益出发实现公司价值的最大化。然而，经理人员可能通过股票 期权转嫁风险。在股市低迷，公司股票价格低于股票期权的约定价格时，某些企业会采用 重新定价的方法来维护经理人员的积极性及其切身经济利益，经理人员可以轻松转嫁股价 下跌的风险。在股市高涨时，经理人员还可以通过出售股票来转移风险。在一般投资者急 于入市之际，同时也是高层经理撤离之时。再者，经理人员在企业中难以建立长期的归属 感。由于中国上市公司大部分股票为国有股或法人股，不能流通，在实行股票期权的上市 公司中，经理人员掌握的股票数量十分有限，占公司总股本的份额并不大。而且一旦任职 期满，又可出让股份，这就使股票期权形成的激励有限，很难在经营者和企业之间建立长 期的归属感。另外，由于股价高低由多种因素决定，经理人员的努力程度也不能自动从股 价波动中反映出来。

胡天然(2007)认为，股票期权激励与上市公司在资本市场上的长期表现有关。在股 权分置的情况下，由于非流通股不能流通，管理层即使获得公司的股票，也无法通过二级 市场兑现以获得收益。因此，中国的股票期权激励手段缺乏，从而使中国上市公司对管理 层的长期激励几乎不存在。龚克等(2007)认为由于中国的上市公司、资本市场方面还存 在很多问题，并不是所有的上市公司都已经具备实行股票期权制度的充分条件，因此，我 们认为该项制度不宜立即全面铺开，而应该采取试点方式和引进股票期权制度与改善公司 治理结构、规范资本市场的要求相结合的战略，在不断完善相关体制和法规、改善和加强 监管的同时，逐步扩大股票期权制度实施的范围。另外，余希(2006)提出，利益激励并 不是调动经营者积极性的唯一手段，对有企业经营者的激励更多地应重于声誉。而韩洪灵， 袁春生(2007)则认为，不成熟的经理人市场使得经理人的声誉机制和报酬激励机制都难 以发挥抑制舞弊行为的作用，治理上市公司舞弊行为的更好路径是优化经理人的选任和竞 争机制，而不是仅仅强化其激励。

暨南大学硕十学位论文国有企业领泞十部任期经济责任审计问题拟l飞究 从外部治理机制来看:刘银国，吴成凤(2006)认为当前中国经理人市场发育不良，

缺乏基本的经理人资格认证制度、评价制度及科学的遴选制度。张春霖(2006)指出，为 进一步深化国有企业改革，推进困难国有企业的重组，在继续加强所有者作用的同时，有 必要同时强化债权人的作用，尤其是金融机构的作用。国资委和金融机构之间可以通过信 息共享、资源共享，更有效地对国有企业尤其是非上市企业的运行情况进行监督。乔学华， 彭群真(2006)认为银行具有信息优势和人刁‘优势，又是公司的债权人，既有能力又有动 力去监督公司经理人员的行为，一旦银行的利益与公司密切相关，监督的问题也就迎刃而 解。但王煦逸(2006)指出，在中国，银行是国有企业债务的主要来源，政府作为国有资

产的代理人，对银行的经营进行行政干预，这样就导致了银行对国有企业债务约束的弱化， 进而也就弱化了债务对经理人的约束机制。

以上主要是有关中国公司治理两个方面的文献综述，从研究看，总体还缺乏深层次的 分析，很多研究还处于探索阶段，在一些问题上理论界还存在争议。在解决内部人控制问 题上，近年来相当多的学者致力于研究债权人尤其是银行参与公司治理，并取得了一定的 成果，但银行参与公司治理也存在也种种障碍，比如管理体制上的制约，使其失去了监督 的动力等，要想使其真正成为公司治理的一股力量，相关学者在理论上还需要进一步的探 索。此外，在对国有企业经营者的激励方面目前学术界谈得最多的是股权激励，但在这方 面的研究学术界对其褒贬不一，要想在理论上达成一致还需要再深一步的探讨。 1.2.2经济责任审计的文献综述

经济责任审计面世尚不到二十年，真正意义上的国有企业领导人任期经济责任审计从 2000年开始实行，而西方文献则干脆不涉及经济责任审计这个单独的类型(由于西方的审 计人多以效益审计或绩效审计为先导和审计目标，没有明确的经济责任审计这种类型)。 因此中国经济责任审计的理论和实践研究严重缺乏，只能是“摸着石头过河”。现有的文 献多是针对对经济责任审计中存在的问题进行研究如:经济责任审计的内容、评价标准、风险、结果运用等方面。

(一)审计内容和审计主体的研究

企业经济责任审计是以企业财务收支审计为基础的，其审计内容从总体上来讲是以企

业领导人员所在企业的资产、负债、损益为其审计内容，其具体审计内容的确定也应当紧 扣企业的财务收支。具体的说，企业经济责任审计的内容主要包括:资产、负债、损益的 真实性;国有资产的安全、完整和保值增值情况;企业对外投资和资产的处置情况;企业 收益的分配情况;相关内部控制制度及其执行情况:其他需要审计的事项(审计署经贸司 6 暨南人学了吹卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

课题组，2001)。徐清(2007)指出，为了正确评价企业领导干部的经济责任，在对其进

行经济责任审计的同时，应对其相关的社会责任进行审计，这是审计发展的需要，也是时 代发展的需要。胡明友(2007)则把经济责任审计与经济效益、环境审计等联系起来。胡 玉明(2005)认为在实施离任审计的过程中既要审计经济指标，又要审计社会指标、人文 指标和环境指标，既要审计经营过程，又要审计发展的可持续性，既要审计经营过程，又 要审计战略定位，既要审计“显绩”(任期内看得到的财务绩效)，又要审计“浅绩”(任 期内看不到，但对企业未来绩效或可持续发展具有重要影响的财务与非财务绩效，既要审 计经营者的主观努力，又要审计经营者面临的客观条件。范晓勇(2006)指出，经济责任 审计的时代性很强，它和国家当前的一些方针政策结合得很紧密，即审计的内容不是一成 不变的，经济责任审计工作的开展，要结合中央和国务院的有关会议对当前形势的要求和 精神，要将科学发展观、和谐社会、环境保护这些内容引入经济责任审计的内容中去，从 而为中央的有关政策、措施的执行和落实提供服务，这样才能使这项工作更有生命力。 经济责任审计现阶段是中国政府审计的独特职权，而政府审计的力量是有限的，孙秀 春(2004)指出建立以国家审计为主导，以社会审计和内部审计组织共同协作为特点的企 业经济责任审计组织方式，但张帆(2000)认为，审计机关、内审机构和社会审计组织三 者在审计的独立性、审计的权威性以及审计的质量等方面尚存在一定的差别，在对某一审 计事项在认识上有深度和广度上的差别，这样会导致对被审对象的评议不完全一致的情况 出现，此外，彭振威(2005)提出，内部审计作为组织内部的一个管理部门，虽然在审计 内容等方面与审计机关目前开展的国有企业领导人经济责任审计工作有相同之处，但有关 的法律法规缺乏统一性，财务指标更多的以静态的财务数据为依据，而不能充分反映出企 业的动态发展前景。 (二)审计评价标准的研究

任期经济责任审计评价指标体系主要依据1996年6月财政部、国家经贸委员会、人 事部、国家发展计划委员会联合发布的《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评 价操作细则》以及财政部统计评价司不定期发布的《年度国有资本保值增值标准值》。这 些制度的文件的出台和实施，的确为经济责任审计提供了具体的法规依据，但随着国家宏 观经济环境的变化，国有经济正面临着前所未有的结构和布局的调整，国有企业负责人在 新时期、新形势下，所应负担的责任，相关责任评价指标体系都将有所变化，经济责任审 计体系本身应该与时俱进，及时完善和更新。唐群力(2004)指出，目前在经济责任审计 实务中，所使用的评价指标体系主要以财务指标为主，大致分为这么几块:赢利能力指标、暨南大学硕士学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

偿债能力指标、经营能力指标等财务指标作为企业经济责任审计的主要评价指标，存在着 以下缺陷:①企业的价值在于未来的价值增值潜力，企业的成长潜力是企业长期生存的根 本。经济责任审计更多地以静态的历史财务数据为依据，而不能充分反映出企业的动态发 展前景，容易促使企业采取杀鸡取卵的手段做出短期业绩。②由于会计确认和计量中存在 会计政策、会计估计的选择余地，因而也为操纵财务数据埋下了伏笔。③以价值指标为主， 受价值计量的局限性，企业的资源、义务未能充分反映。例如企业的人力资源就无法合理 地采用价值计量，企业一些潜在的债务未能反映出来，企业经营风险隐性化。 肖蔚然(2001)指出，经济责任审计评价标准是审计人员用以确定或判断经济责任工 作效果好坏、工作效率高低及是否达到既定目标的尺度和基准，是撰写审计评价结论，提 出审计意见及建议的依据。并把经济责任审计的标准分为五类:强制标准、主观标准、行 业标准或地区标准、历史标准、定性标准。刘正午(2003)提出企业经营者经济责任具有 多层次、复杂性的特征，单一因素和几个财务、统计指标难于对其作出客观、公正、准确 的审计评价，而以不同的因素分别考核经营者业绩时往往会得出不同甚至截然相反的结 论。要对国有企业经营者任期经济责任作出科学合理的审计评价，应建立复合审计评价系 数与层次分析方法相结合的经营者任期经济责任审计评价模型。孟翔燕(2007)等指出， 中国地域辽阔，各地经济环境各异，经济发展不平衡，即使是相同规模的企业或行政机关， 由于所处区域不同，经营状况或财政状况会有较大差距。为了排除上述各种外部因素的影 响，对领导干部履行经济责任情况实现更为客观的评价，特别是对地市级、县级被审计单 位的评价，注意运用地方评价标准值，可以较为准确地符合实际情况。 (三)审计风险的研究

任期经济责任审计和其他审计一样，存在着风险，但由于任期经济责任审计自身有较

为鲜明的特点，如审计目的明确性，审计内容广泛性，审计对象的特殊性，审计依据标准 的时效性以及审计评价缺乏规范性等，使得在审计深入的过程中伴随着较高的风险。王国 义(2006)列举了经济责任审计风险的危害性:影响上级党政领导干部的公平评价;疏远 党群关系，影响群众的积极性:纵容违法犯罪;造成国有资产的流失，影响审计机关的形 象等。谭红梅(2006)从客观和主观两个方面分析了风险的成因，客观因素主要是法律环 境、社会环境、领导体制不完整，虚假会计信息等。主观因素主要是审计人员业务知识、经验和能力有限，审计人员政治素质不高，缺乏应有职业道德，审计方法使用不当，审计 程序不合理等。马立康(2005)也从主观和客观两方面分析了风险的成因，其认为客观因 素包括，现行审计管理体制的局限性，会计环境影响，审计对象的复杂性、特殊性，审计 8 暨南人学{吹卜学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究

成本制约，审计评价没有统一的标准等。主观因素包括，审计人员风险意识薄弱，审计方 法落后，审计人员知识水平有待提高等。此外，梁晓辉(2006)认为从外部环境来看，社 会对审计的依赖性强，期望高，可容许的误差水平小，加大审计风险;领导不够重视，先 离后审，后任后审，审计时限紧，审计工作难度大，造成审计风险。从内部自身因素来看， “走过场”问题比较突出，难以保证审计的独立性，形成审计风险。

鉴于经济责任审计的风险，王洪兵(2007)认为，应建立承诺制度，明确法律责任，

提高审计人员的风险意识和自身素质，注意审计权限，排除审计内容上的随意性，建立部 门联系制度，及时沟通，互递信息，共同界定领导干部经济责任。王国义(2006)认为还 应该将“经济责任审计”与“单位年度审计”、“同级审计”及“决策审计”有机结合起来， 改善社会环境，争取社会各界的理解和支持。马立康(2005)提出改革现行任期经济责任 审计管理体制，规范审计程序，运用计算机技术，建立经济责任审计档案数据库。 (四)审计结果运用研究

随着经济责任审计的范围向管理领域延伸，通过发挥财务收支审计、管理审计、经济

效益审计的职能，经济责任审计已成为促进国有企业加强和改善经营管理的重要手段，在 国有企业管理中发挥日益重要的作用。王淑华等(2002)认为，经济责任审计没有真正上 升到促进企业加强管理的高度，国有企业领导缺乏变被动监督为主动加强管理的意识。张 利民(2007)，王冬青(2007)指出，审计成果转化滞后，影响审计效果的发挥和审计人 员的积极性。吴德庆(2007)指出，审计结果运用不透明，影响审计效果的发挥，审计结 论难落实。王德仲，何仁权(2007)指出，审计结果专业术语多、公允性少，审计建议主 体不明的多，有针对性少，审计结果保密多，公开少。关翠芳(2004)指出，审计结果未 被重视，对腐败贪污案件处理不到位，由于国有企业长期形成的管理体制和干部聘用制度 的不合理性，使得审计的认识不足，审计的结果往往得不到落实或落实不到位，大事化小， 小事化了，影响审计工作监督职能的发挥。

对于上述审计结果的运用方面存在的问题，学术界也提出了相关的政策建议。丛林 (2005)提出，加快建立审计结果运用机制，扩大审计的后续效应，使经济责任审计的作 用得到更加充分的体现:组织人事、国资部门，要把经济责任审计与干部的培养教育、考 察、考核、选拔任用、日常管理各个环节有机结合起来，把审计结果作为干部奖惩和使用 的重要依据;纪检、监察机关要把经济责任审计工作与构建惩治和预防腐败体系有机结合 来，严肃处理经济责任审计中发现的问题。陶建伟等(2007)在审计结果的管理上，提 出严格控制审计结果抄送面，重要的审计结果要作为密件管理;建立专门的出资人经济责 暨南大学硕二1:学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

任审计结果存档规范。在审计结果的运用上，建立出资人经济责任审计结果运用规范，区 别对待，用好结果(好，不好)将审计结果纳入企业负责人任职公示制度的内容之一。王 洪兵(2007)指出建立企业经济责任审计结果档案管理制度为审计成果利用做好准备;积 极应用审计成果，将审计成果与加强企业经济管理较好地结合起来。此外，张庆兵(2004) 认为企业主管部门应依据审计报告，了解审计对象所在企业的资产、负债、损益和各项财 务收支活动的真实性、合法性和效益性以及国有资本的保值增值情况，并按照审计报告中 提出的意见和建议，进一步加强企业的经营管理。

可以说，现有的研究成果是经济责任审计进一步发展道路上的助推器，使经济责任审

计主体在实施的过程中可以及时的发现问题、解决问题以及采取相应的防御作用，更有针 对性的去规避风险，采取积极的态度探索合理的评价标准。但目前的研究也存在不足之处: 其一，对理论的研究相对较少，目前国内有关经济责任审计理论研究不够系统和深入，难 以有效的指导实践。其二，就经济责任审计论经济责任审计的居多，呈现出一种“头痛医 头，脚痛医脚”的局面，没有从更深层次上挖掘经济责任审计产生问题的根源，从而不能 从根本上解决问题，经济责任审计的实施效果并没有达到预期的目标。 1.3研究目的与研究思路

从以往学术界关于经济责任审计的研究来看，主要集中探讨经济责任审计本身存在的 问题，比如，审计内容、评价标准、审计风险，审计结果运用等方面，就经济责任审计论 经济责任审计，呈现出一种“头痛医头，脚痛医脚”的局面。经济责任审计被认为是“马 后炮”，而不是一种提前预警，适时规范的有效服务。笔者认为，经济责任审计没有更好 的发挥其应有的作用，国有企业公司治理本身存在的缺陷是不能不考虑的。现有的国有企 业在公司治理结构和治理机制方面都严重的影响了经济责任审计在公司治理中作用的发 挥。基于公司治理的视角，探讨国有企业领导干部经济责任审计问题，有其必要性和必然 ，胜。

本文的研究目的主要有以下四个方面:①探讨公司治理与经济责任审计的内在联系。 ②分析中国国有企业公司治理的现状及存在的问题，深入分析相关问题产生的原因。③ 分析国有企业领导干部经济责任审计的现状及存在的问题，深入分析产生问题的原因。④ 针对现状，提出完善国有企业领导干部经济责任审计的对策，达到其预期的目标。 暨南人学硕卜学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

基于上述研究目的，本文主要从以下几个方面展开:首先，从公司治理和经济责任审

计的定义、本质及其理论渊源出发，探讨两者的互动机理。其次，分析公司治理和经济责 任审计的现实状况，找出问题的症结所在。最后，基于公司治理视角，从三个层面(经济 责任审计环境、基本对策、具体对策)来探讨完善国有企业领导干部任期经济责任审计的 对策。

完善国有企业领导干 部任期经济责任审计 外部环境 基本对策 具体对策

理理理理目目目才目目目任人国国 论论论论标标标互互互审任有有 同同同同同同同作作作丈期企企 源源源源向向向用用用型经业业 性性性性性性性性性性处济领领

川川川川川川川川川川川川川川川川责导导 基基公公公论计经经经析计经经经析理国国 囊囊履履履的济济济的济济济的企企 白白勺勺勺基责责责现责责责现公公 本本本本任任任状任任任状司司 理理理理审审审分审审审分治治 图1.1本文结构示意图 暨南大学硕士学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究

2公司治理与经济责任审计的基本理论

本章从分析公司治理与经济责任审计的基本理论入手，探索两者之间的互动机理: 理论同源性、目标同向性和相互作用性，从而为基于公司治理的角度，完善国有企业领导 人任期经济责任审计提供理论基础。 2.1公司治理的理论分析 2.1.1公司治理的定义和本质

(一)公司治理的定义

目前国内学者对公司治理普遍接受的定义是:根据契约理论，所谓公司治理就是协调 股东和其他利益相关者相互之间关系的一种制度，涉及指挥、控制、激励等方面的活动内 容。换言之，就是借以处理(治理)企业各种契约的那些制度。「’〕 公司治理的概念可以从狭义和广义两个方面去理解: 狭义的公司治理，是指所有者(主要是股东)对经营者的一种监督与制衡机制。即通

过一种制度安排，来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标 是保证股东利益的最大化，防止经营者对所有者利益的背离。其主要特点是通过股东会、董事会、监事会及管理层所构成的公司治理结构的内部治理。

广义的公司治理则不局限于股东对经营者的制衡，而是涉及广泛的利益相关者，包括

股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等与公司有利害关系的集团。公司治理是通过 一套包括正式及非正式的制度来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系，以保证公司 决策的科学化，从而最终维护公司各方面的利益。因为在广义上，公司已不仅仅是股东的 公司，而是一个利益共同体，公司的治理机制也不仅限于以治理结构为基础的内部治理， 而是利益相关者通过一系列内部、外部机制来实施共同治理，治理的目标不仅限于股东利 益的最大化，而且是要保证公司决策的科学化，从而保证公司各方面的利益相关者的利益 最大化。[2] (二)公司治理的本质

公司治理的本质是要解决因所有权与经营权相分离而产生的代理问题。

从经济学意义上讲，代理问题是指企业代理人利用委托代理这种“关系性契约”，从 事满足自身利益最大化，而有悖于委托人目标和利益的非协作性、非效率活动，致使委托 人利益损失。在国有股权高度集中的情况下，企业代理问题突出表现为:一是大股东侵害 小股东的利益;二是经营者侵害股东的利益;三是大股东代表侵害大股东的利益。在非国 12 暨南人学顿卜学位论文国有企业领学十部任期经济责任审计问题刊!究

有股权高度集中的情况下，代理问题突出表现为:一是经营者侵害股东利益;二是大股东 侵害小股东的利益。在股权高度分散的情况下，代理问题突出表现为经营者侵害股东的利 益。这些问题产生的原因可以归结为三点:一是委托人和代理人追求的利益不一致。二是 信息不对称。两者之间信息的不对称会形成“道德风险”问题，造成机会主义行为。三是 契约不完全。由于人是有限理性、外在环境的复杂性和未来的不确定性，契约不可能预见 一切，不可能无所不包，从而给经理人以可乘之机。

从管理学意义上讲，代理问题是指代理人的管理观念、思维模式和管理能力的问题。 即由于企业经营者的管理观念、思维模式和管理能力与现实外部环境要求相错位而引起的 决策失误，从而造成委托人的利益损失问题。其主要表现，是企业经营管理者陈旧的观念 和僵化的思维方式阻碍了新业务的开发和企业的发展从而造成企业经营不善，效益下降， 使委托人的利益受到损失。产生代理问题的原因可以从以下两个方面进行分析:一是企业 内部学习与变革赶不上外部环境的变化。二是企业经营管理者的选拔机制有问题。不能确 保公司管理者的人事安排和重大决策正确有效。企业经营者选聘机制的好坏可以直接影响 聘用好经营者的概率。

因此，从经济学意义上讲，减少代理成本是公司治理的核心，其治理途径是通过外部

市场和企业内部组织激励约束经营者的行为，降低代理成本，实现股东价值最大化。从管 理学的角度看，公司治理的核心也包括如何保证公司经营决策科学化和增强企业的竞争 力。其主要是通过强化公司内部的功能与有效运作，实现事前和事中的监督，保证董事会 决策权的有效实施。〔习2.1.2公司治理与委托代理理论

委托代理理论的一个重要假设就是:委托人和代理人之间信息不对称，即代理人拥有 不易直接被委托人观察的(知识和行为等方面)私人信息。委托人和代理人的信息不对称可 能发生在签约前，也可能发生在签约后。信息不对称若发生在签约前，将可能导致(委托 人的)逆向选择(adverseSeleCtion);信息不对称发生在签约后，则可能导致(代理人的) 道德风险(moralhazard)。逆向选择带来的是“劣币驱逐良币”，有能力的并没有被选为 代理人，或者合约有利于代理人。而道德风险的后果则是委托人的利益直接受损。规避逆 向选择和道德风险是委托一代理理论研究的主要问题。

委托代理理论的基本思想是:公司股东是公司的所有者，即代理理论中所指的委托人， 经营者是代理人。代理人是自利的“经济人”，具有不同于公司所有者的目标函数，具有 机会主义的行为倾向。所以，公司治理的中心问题就是解决代理问题，即如何使代理人维 13 暨南大学硕士学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究

护委托人利益问题，具体地说，就是如何建立起有效的激励约束机制，促使经营者为所有 者(股东)的利益最大化服务。闭

在现代公司制企业中，所有者与经营者之间的关系是委托代理关系，而不是一般的雇

佣劳动关系。为了充分发挥经营者的积极性和管理刁‘能及智慧，所有者必须给予经营者极 大的决策权和控制权。经营者在公司中，对内有业务管理权限，对外有诉讼方面的代理权 及在诉讼之外的商业代理权限。企业经营者与一般的企业被雇佣者的最根本的差别在于， 企业的经营者不仅是企业剩余控制权的分享者，而且是企业剩余索取权的分享者，而雇员 则完全不是。

企业委托代理关系是要支付成本的，也即代理成本。代理成本通常有三部分构成:代

理人的报酬、监督代理人行为的费用、代理人的“道德风险”造成委托人的损失。为了解 决因所有权与经营权相分离而产生的代理问题，也就是为有效地降低监督经营者所产生的 监督成本和经营者的机会主义所带来的损失，委托人必须建立一套有效的制衡机制来规 范、约束并激励代理人的行为，从而减少代理人问题，降低代理成本，提高企业经营效率 和经济效益，更好地满足委托人的利益。公司治理结构就是这样一种制度安排，它因公司 中的委托代理关系而产生，同时为解决代理问题而服务。狭义的公司治理结构，是指由委 托代理而产生的公司股东(投资者)董事会和高级管理人员之间的控制权配置、监督权落 实及利益分配的制衡机制。广义的公司治理结构是由更广泛的委托代理而产生的公司相关 利益者之间的责、权、利的分配与协调关系的一种制度安排，既包括公司本身的行为，也 包括外部市场监管行为，其本质是公司与其相关利益者之间的一种合约关系。这里的相关 利益者包括股东、债权人、高级管理人员、企业职工、政府、顾客、供应商及社会公众等。 2.2经济责任审计的基本理论剖析

2.2.1经济责任审计概述

经济责任审计是一个历史的范畴，是社会发展到一定阶段的产物，有审计就有经济责 任审计，可以说开展经济责任审计是审计的复归，是审计本质的体现。 (一)经济责任的界定

这里的经济责任指的是当事人应当承担或履行的与经济相关的职责或义务。企业领导

人员的任期经济责任是指企业领导人员任职期间对所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性以及有关经济活动以及有关经济活动应当负有的责任。《国有企业及国有 控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任 暨南大学硕L学位论文国有企业领泞干部任期经济责任审计问题研究

期经济责任审计暂行规定实施细则》将经济责任分为直接责任和主管责任。直接责任是指 企业领导人员在任职期间，因直接违反国家财经法规，授意、指使、强令、纵容、包庇下 属人员违反国家财经法规，失职、读职等行为应当负有的责任。主管责任是指企业领导人 员在其任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性、效益性以及有关经济 活动应当负有的直接责任以外的领导和管理责任[5]。这里的领导责任是指虽然领导干部按 所在单位管理的内部分工没有直接管理有关部门或事项，但由于该单位的所有行为都在其 职责范围内，进而应负有的相关责任。管理责任一般指领导干部因内部控制制度不健全、监督不力、疏于管理等原因造成的对所在单位的各种经济问题应承担的责任。 (二)经济责任审计的定义

所谓经济责任审计，是指由独立的专门机构和专职人员接受干部管理部门的委托， 根据国家法律、法规政策的有关规定，对有关部门经济负责人在其职责范围内履行经济责 任的情况，按照一定的程序，运用相应的技术和方法进行审查分析，依法进行的经济评价 活动。它是国家审计机关对国家党政机关、企事业单位领导人员经济责任履行情况实行组 织监督、纪检监督与审计监督的有机结合，是集财政财务收支、财经法纪、经济效益审计 为一体的综合性审计闹。

企业经济责任审计概念有广义和狭义之分。广义的企业经济责任审计是通过对企业领

导人员履行与经济相关的特定职责或义务履行情况的审计，而评价其所负责任的行为。根 据《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有 控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》的规定，审计机关进行企业经济 责任审计的概念是:企业经济责任审计是审计机关根据干部监督管理部门的委托和人民政 府的指令而实施的，通过对企业资产、负债、损益的真实、合法、效益性以及有关经济活 动的审计而评价企业领导人员应当负有的经济责任的行为;或者定义为:企业经济责任审 计是指审计机关接受干部管理部门委托，依据国家法律、法规和有关政策，对企业领导人 员任职期间经济责任履行情况进行的监督、评价和鉴证活动。这是对企业经济责任审计的 狭义理解。

(三)经济责任审计的特点

一是审计内容的综合性。从一定意义上看，经济责任审计是一种内容全面的审计，

具有很强的综合性。为了客观、正确地评价领导干部应负的经济责任，它不仅要进行财政 财务收支审计，而且要进行经济效益审计甚至社会责任审计等，只有使之相结合，才能对 暨南大学硕士学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

领导人的是非功过得出正确的结论，这是由领导人所负经济责任的特点决定的。二是评价 指标的多样性。经济责任审计的这一特征是由它的第一个特征决定的。正因为经济责任审 计的内容既包括财务审计又包括经济效益审计，因此在建立经济责任评价指标体系时，既 要包括财务审计的主要指标，又要包括效益审计的一些指标。而且不同领导岗位的人员还 要建立一些不同的考核指标，刁‘能使其更具有相关性和针对性。三是审计的高风险性。由 于经济责任审计是对人的审计，它直接关系到领导人的升迁、任免和处理，对领导人个人 而言，甚至是关系到他一生前途和命运的大事，因此经济责任审计评价既要坚持原则，又 要实事求是、客观公正，还要为被审计对象保密。这就要求审计部门和其他相关部门在整 个经济责任审计过程中必须慎之又慎，否则就极可能酿成巨大的审计风险。

2.2.2经济责任审计与受托经济责任

受托经济责任是由于生产力发展到一定程度，财产的所有权与经营权分离以后，财产

的所有者与经营者之间的财产委托与受托关系所引起的经济权利与经济义务。这种经济权 利与经济义务所形成的特定关系就是受托经济责任关系。

由于所有权与经营权的分离，财产所有者放弃了财产经营权，成为财产的委托人，而

经营者却成为拥有财产经营权的代理人。因此财产所有者将其拥有的“生产资料”提供给 经营者进行生产经营时，在两者之间就形成了受托经济关系，同时经营者也要对所有者承 担一定的受托经济责任，而这些受托经济责任则取决于所有者的目标。主要有如下责任〔’〕: (一)财产责任

所有者的首要目标是实现资本的保值增值，在完成两权分离后这一目标就转化为经营 者的首要责任。经营者必须保证所有者交托财产的安全和完整，而且净资产中不能有任何 的潜亏。所有者的资本投入企业后就成为企业法人财产，经营者对所有者资本安全也就成 为其应付的财产责任。

(二)经营责任

企业经营者在行使经营职权时，合理、经济、有效地组织和利用人力、物力、财力等 资源，科学地进行生产经营活动，提高生产经营活动的合规合法性和效率效益性。对授予 其经营职权的所有者应尽的义务，相应形成了经营者对所有者的经营管理责任。 (三)法律责任

经营者的经营责任的履行必须遵守国家的法律和公司的章程。经营者若违法经营虽可

能在短期内使资本盈利，但会损害所有者的长期利益，并掩盖经营者的能力缺陷。违法经 营一旦被揭露将受到国家的严厉制裁，从而给资本带来直接损失，所以也就有了经营者对 16 暨南人学硕{:学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究 所有者的法律责任。

(四)会计责任

企业经营者在严格核算和监督自身的经济活动时，客观、及时、有效地提供有助于报 表使用者作投资、信贷和其他类似决策行为所需要的会计信息和其他相关信息，如实报告 其经济责任履行情况，通常只有会计报告刁‘能全面满足所有者的需要，所以这种责任就经 营者对所有者的会计责任。

上述四项责任，统称为受托经济责任，它表明了经营者对所有者的受托经济责任关系。 同时企业处在一定的社会环境中，所以企业不仅要有经济目标(责任)还应承担社会责任， 履行社会义务，协调企业经济目标与社会目标的关系。如考虑污染的治理、环境的保护、资源的利用等多个责任目标。

在受托经济责任关系中，委托人总希望受托人的经营管理行为能够体现自己的意志， 符合一定的要求，这就需要对受托人进行审核检查，以确定其是否认.真贯彻了自己的意愿， 忠实地履行了受托人承担的责任，受托人则需要将自己日常经营管理行为进行必要的记录 和计量，并定期形成报告，对其承担经济责任履行情况或委托人要求审核检查，以表明自 己的忠诚能干和解除责任。委托人所需的监督，受托人主动要求的审查，当然最好是由委 托人自己来执行。但当委托人因某方面的原因，如没有足够的时间和精力，或者不具有相 应的技能，或者因委托人众多，不可能亲自去审查受托人，监督经济责任履行情况的时候， 就需要委派或授权第三者一审计人去对受托人履行受托经济责任的情况进行审核检查，这 样就产生了经济责任审计。 如图所示: 输出责任履行情况

审计委托人 心-一--一一- 报告拼认几缨竺当(、、~-一一洲/输出责任履了于清况被审计人 确认一‘J解除责任

图2.1经济责任审计监督行为示意图

暨南人学硕_1:学位论文国有‘企业领导+部任期经济责任审汁问题研究

2.3公司治理与领导干部任期经济责任审计的互动机理

通过上述两节对公司治理和经济责任审计的理论剖析，我们可以初略地窥探到两者的 关系—公司治理和经济责任审计的产生基础都是委托代理理论，鉴于此，两者究竟有着 什么样的紧密的内在联系—这是本节要探讨和分析的问题，笔者下面就对公司治理和经 济责任审计两者的关系进行比较深入的阐述。

2.3.1理论同源性

两者的产生的理论基础都是委托代理理论。委托代理理论的基本思想是:公司股东是 公司的所有者，即代理理论中所指的委托人，经营者是代理人。代理人是自利的“经济人”， 具有不同于公司所有者的目标函数，具有机会主义的行为倾向。

在委托代理关系的框架内，经济责任审计就是当委托人授权代理人从事某项活动时，

为了保证代理人的行为能够符合委托人利益最大化的要求而采取的措施和手段，经济责任 审计作为系统的一种制约机制，实施所有者对经营者及经营过程的控制，其根源是所有者 与经营者间的代理行为;公司治理结构是在企业所有权和经营权分离的基础上产生的委托 代理关系契约，在现代公司制企业中，所有者与经营者之间的关系是委托代理关系，而不 是一般的雇佣劳动关系。企业经营者与一般的企业被雇佣者的最根本的差别在于，企业的 经营者不仅是企业剩余控制权的分享者，而且是企业剩余索取权的分享者，而雇员则完全 不是。为了解决因所有权与经营权相分离而产生的代理问题，也就是为有效地降低监督经 营者所产生的监督成本和经营者的机会主义所带来的损失，委托人必须建立一套有效的制 衡机制来规范、约束并激励代理人的行为，从而减少代理人问题，降低代理成本，提高企 业经营效率和经济效益，更好地满足委托人的利益。公司治理结构就是这样一种制度安排， 它因公司中的委托代理关系而产生，同时为解决代理问题而服务。

因此两者具有同源性。如果不存在委托代理关系，既不会有“内部人控制”问题，也

没有公司治理问题，更没有经济责任审计存在的必要性，在存在委托代理关系的前提下， 公司治理和经济责任审计是决定公司经营效率和公司能否健康发展的关键要素。 2.3.2目标同向性

公司治理是一个复杂的有机系统，包括内部治理和外部治理两个方面。内部治理是企

业组织内部的一种制度安排，其要旨在于明确划分股东、董事会和经理人员各自的权利、责任和利益，形成三者之间的制衡关系;外部治理包括产品市场、资本市场以及经理人市 场等对公司的治理。

公司治理的目标是为了解决因所有权与经营权相分离而产生的代理问题，也就是为了 l8 暨南人学硕一卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题刊f究

有效的降低监督经营者所产生的监督成本和经营者的机会主义所带来的损失，提高企业经 营效率和经济效益，从而更好的满足委托人的利益。通过内部治理使股东会、董事会、经 理层的责、权、利明晰，形成内部牵制，遏制“内部人控制”问题进一步严重化，从而在 一定程度上保护股东的利益，为企业更快更好的发展创造条件。外部治理(即市场治理) 的要旨在于通过竞争机制的生存动力和信息比较动力，对经营者提供一种隐含的、非合同 式的激励功能。但是，由于中国尚处于市场经济的建立时期，竞争性市场体系还很不完善， 尤其是还未建立真正意义上的经理人市场和企业控制权市场，企业的市场治理机制在对经 营者的监控与激励方面具有很大的局限性。而领导干部国有企业经济责任审计在一定程度 上弥补了国有企业市场治理机制不完善的缺陷，可以说，经济责任审计是公司治理的一种 外部治理机制。经济责任审计这一新的经济监督形式对国有企业的领导人员来说是一种监 督也是一种激励，使其在对企业进行管理或对重大事项决策时能够更好的为企业的发展着 想，从而有利于企业经营目标及整体战略目标的实现。

2.3.3相互作用性

经济责任审计作为公司治理的一种外部治理机制，更有利于全面、系统的评价领导 干部的综合能力和经济责任，对公司治理中领导干部的考核、任免、选任都起到相当重要 的作用，对领导干部来说是一种很好的监督和激励机制。中国国有企业的经营者主要有政 府官员选拔和组织任命，由于政府或组织部门选择经营者并不仅仅看企业的绩效，许多情 况下注重的是形象工程，这就容易导致一些经营者短期行为严重，而随着经济责任审计的 不断完善，其审计的内容也越来越注重企业的长期发展指标，不仅关注企业的财务收支情 况，而且还会逐步的将科学发展观、和谐社会、环境保护等内容引入经济责任审计的内容 中去。这在一定程度上可以减少国有企业经营者短期行为发生的概率。

反过来，经济责任审计的有效运行离不开公司治理的推动。经济责任审计能否有效运

行与公司治理是否完善具有很大关系，只有在良好的公司治理环境中，经济责任审计刁’能 对国有企业的领导干部起到监督和激励作用，刁‘能使经济责任审计真正达到预期的目标。 如果公司治理不能很好地解决所有者和经营者之间的代理问题，“内部人控制”严重，则 经济责任审计只能是“马后炮”，其预警、监督和激励作用就难以发挥;如果公司治理接近完全无效，经理层就会在追求个人利益最大化动机的驱使下，产生破坏内部控制的动机， 无论怎么改进经济责任审计的方法、程序、评价标准等方面也不能改变经济责任审计流于 形式的状态。因此，公司治理的完善离不开经济责任审计作用的有效发挥;而经济责任审 计的执行也与优化公司治理环境分不开。

暨南大学硕士学位论文国有企业领泞十部任期经济责任审计问题研究 3国有企业公司治理与领导干部任期经济责任审计的现状分析

本章试图从国有企业公司治理和领导干部任期经济责任审计的现状出发，分析两者

在实践中存在的问题，探索产生问题的根源，以期更有针对性基于公司治理视角采取措 施，完善中国国有企业领导干部任期经济责任审计。 3.1国有企业公司治理的现状分析

3.1.1国有企业公司治理的现状及存在的问题

1978年党的十一届三中全会以前，中国在计划体制下国有企业的治理结构主要是企

业领导制度，其存在的根本原因是党政不分、政企不分，国有企业不是一个具有独立法人 地位的经济实体，而是作为政府主管部门的行政附属物来参与国民经济运行，企业治理结 构中的决策权、监督权与执行权交又重叠，不具有制衡、合作关系，造成企业运行效率低 下，也谈不上什么公司治理。从1979—1992年，国家开始授权国有企业或叫“放权让 利”，推行承包制和转换经营机制、股份制试点，给企业松绑。生产和操作的权力从政府 到企业的转移，起到了刺激作用。但由于未解决产权问题，企业经营机制难以从根本上转 换。1997年党的十五大上指出“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和 经营权分离，有利于提高企业和资本的运作效率。”19%年起，国务院制订国有企业的三 年脱困目标，2002年党的十六大报告提出继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产 管理体制。2003年10月十六届三中全会上的建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转 顺畅的现代产权制度，都是对中国国有企业的公司治理的有益探索。经过这20多年的国 有经济调整改造，虽然在一些方面取的一些成效，如一部分国有企业实行股份制改造实现 脱困、效益提高，国际竞争力增强等。但是，在国有企业的公司治理中也存在诸多问题。 (一)国有股一股独大

中国绝大部分上市公司由国企改制而成，国有股股权在公司总股本中占绝对优势。根 据国务院国资委的统计数据显示，[s]截至2006年8月底，国有控股的境内上市公司共有 777家，占境内全部上市公司总数的55.82%，其中有40%以上的国有控股上市公司中国有 股东处于绝对控股地位(即国有股股权比例超过50%)，其他国有控股上市公司的国有股股 权比例也基本都在300&以上。在国有控股的非上市公司中，股权集中度更高，国有股股权 比例凡乎都在50%以上。现代公司理论表明，在股权相对集中的条件下，大股东直接对企 业实施监控是公司治理有效性的关键。但是由于国有股权的有效持有主体缺位，致使国有 产权虚置，没有形成人格化的产权主体，股权的终极所有者不明确，大股东对企业的监控 暨南人学哑卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

机制难以建立。在国有股占主导的情况下，国有股股东对公司的控制表现在产权上趋于超 弱控制，在行政上则趋于超强控制。经理人员与政府博弈的结果，是一部分经理人利用政 府产权上的超弱控制形成对企业的内部人控制，同时又利用行政上的超强控制转嫁经营风 险，将公司经营性亏损推诱为体制性因素。同时，就公司的委托代理机制而一言，由于上市 公司基本上被国家或法人控制，中小股东特别是小股东缺乏监督约束经理人的动力与手 段，弱化了中小股东约束，侵害了中小股东的权益。 (二)内部人控制问题严重

中国国有企业的内部人控制问题主要表现在:(1)过分的在职消费;(2)信息披露不

规范，报喜不报忧，对重大经营活动不做出应有的解释;(3)短期行为，不考虑企业的长 期利益和发展，而只考虑眼前的成绩、地位和利益;(4)过度投资和耗用资产，“不用白不 用，用了也白用”，使国资投放和使用出现低效率;(5)工资、奖金、集体福利等收入增长 过快，侵占利润;(6)转移国有资产;(7)置小股东的利益于不顾;(8)不分红或少分红，大

多拖欠债务，甚至严重亏损叫。当前中国国有及国有控股公司中存在董事会与经理层互相 兼任、执行董事在母公司和子公司的双重兼职等重叠现象，股东和董事之间的信任委托制 衡关系形同虚设:对于国有控股的上市公司，由于中国证券市场还不成熟，社会个人股数 量和持股比例有限，而且大多数股民倾向于短期的投机操作，并不关心公司的长远发展， 不愿或无法参与股东大会，股东大会变成了国家股东会议或董事会扩大会议，对董事会、经理层、监事会及公司行为难以形成规范有效的制衡约束机制。在武巧珍、贺晓春(2002) 的研究中指出，在188个样本公司中，两职完全合一的公司有77家，占样本的40，4%; 部分合一的有99家，占样本的52.70th;完全分离的12家，占样本的6.9%(如图3.1所示)。 在两职完全分离的公司中，国有股比例最低，仅占14.20&，而两职完全合一的公司中，国 有股比例相对较高。董事长和总经理两职合一，本身就意味着内部人控制。

暨南人学硕}:学位论文国有企业领泞+部任期经济责任审计问题研究

工会主席、团委书记、纪委书一记和职工代表等组成，而其工会、团委和纪委等又属于行政 领导机构系列，有着一定的管理职能和行政级别。作为担当一定领导职务的监事本身就和 董事经理同属于管理层，而且往往在行政级别上又低于公司董事会和经理层中的高级管理 人员，因而在博弈中处于劣势，监事会只是一个受内部人控制的履行例行程序的机构而已。 监事会形同虚设，造成了董事会和经理层缺乏应有的内部约束。

(4)经理层由政府官员选拔和组织任命的居多。根据2003年中国企业家调查系统的 调查，国有企业经营者90%是由组织部门任命的，通过市场双向选择和职工选举产生的分 别只占到0.3%和2.5%，另有6.30/0的经营者是组织选拔和市场选择的结合(如下表3.1所 示)。 表3.1国有企业经营者职位获得途径(%) 组织任命命市场双向选择择组织与市场选选职工选举举其他他择择择择择相结合合合合2222200222200000200222200000200222200000200222200000200222200000 人人型企业业93.44491.555550.4445.5555.6660.4441，5550.7771.000 中中型企业业90.88887.777O4440.4446.1118.0002.1112.7770.5551.222 小小型企业业85.22282.444O4440.9997.77710.3335.3335.5551.4440.999 合合计计90.00088.1

110、3330.5556.3337.5552.5552.7770.9991.222 资料来源:中国企业家调查系统《中国企业家成长与发展报告(_「):1993一2003调查报告专辑》

经营者有政府官员选择和组织任命，容易出现以下弊端:①政府官员拥有选择经营 者的控制权，但没有相应的收益权和奖惩约束，有权选择经理却不需要为此承担相应的责 任，政府宫员行使的是一种“廉价投票权”，依据个人偏好和个人关系选拔经营者，成为 许多政府官员有效的寻租方式[’‘，〕。②由于政府或组织部门选择经营者并不仅仅看企业的绩

效，许多情况下注重的是形象工程。这就导致了一些经营者短期行为严重。而且，依据个 人偏好和个人关系选拔经营者也导致了经营者的工作中心不是经营企业，而是“经营”政 府或政府官员。③限定了经营者的选择范围。基于“官员”角度选择经营者，将一大批具 有领导才能和企业家精神的潜在经营者拒之门外。 (四)债务软约束

在中国，银行是国有企业债务的主要来源，政府作为国有资产的代理人，对银行的

经营进行行政干预，这样就导致了银行对国有企业债务约束的弱化，进而也弱化了债务对 经理人的约束机制，在债务的软性约束下，很多公司想尽办法向银行借债，而未经充分论 暨南大学硕:l:学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究 证便利用借债资金乱投资。

随着国有企业负债比率的攀升以及与此相伴的国有银行巨额坏账问题，银企债务重组 问题成为金融界讨论的热点，债转股方案成为近年来具有重要影响的一项政策。具体做法 是成立四家与各商业银行相对应的资产管理公司，资产管理公司从中央银行获得再贷款， 以面值从相应的商业银行收购对企业的债权，并将债权转为资产管理公司对企业的股权， 资产管理公司将通过出售股权等方式从企业退出并偿还再贷款。债转股政策表面上进展顺 利并取得了一定效果但一些核心问题没有得到重视，其中蕴涵的金融风险不可忽视。债转 股实际上只是将企业对银行的负债变为国有资本的投入，增加企业的资本金规模，因此债 转股企业立即出现的扭亏为盈只是财务结构变化带来的，即债务的减轻和利息支出的下降 使企业账面上更“好看”了。再者，就防范金融风险而言，虽然资产管理公司购买银行的 不良资产可以使银行摆脱不良资产的困扰，但是如果国有企业的盈利能力没有提高，那么 这一操作无非是把银行的亏损转移给了资产管理公司，金融风险不过是挪了一个窝。更严 重的是，目前由于国有银行对国有企业债务软约束的体制根源没有改变，国有银行既没有 动力监督国有企业贷款的使用，也没有能力阻止对国有企业不良贷款的继续攀升〔”〕。 3.1.2 (一) 国有企业公司治理存在问题的原因分析 国有资本主体缺位

国有资本的最终所有者是全体人民。在社会主义条件下，它具备了最高的社会化程度

和公共性质。这一特征，决定了国有资本财产关系的运动和实现，在实际经济运行中具有 极大的特殊性:第一，国有资本的现实运动和增值要求，必须通过委托代埋形式刁‘能实现。 第二，全民所有者和一般资本所有者存在本质上的差别，全民所有者不具有个性化和人格 化的行为特征。由于上述特殊性，全民所有者权益的有效实现，无法通过对国有资本或企 业经营运作行使直接控制权来达到，而只能由代理人的经营管理或“授权经营”来最终完 成。

2003年5月颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》确立了中国新的国有资产监 管体制:企业国有资产属于国家所有;国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履 行出资人职责，享有所有者权益;国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)是代表 政府履行出资人职责、负责监督管理国有资产的政府直属特设机构;建立两层或三层的国 有资产监督运营体系。在该体制中，存在着从人民到国有企业经理人的多层委托代理关系， 按照委托性质的不同，陶虎，王自力(2006)将国有资产监管中的委托代理关系划分为三 个层次:政府委托形式(人民一国家一国资委)、行政委托形式(国资委一国有资产经营 24 暨南人学硕_卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

公司一国有企业)、经济委托形式(国有资产经营公司一董事会(股东大会一董事会)一 经理人。链条上的各个接点都是国有资产的代盲‘人而己，都不是真正意义上的股东。通过 政府部门来行使其所有权，而政府部门由于无独立的经济利益，因此缺乏对国有资产保值 增值的关切程度，这造成对国有企业控制权的放松，使国有企业的“内部人”有机会出现 损害所有者利益的行为。国有资本主体缺位是造成“内部人控制”的一个主要原因。 (二)股权分置

对于国有上市公司来说，由于政策设计的不足、制度设计的缺陷，股权分置导致“一

股独大”治理格局，中小投资者利益难以保障。股权分置在制度设计上直接导致了一个严 重后果:“一股独大”。“一股独大”是造成中国股市信任危机的主要原因之一。上市公司 的控制权被一个或少数股东掌握且不能够通过股票公开竟价交易转移，无疑加大了大股东 侵占上市公司(中小股东)利益的风险。一股独大的控股股东拥有多数表决权，并且实际上 绝对控制着股东大会，操纵上市公司的董事、监事、经理层人选。其拥有的这种远远超出 其应有权力的家长式特权，使上市公司的控股股东很容易操纵上市公司，通过种种手段， 损害公司利益和中小股东利益。再者，股权分置弱化了资本市场对经理人的选择与约束。 在市场经济条件下利用资本市场收购与兼并的压力，可以使现有的董事、经理人员竭心尽 力地为股东的资产增值而努力。而在大多数股份不能流通的条件下，在任的董事、经理根 本不用担心会失去公司控制权，从而也就缺乏使股东资产增值的外在压力。资本市场对优 秀经理人员的选择机制基本不起作用。同时，劣质资产和企业难以退出市场，资本市场配 置和优化资源的功能难以正常发挥。

(三)对经营者的显性激励不足

心理学家马斯洛提出的需求理论将人的需求分为五个层次:生理的、安全的、社交的、尊重和自我实现的需求，这五种需求并不是并列的，而是从低到高排列的(如图3.1所示)。 当较低层次的需求得到满足后，就会产生更高一级的需求，只有未满足的需求刁‘能够影响 人的行为。对于具体的人来说，并不是任何条件下都同时具有着五种需求，而且这些需求 之间的强度不是相等的。决定人们行为方向的是主导需求。

暨南大学硕士学位论文国有企业领泞十部任期经济责任审计问题研究

图3.1马斯洛的需求理论

根据企业家调查系统的专题调查报告显示，2002年中国国有企业中，有30.20rk的经营 者年收入不超过2万元，56.4%的经营者年收入在4万元以下，70%的经营者年收入不超过 6万元，90%的经营者年收入在10万元以下，年收入在50万元以上的只占o.20fo(详见表 3.2)。 表3.22002年企业经营者收入情况表(0k) 赢赢怨~~~2万儿以下下2一6万儿儿6一20万儿儿20万儿以卜卜 总总体体19.33333.44434.33313.000 国国有企业业30.22239.44428.8881.666 私私价企业业8.66625.77734.22231.666 股股份有限公司司13.55532.88836.44417.333 有有限责任公司司13.55533.99937.00015.555 外外商及港澳台投资企业业6.66620.66651.00021.888 中国企业家调查系统的报告还显示，对6一20万元的年薪持满意态度的经营者只占 到调查对象的叨%，而近S0%的经营者对20万元以上的年薪持满意态度。由表3‘2可知， 国有企业经营者的年收入在6一20万元占28.8%，与其他性质的企业相比该比例是最低的。 王北星等(2007)通过实证分析得出:国有企业公司治理与企业业绩、高管薪酬之间

没有明显的线性关系，高管薪酬更多地是由公司所处的地域以及行业水平等因素决定的。 部分高管人员不是市场聘任，而是由政府部门任命，其工资和奖励往往被要求与政府机关 工作人员看齐，薪酬没有市场化，报酬较低。目前，虽然许多国有公司实行了高管人员年 薪制，但是大多数报酬也偏低，比如从2004年开始全面实行的中央企业负责人的平均年 薪也只有25万元。由于显性激励不足，与其他性质的企业经营者相比，国有企业的经营 者就容易产生心理不平衡，为了达到自己的需求层次就会作出违法违规行为。 26 暨南人学顿卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究 (四)经营者的法律意识低。

中国历史上缺乏法治的传统，中国的法制建设从改革开放后才开始并逐步完善，至今 刁‘二十多年，中国走向市场经济体制也仅仅十多年，因此中国企业家们根本不可能从父辈、从先辈那里继承和学习到必要的法律知识和经验。搞好国有企业，国有企业要发展，光有 好的法律制度也不够，还必须有一支懂市场、善经营、政治性强、良好法律意识的企业家 队伍，即具有良好企业法律意识队伍对国有企业非常重要。由于中国国有企业特殊的管理 体制，许多企业家在他们创业、发展的过程中更注重与官场形形色色的官员打交道，却很 少真正了解和体验中国的法律和法治环境。因此他们的法律意识普遍相当低下，在企业经 营管理中也很难在法制的范围内、用法律的思维作出判断和决策，对可能发生的法律风险 普遍认识不足。

从北京市司法局曾经对各区的企业领导干部进行了法律知识问卷调查来看:首先，企

业领导干部对一些基本的法律知识没掌握，如对法人概念模糊，50%以上的人分不清有限 公司和合伙企业的区别;在回答企业在法定休假日安排劳动者工作，应支付的报酬这个题 目时，71%的人答错。其次，实用和功利倾向明显，企业经营活动经常接触到的法规领导 干部有较好的把握，但宪法和一些基本法如刑法，民法反倒知之不多。再者，对程序法的 重视不够，在上面提到的调查问卷中，程序法的错误率远远高于实体法，特别是对《行政 诉讼法》、《仲裁法》的了解比较欠缺[’z〕。许多中国企业家只知道讲经济，讲管理，讲关系，

却不知道企业家也要讲法律，甚至还要讲政治。企业家们法律意识的淡薄也为他们的牢狱 之灾增加了筹码。

3.2国有企业领导干部任期经济责任审计的现状分析

3.2.1国有企业领导干部任期经济责任审计的现状及存在的问题

从20世纪80年代中期至21世纪初，经济责任审计经过了20多年的发展，其制度框 架已基本确立，各级审计机关深入贯彻落实中办、国办两个《暂行规定》，取得了明显的 成效，主要表现如下: (一)经济责任审计制度的覆盖面不断扩大，审计成果更加突出

国有及国有控股企业领导人员经济责任审计已经开展多年，目前处在逐步深化的过程 中。〔‘3泛004年、2005年全国审计机关审计经济责任人数分别为:216

9、1853，审计单位 个数分别为:22

35、1750，而查出的违规金额增加了1430rk，管理不规范金额增加了72% (如下表3.3所示)。两年期间，通过审计，有关部门参考审计结果，给予党纪处分9人， 暨南人学了吹卜学位论文国有企业领甘十部任期经济责任审计问题拟1二究

移送纪检监察97人，移送司法机关49人。国有企业领导人任期经济责任审计的实行，拓 宽了领导干部监督、考核的渠道，为客观公正评价使领导人提供了重要依据;为揭露和防 止国有资产流失，促进经济健康发展做出了贡献。 表3.32004年、2005年全国经济责任审计结果情况统计

、、疏假气气审计经济责任人人审计单位个数数违规金额额管理不规范金领领 222004年年216999223555317552333431972777 222005年年185333175000770937111743824777 (二)经济责任审计工作的领导体制和工作机制不断完善

2002年8月在广东召开的全国审计工作座谈会上审计署党组提出经济责任审计工作必 须坚持的指导原则:积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险。“十六字”指导原则对 于搞好经济责任审计工作具有非常重要的指导意义。2003年《中央五部委经济责任审计工 作联席会议制度》和《中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室工作规则》的出台为 加强对经济责任审计工作的领导，做好有关部门之间协调配合，进一步规范经济责任审计 工作做出了详细的规定。此外，很多地方党委、政府都专门召开会议研究经济责任审计工 作，召开工作会议，由党委、政府主要领导同志或分管领导同志进行动员部署。党委、政 府领导还经常听取审计工作汇报，做出重要批示，及时协调解决经济责任审计工作中遇到 的问题。

(三)经济责任审计规范化程度不断提高

全国相当部分的省、区、市相继出台了一批经济责任审计的法规和规章，有的还通过

地方人大立法。各级审计机关积极研究制定了一批经济责任审计的具体规定。在实际工作 中，各级审计机关认真开展审前调查，精心制定审计方案，明确审计的范围、内容和重点。 李金华审计长在2007年全国审计工作会议上指出，吉林、广东等地进一步加强了经济责 任审计计划管理，上海、陕西、海南等地制定了经济责任审计结果运用办法，大连制定了 16项关于村级组织负责人经济责任审计的制度和规范。各地以贯彻落实地方党政领导干部 考核指标体系为重点，普遍加大了对重大决策、政府负债、土地出让等情况的检查力度， 重庆、浙江、湖南、湖北等地揭示了一些地方在推动经济发展过程中存在破坏和污染环境 的问题，进一步深入推进了经济责任审计工作。总体看来，经济责任审计工作的发展平稳、健康，发挥了积极作用，受到地方各级党委、政府的高度重视。

暨南人学了吹卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审汁问题研究

经济责任审计在不断取得新进展的同时，也暴露出一些问题。主要表现在以下几个方 面: (一)先离后审现象多，经济责任审计成为“马后炮”

《国有及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》中指出，领导干部任期

届满或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，应当接受经济责任审计。可现实 中，组织人事工作与审计工作往往衔接不上，“先离后审”、“先任后审”普遍存在，使经 济责任审计结果难以在干部管理监督中真正发挥作用，给审计工作带来了消极影响。首先， 背离了审计的目标，削弱了审计的作用。经济责任审计的目的是为考核任用干部提供依据， “先离后审”势必带来审用脱节，使审计流于形式。其次，增加了工作难度。审计监督是 双边联动，离不开被审计单位和当事人的配合。原任干部调离后，无论是升迁、平调还是 退休，原单位人员一般都不愿主动反映情况，再加上失去当事人的配合，一些帐面上的疑 问就无从查清。再者，给今后的审计工作留下隐患。“先离后审’，离任者走得不清不楚， 继任者接得不明不白，这不仅对离任和继任双方不利，也给今后的审计工作积累了难度， 如此不良循环下去，人为增加了经济责任审计工作的复杂性。 (二)审计方法单一

经济责任审计的主要方法要围绕人做文章，要以财务收支审计为主，向经营者任期内

的工作业绩、经营成果、经济行为、管理状况、重大决策、廉政情况等方面拓展，由单一 的就账查账向调查分析方向拓展刁‘能从多方面、多角度、确定领导干部应负的经济责任。 而中国现行的经济责任审计方法大多数仍沿用十几年来惯用的审计套路，未能跳出就账查 账的模式，把经济责任审计与财务收支审计等同起来，审计评价仍然停留在就事论事的方 法上，其审计层面不够完整经济责任审计认定不甚全面的缺陷使其难以成为责任追究的可 靠依据。

(三)审计成果运用过程不透明和不规范

按照中办、国办《暂行规定》要求，任期经济责任审计结束后，审计机关根据审计 情况写出审计结果报告，审计结果报告在报同级人民政府的同时，抄送纪检监察部门和组 织部门。审计机关的经济责任审计结果只对干部管理部门负责，不公开披露，干部管理部 门如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定。作为受托审计，审 计机关只负责项目审计工作，审计结果的应用则是组织、纪检等相关部门的职权范围。 在经济责任审计实施阶段，审计工作底稿需要被审计单位签字盖章确认;在起草审计 报告阶段，审计报告在定稿之前需要征求被审计单位和领导干部本人的意见，可以说整个 29 暨南大学硕士学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究

审计工作的过程是公开透明的。但是，审计结果运用不能做到公开、透明。除了作为委托 方的纪检监察部门和组织部门，作为受托方的审计机关，作为被审计对象的领导干部及其 任职单位等相关各方，经济责任审计结果不对外公开披露。同时，纪检监察部门和组织部 门在收到审计结果报告后，如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确 规定，至于存在什么经济问题的干部应提醒、诫勉、追究责任以及降职、免职等也没有具 体标准〔’:月。审计结果运用上的封闭状况，使得经济责任审计工作缺少外部的监督压力。所

带来的问题是，一方面不利于对审计机关的审计质量监督。作为利益的其他相关者成了“局 外人”，不能了解经济责任审计报告的内容，无法表达自己的意见，这不仅在权利上是不 公平的，也有损公正审计结论的形成。另一方面，审计成果运用过程的不透明，必然会带 来干部使用上的随意性，也为权力寻租打开了方便之门。现实生活中，常出现所谓“问题 干部”得到提拔重用的现象，在某种程度上反映出外部监督的无力。 (四)审计任务重与审计力量有限的矛盾突出

首先，从总体上看审计对象较多而审计力量有限，审计部门的审计资源是一定的，每

个年度都要有计划地安排一定数量的经济责任审计、财务收支审计、经济效益审计等审计 项目，而企业经济责任审计对象的数量却具有不确定性，特别是近年来企业领导干部交流 频繁，使得审计力量不足的现象更为突出。其次，企业经济责任审计内容涉及面宽、业务 量大与一般的财务收支审计相比，企业经济责任审计的内容更深、范围更广、业务量更大， 不仅要审计企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性，还要对被审计人的经济责 任进行评价。再者，审计项目的临时性强，从中国目前干部管理体制看，企业领导干部的 升迁调离与现行审计计划管理办法不衔接，大部分企业经济责任审计是有关部门临时交办 的，时间紧、任务重，难以按正常的计划来组织实施。

3.2.2国有企业领导干部任期经济责任审计存在问题的原因分析 (一)现行经济责任审计体制的制约

经济责任审计的主体是五部门联席会议，主要执行部门是审计机关。就联席会议制 度而言，存在领导机制和组织方式上的一些问题，比如联席会议的召开没有定期化、制度 化，各地对联席会议重视程度不一样导致经济责任审计推行的难度不同等，这只是问题的 一个方面，主要问题在于审计体制，中国审计机关实行双重领导管理体制，在本级政府和 上级审计机关的双重领导下行使本行政区域的审计监督职能，审计机关要受到本级政府领 导，并且审计经费是由地方政府供给，审计干部的使用、调动、任免权在地方，只有审计 业务管理工作由上一级审计机关管理。因此，实质上，审计机关的实际管理权在地方政府。 30 暨南人学硕卜学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

即使国有企业领导人员任期经济责任审计由社会审计或内部审计机关组织进行审计，其经 费也是由本级政府拨付〔’4〕。而事实上，被审计领导人员与本级政府之间有着密切的关系， 更有地方利益关系。因此审计人员很难在实质上和形式上保持独立第三方地位。

(二)国有企业固有的治理缺陷

目前国有资产的产权机制尚未从根本上理顺。董事会、监事会成员绝大多数仍是由原

来的厂长、副厂长和党委正副职担任，并且为了避免董事长与总经理的分权矛盾，企业董事 长和总经理职务由一人担任，不能形成规范的公司法人治理结构。国有企业建立规范的企 业法人治理结构的社会条件有一个发育发展的过程。此外，长期以来，国有企业的法定代 表人甚至包括分公司或厂级管理者，都是由企业主管部门选拔任命。管理者为了保住自己 的地位或者取得更高更好的职位，往往会把精力放在讨好上级和与上级加强“感情”联络 上。在这样的环境下，作为企业的法定代表人，可能为了取得讨好和贿赂所必需的财力和物 力，利用会计手段做假和侵吞企业资产。再者，由于体制问题，内部审计发挥不了应有的 作用。依赖注册会计师审计，也不尽如人意。由于国有企业长期形成的管理体制和干部聘 用制度的不合理性，使得对审计的认识不足，审计的结果往往得不到落实或落实不到位， 大事化小，小事化了，影响了审计工作监督职能的发挥。一些国有企业领导对于己露端倪 的违纪案件不给予审计支持，以“保护干部”的名义干涉内部审计或审计决定，致使一些 重大的贪污腐败行为得不到进一步的揭露。有时对腐败分子惩处只算“经济帐”，往往是 “退赃免职”或交部分罚款就算处理了事。对审计结果不正确的对待造成了负面影响，一 是助长了腐败行为，二是打击了审计机构和人员的积极性。

(三)审计对象的特殊性

任期经济责任审计的对象是国有企业及国有控股企业的主要负责人，其经济责任与所 在单位情况是紧密相连的。经济责任审计的审计风险比一般审计的审计风险要大的多，这 是因为经济责任审计是直接对经济责任人的。责任人一般都是较高层次的党政机关领导干 部和企事业单位主要领导人员，而审计结论直接影响其任用或升迁问题，非常敏感，一旦 出现差错或失误一般都会引起复议或诉讼，同时经济责任审计对象大都控制一定的权力， 对少数人而言则可能存在着以权谋私违纪违规或严重的经济犯罪问题。如果审计结论中没 有反映出来将给国家和人民造成巨大损失，经济责任审计的高风险性也决定了经济责任审 计是一项复杂的高难度的审计工作。

暨南大学硕十学位论文国有企业领导十部任期经济责任审汁问题研究 (四)审计人员素质目前还难以适应经济责任审计工作的需要

其一，现在的审计人员多为一个专业，专业知识比较单薄不能适应新的情况，再加上 现代经济责任审计相对审计人员来说仍属于一项新生事物，随着审计内容的不断丰富，审 计的难度和复杂的程度也会随之增加。其二，审计人员的职业道德素质较低。审计工作是 一项专业性和技术性很强的工作同时又是一项对审计人员责任心和职业道德水平要求很 高的工作，此外由于经济责任审计的对象主要是干部个人，一旦查出了问题追究起责任来 上下左右的说情者或明说或暗示或硬缠或软磨甚至封官许愿搞感情投资。儿此种种往往使 审计人员原本就很薄弱的职业道德经受更加严峻的考验。其三，审计人员的风险意识不强。 中国大多数审计人员缺乏审计的风险意识，有的甚至根本意识不到审计风险的存在，随着 人们法律意识和经济意识的增强以及对审计结果依赖性的增强，必将对审计人员的素质提 出更高的要求同时也增加了审计工作的风险，经济责任审计是比财务审计更加复杂的一种 审计要求审计人员有更高的业务素质更强的风险意识。

暨南人学了吹卜学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究 4.案例分析

4.1红塔集团:褚时健事件(1997) 4.1.1事件回顾

1995年2月，一封来自河南省三门峡市的匿名信寄举报其收受大量礼金，其中包括

金龟l个、金佛爷l个、金表1块及美元、金条等。1995年3月24日，中央纪委有关部 门派员到洛阳，从外围展开调查。1995年7月至1996年3月，司法部门根据掌握的涉案 人的大量犯罪嫌疑问题，先后在云南、广东、海南等地收审了犯罪嫌疑人马静芳、马静芬、马建华及褚时健的女儿褚映群、外甥喻斌、昆明市公安局交警刘云、汕头市个体烟贩赖喜 荣等人。经查，1991年至1995年，褚时健利用职权和职务便利为他人批烟倒烟，其亲属 从中收取了大量钱物。为林政志、赖喜荣、刘云等人批供卷烟，其妻马静芬及其他亲属收 受140多万元人民币、8万美元、3万港币和大量贵重物品。同时，司法部门对有关涉案 人员的住宅进行搜查，取得大量赃证，先后收缴赃款500多万元人民币(含存单、国库券、债券)、4万多美元、近百万港元，收缴价值100多万元的赃物和价值400多万元的8处 房产，总价值超过1100万元，其中1000多万元的钱物为褚时健夫妇所共有。仅从床底起 获的密码箱内的赃物中，就有金表、金条、金佛、金项链、金耳坠、金手链及各种玉器等。 1991年至1995年玉溪卷烟厂销售“浮价烟”’时，褚时健等人私设的“小金库”， 在厂外、境外设有10多亿元人民币和2500多万美元的帐外资金，必须褚时健签署授权委 托书刁‘能支取，分别存放在香港、珠海的下属公司和广东的几家烟草公司。工厂没有这笔 帐，只有总会计师罗以军等少数人知道。1995年上半年，褚时健、副厂长乔发科、总会计 师罗以军和华玉公司总经理盛大勇、副总经理刘瑞麟贪污私分帐外资金300多万美元。1995 年11月中旬，诸时健指使罗以军将华玉公司账外存放的浮价款银行账户及相关的资料销 掉，把剩余的1150多万美元以“支付设备配件款项”的名义全额转出。1996年1月23日， 诸时健的账户上收到了1156万美元。

190年代初，为解决卷烟生产辅料不足问题，_{级部门批准玉溪卷烟厂在完成国家调拨计划任务外，}l]:生产一部分卷烟，

用来‘JJ〔他地方串换生产急需的卷烟辅料.和钢材、水泥、化肥等生产资料。当时，国家规定的卷烟出厂价较低，像“红塔

山”香烟，经销者按出厂价批到后，每条就可赚50夕已左右的卜厚利润。由十卷烟完全足卖方市场，求购者源源不断，玉 卷烟厂门庭若市。在这样的情况下，玉溪卷烟厂生产的一部分计划外卷烟没有用来串换生产资料，而足违反规定流向

了沿海地区的县级烟草公.小这些烟被称作“浮价烟”。

暨南大学硕士学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究 1996年12月28日，褚时健出现在云南边睡河口企图出境，被边防检查站截获。1997 年1月6日，云南省人民检察院决定对褚时健立案侦查，2月8日监视居住，7月10日转 捕。

调查表明，褚时健利用职权和职务便利，主谋贪污私分公款300多万美元，其中他个 人贪污170多万美元;为他人批烟谋利，其女儿索要和接受3630万元人民币、100万元港 币、30万美元，妻子及其他亲属共收受140多万元人民币、8万美元、3万元港币和大量 贵重物品。

4.1.2事件分析

熟悉褚时健的人都说，作为一个工农出身的干部，他是凭着坚毅的性格、朴实的作 风一步步成长、发展起来的。在他的苦心经营下，玉溪卷烟厂从一个名不见经传的小厂发 展成为亚洲第

一、世界第五的现代化烟草企业。然而，是什么原因促使这位大众心目中的 伟人从高高的红塔山上坠落下来呢? (一)领导人权利过于集中

褚时健担任玉溪卷烟厂厂长17年，在厂里形成了至高无上的权威，身边人称他“老 爷子”，其他人叫他“老板”。重要的事，尤其是批烟，全凭他的条子或电话。尽管厂里 也有职代会、纪检委，建有一个个规章制度，但褚时健集厂长、书记大权于一身，对其监 督几乎流于形式。总会计师罗以军交待，褚时健在提出私分300多万美元时，他开始也认 为不妥，但褚时健的权力、威信在厂里达到了顶峰，他的话就是“圣旨”，他交待的事情 必须办，所以明知不对也不敢阻挡。由于国有资本主体缺位，政府部门没有独立的经济利 益，缺乏对国有资产保值增值的关切度，这就造成对国有企业控制权的放松，再加上国有 企业治理结构的缺失，给国有企业的“内部人”损害所有者利益创造了机会。

(二)审计监督不力

玉溪卷烟厂的帐目年年有审计，而这个厂从1991年起就在厂外设立浮价烟的帐外帐， 金额高达10亿多元人民币、2500多万美元。相关审计部门年年审计，却年年都没有发现 问题，原因何在?笔者认为一方面政府审计体制的影响。中国审计机关实行双重领导管 理体制，在本级政府和上一级审计机关的双重领导下行使本行政区域的审计监督职能。 审计机关要受到本级政府领导，并且审计经费由地方政府供给，审计干部的使用、调动、任免权在地方，只有审计业务管理工作由上一级审计机关管理，此外，被审计的领导人 员与本级政府之间有着密切的关系，更有地方的利益关系，因此审计人员很难在实质上 和形式上保持独立第三方地位;另一方面审计人员的素质有待提高。当前中国的审计人 34 暨南大学了吹卜学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

员大都是审计、会计出身，知识结构单一，后续教育形式化。随着经济的不断发展，财 务舞弊的形式也不断的多样化、复杂化，对中国的审计人员也提出了更高的要求。 (三)对领导人的激励不足

褚时健后来这样讲述他当时的心态:“1995年7月份，罗以军、乔发科、盛大勇、刘 瑞麟我们私分300多万美元那次，当时新的总裁要来接任我，但没有明确谁来接替。我想， 新的总裁来接任我之后，我就得把签字权交出去了，我也苦了一辈子，不能就这样交签字 权。我得为自己的将来想想，不能白苦。所以我决定私分了300多万美元，还对罗以军说， 够了，这辈子都吃不完了。”据办案人员分析，褚时健违纪违法行为集中发生在1995年， 也就是上级决定考虑让其退休、准备调整企业领导班子之后的一段时间。笔者认为其原因 有二:其一，国有企业领导人员的薪酬更多的不是和经营业绩挂钩，而是按照其行政级别 来决定的。这在很大程度上打消了领导人员的工作积极性，干好干坏一个样，干与不干一 个样，搞垮一个厂可以调到另一家厂，继续自己的行为。对于优秀的领导者来说，干好了 可以得到的是一连串的荣誉称号，生活条件一如往常，与民营以及其他性质的企业领导者 高额的回报相比就很容易产生心里不平衡。其二，国企领导人退休后缺少保障。对于优秀 国有企业的领导人员来说，在位时的一切光环都将随着退休而逐渐消失，心理上的落差以 及物质生活保障的减少也在无形中给国企领导者的“59岁现象”增砖添瓦。 4.1.3事件启示

在云南省劳动模范、全国劳动模范、全国优秀经营管理者、全国“五一”劳动奖章

获得者和全国优秀企业家、全国十位改革风云人物等一系列荣誉光环的照耀下，褚时健这 位“风云人物”的蜕变着实令人惋惜。在为褚时健悲叹的同时，笔者也产生了几点感想: (一)建立现代企业制度，规范企业的治理结构

中国国有企业改革始于1979年，随着国有企业改革的逐步深入，国有企业的经营自 主权扩大。但是由于国有企业的“产权缺欠”，在整个经营的过程中，对经营者的监督不 到位，不能及时的发现问题和解决问题，建立现代企业制度、规范企业的治理结构是国有 企业的一条切实可行的道路。首先，企业组织结构的设置必须充分体现各产权主体的意志 和利益。在公司制条件下，要充分体现纵向产权的意志和利益，就必须设立和完善股东大 会制度;要充分体现各纵向产权主体的意志和利益，就必须设立和完善决策机构一董事会、执行机构一总经理及经理层、监督机制一监事会;要充分体现人力资本所有者的意志和利 益，就必须设立首席执行管和独立董事等。再者，实行职能分解。现代企业都要确定自己 的理性目标，为了确保该目标的实现，必须将理性目标层层分解到各个组织机构，也就是 35 暨南大学硕1:学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题拟{究

组织机构的设置要有利于理性目标的层层分解和实现。比如，某企业为了确保其理性目标 的实现，根据其实际情况，在其经营班子下面可能需要分别设置财务部、人力资源部、公 共关系部、生产管理部、技术发展部和市场营销部等。 (二)加大政府审计监督的力度

玉溪卷烟厂厂从1991年起就在厂外设立浮价烟的帐外帐，金额高达10亿多元人民 币、2500多万美元，而该厂是年年有审计的，数目相当大的帐外小金库是什么原因导致审 计机关长期以来没有发现?笔者认为应该从政府审计的管理体制以及审计人员的素质方 面入手，采取相应的措施以提高政府审计的监督力度。一是政府审计管理体制方面，在基 本不改变现行政府审计体制的条件下，在全国人大常委会下设置审计委员会，负责领导审 计署进行审计，并向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，从而形成全国 人民代表大会和国务院对审计署的双重领导。地方各级审计机关可由审计署实行全面的向 各省、自治区、直辖市派驻审计特派员办事处，并使审计特派员办事处名符其实，担负起对 地方政府经济监督的责任;二是审计人员素质方面，优化其进退机制。选人时不仅要考核 其会计、审计知识，道德素质、金融、管理等方面的知识也要进行一定的评定，督促财务、审计人员注重综合素质的提高。在审计人员任职期间，要定期的进行后续教育，并及时的 考核相关审计人员的知识更新度、熟练度等，以提高其主动学习的积极性。 (三)改进国企领导人员的激励机制

褚时健说:“上级规定企业厂长可拿工人奖励的1一3倍，但实际上，我们厂的领导

层一直只拿工人奖励的平均数。就我个人而言，十年前的工资是92元，奖金是当时全厂 最高的6元，再加上其他的总共月收入才110元。十年后的今天，厂子搞好了，我现在月 收入有480多元，加上一些奖项，总共可达到1000元。”有着赫赫战功的褚时健提到其 待遇却是满腹的抱怨，可以说这是他萌生“59岁现象”的直接原因。改进国企的激励机制 可以在一定程度上减少“59岁现象”的发生。首先可以对国企的领导人实行股权激励。股 票期权不仅关注公司本年度实现的财务指标，而且关注公司将来的价值体现。股权激励制 度作为一种长期动态的奖惩制度将部分奖励延期实现，可以弱化领导人经营决策的短期 化，是一种长效的长期激励机制。再者改进国企经营者退休制度。对于有能力的领导人可 以根据其个人意愿适当延长其任职期限，使其把谋求企业成功作为毕生的事业追求，对退 休的领导人来说，可以实行高额的退休金计划，使其老无所忧。

暨南人学硕_卜学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究 4.2三九集团:赵新先事件(2005) 4.2.1事件回顾

1985年起，在赵新先的带领下南方制药厂短期内实现快速发展。1991年，南方制药 厂与广州第一军医大学解除了挂靠关系，并转而挂靠解放军总后勤部(下称“总后”)， 并与“总后”下属的深圳新兴企业集团的酒店、贸易公司，合并成立了三九实业总公司。 后来三九实业总公司又改组成三九集团。赵新先担任党委书记、总经理。1992年，高速发 展的三九集团面临资金瓶颈。当年，赵新先引进泰国正大集团的投资，成立了合资公司三 九正大药业有限公司。三九集团在合资公司持股51%;泰国正大集团持股49%。1994年， 三九正大药业有限公司再度引资，此次引进美国、香港等地的六家股东，三九集团股份被 摊薄至39.1%。后来三九集团收回合资公司中外资股东的股权，并将原合资公司更名三九 药业有限公司，其中，三九集团持股75%，三九(香港)公司(三九集团的全资子公司) 持股25%。1998年，三九集团在“军企脱离”的政策下，脱离了“总后”，改为挂靠国 家工委，并在2002年国家机构改革后划归国有资产监督管理委员会管理。在三九集团发 展的早期，凭借着产品优势三九获得了飞速发展。

20世纪90年代中后期，在三九集团的医药产品逐渐发展的同时，三九希望复制其在

医药行业收购兼并的成功经历，实现多元化发展，大量举借银行贷款，大举收购其他行业 的企业如房地产、酒店、商业、农业、金融业等各个社会的热点行业。1997年，三九集团 设立三九健康网，进入了网络行业;三九集团更是在全国范围内大量设立医药连锁店，通 过连锁店进入商业，并希望建立一个中国的医药“麦当劳”。同时，在资本市场上，三九 集团的表现更是活跃。1998年7月，三九集团花费1亿元受让“宜春工程”4828.8万股 国有股，占总股本38.11%，成为其控股股东，1999年3月将宜春工程更名“三九生化”。 2000年n月，购买29.5%“胶带股份”的股票，成为“胶带股份”控股股东，并于2005 年5月将其更名“三九发展”。而三九集团的核心企业“三九医药”也于2000年3月在 深圳上市。三九医药股份公司通过此次融资获得了17亿元权益资金。之后，三九集团将 其他两家上市公司股票转让给三九医药，到2003年，“三九系”的股权结构是:三九集 团持有三九药业75%的股权，三九(香港)有限公司持有三九药业25%的股权。三九药

业和三九集团各持有三九医药62.72%和10.19ry0股权，而三九医药则以持股29.5%和38.110/0 分别为三九发展和三九生化的第一大股东(如图4.1所示)。三九集团成为“三九发展”大 股东后，进行了一系列资产置换，将名下亏损企业剥离，并注入三九在常州、江西等地的 医药企业。与此同时，三九发展开始大规模投资，进入医药连锁业。而后，三九集团又以 37 暨南大学硕士学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究

战略需要为由，将三九发展的医药连锁店收归三九集团。到2001年，三九集团拥有子公 司400多家，横跨药业、农业、房地产、食品、汽车、旅游等八大产业”，公司资产达到 200亿元。

10.19% 三三九集团团团团团团团团团团团团团团

三三三三三三三三三三三九药业业业三九医药药 三三九(香港)公司司

三九发展 三九生化

图4.1“三九系”股权结构示意图

三九集团横向多元化的做法并没有能带来三九集团的繁荣。到2002年底，三九集团 资产总额达到205.31亿元，然而，其经营利润仅有4000万左右，总资产收益率仅有0.19 %。而“三九系”三家上市公司的业绩也是连年下滑。下表4.1列示了“三九系”上市公 司的2001年至2004年的业绩。“三九系”三家上市公司扣除非正常损益后的净资产报酬 率逐年下降，2004年更是出现了全面亏损。 表4.1“三九系”上市公司业绩简表

派派派三九医药药三九发展展三九生化化指指指标111指标222指标111指标222指标111指标222 222001年年3.97%%%0.20006.29%%%0.611112.94%%%0.5777 222002年年5.35%%%0.66666.21%%%一0.59996.34%%%0.7555 222003年年6.28%%%0.3333一6.28%%%一0.64443.16%%%一0.2333 222004年年一35.84%%%一0.7444一145.59%%%0.0555一35.17%%%一0.6222 说明:指标1代表扣除非经常损益净利润率，指标2代表每股经价活动产生的现金流量净额(儿) 此外，三九健康城是三九集团顷尽全力投资的项目。2000年三九集团投资5亿元收购 了深圳坪山镇的高尔夫球场项目，将其命名为三九健康城，而这5亿元中，有1亿元不知 去向。赵新先希望通过这个项目，给集团带来新的发展机会。赵新先宣称要投入43亿元 用五年时间打造“亚太地区最大的国际性健康、休闲和文化艺术中心”。之后三年，三九 集团又投入了6亿元进行建设。2004年，国家对房地产实行紧缩政策，深圳市政府在清理 房地产项目时，发现了这个证件不齐的项目，责令三九集团停止这个项目的建设。据此粗 38 暨南人学硕_卜学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

略估计，三九集团在这个项目上的损失超过n亿元。三九集团的多元化经营所需要的资 金，除了一部分来自自身经营现金流入外，大部分资金是银行贷款。2003年由于三九集团 未能如期履行部分银行债务、担保事项，21家债权银行纷纷向三九集团提出还债要求，并 且向法院提起来诉讼。为了解决资金困难问题，三九集团大量占用上市公司资金，三九集 团2001年到2004年占用三家上市公司资金情况，见表4.2所示。 表4.2“三九系”2001年到2004年资金占用情况表

、、澎致致2001年年2002年年2003年年2004年年

三三九医药药2，763，840，769.31112，059，774，839.64442，779，559，918.37773，891，705，035.5777 三三九发展展58，929，680.7000210，052，047.4777168，924，609.2000210，299，681.1666 三三九生化化23，928，683.09992，923，805.477718，240，160.4111167，250，300.6333 合合计计2，846，699，133.10002，272，750，692.58882，966，724，68798884，269，255，017.3666 从这里可以看出，在2002年以后，由于三九集团的资金越加紧张，尤其是三九集团

投资了巨额资金到三九健康城项目，因此，三九集团从上市子公司抽取的资金量不断上升。 而三九集团占用三家上市公司这么大量的资金，也对这三家上市公司的发展造成了极其严 重的负面影响。证监会要求三九集团必须在2006年之前归还这笔资金。2004年5月16日 国资委领导宣布了对赵新先免职的决定，2005年n月20日被广东的执法人员以协助调查 名义关押在深圳梅林的看守所。2005年12月被正式逮捕。

4.2.2事件分析

赵新先可谓是一个“成也一人，败也一人”的明星企业家。在一个接着一个的荣誉光 环的照耀下他最终还是走上了不归路。笔者以下从三个方面对该事件进行分析。 (一)赵新先权利过于集中

三九从上至下，赵新先的领导权威和个人魅力己经延化为一种高度的强权治理。他的

“一支笔”弱化了集团及其三个上市公司和200多个二级子公司的股权结构。公司董事会 和监事会对没有发挥应有的决策和监督职能，据说董事们一致性地“惧怕赵新先的权 威”，在董事会上，对赵总的反对议案一般都会以很委婉的形式轻描淡写地提出来。仅在 大股东调动资金的问题上，公司董事、副总经理许宁曾提过几次疑问，但仅仅是“小声议 论”，连正式的会议纪录都没有。另人难以置信的是，这么多企业只有集团一个“结算中 心”，所有调钱的进、出口通道由结算中心体现，而最后决策人是赵新先一人。这种企业 机制下生出的怪胎是必然的。

暨南大学硕士学位论文国有企业领泞十部任期经济责任审计问题研究

对于国有上市公司来说，国有股一股独大，国有资本主体缺位，政府监督不力，国有

企业的领导人实际上掌握着国有资产的支配权和使用权，国有企业的董事会缺乏股东代表 的广泛性和独立性，成了“一言堂”，严重的损害了中小股东的权益。国有企业的监事会 成员和董事经理同属于管理层，而往往在行政级别上又低于公司董事会和经理层中的高级 管理人员，监事会形同虚设，对董事会和经理层的缺乏应有的监督。

(二)领导者及公司的法律意识不强

赵新先在接受t记者采访时说，三九医药之所以违规，是因为没有学好《公司法》、《证券法》，作为一家深受投资者信赖的企业，感到非常痛心。经查，1999年6月至2000 年12月期间，三九医药与三九药业累计发生资金往来总额为169亿元。截至2000年12 月31日，三九药业尚欠三九医药6.95亿元，占公司年末净资产25.82亿元的26.92%。对 此，三九医药未予如实披露，仅在2000年年报中披露了余额，也没有按照《公开发行股 票公司信息披露的内容与格式准则》第二号和《企业会计准则 一关联方关系及其交易的披露》的规定就其成因及其对公司的影响作出详细披露。此外， 三九医药未就与三九药业大量互开汇票的关联交易事项进行披露;未就委托三九药业进行 投资并取得收益的关联交易事项进行披露;三九医药未就存款人民币n.43亿元到其关联 公司深圳金融租赁有限公司进行详细披露。上述违法行为严重的损害了中小股东的利益。 当前中国企业的领导人员更多注重的是企业员工的技术、管理方面的培训，即使领

导人员自己也对提高自身法律知识积极性不高，再加上国有企业领导人员的双重身份(经 营者、政府干部)进一步淡化了其对法律的重视程度，他们会花精力去经营政府官员，对 了解和体验中国的法律和法治环境就是后话了。领导人员法律意识的单薄也无形中增加了 其违法违规行为的筹码。 (三)银行的盲目贷款

深圳银行业一人士称，2001年前，三九集团挪用三九医药资金曝光之前，各家银行疯 狂向三九集团贷款，各家银行不同支行之间也是竞争激烈;即使是挪用资金**发生后， 贷款依然没有停止。据权威人士透露，三九系深圳本地债权银行贷款已从98亿升至107 亿，而遍布全国的三九系子公司和控股公司的贷款和贷款担保约在60亿至70亿之间，两 者合计，整个三九系贷款和贷款担保余额约为150亿元。深圳贷款市场的激烈竞争，导致 各家银行机构对一度看好的大企业集团疯狂授信，赵新先曾在债务**发生后对外表示， ”你们都给我钱，使我头脑发热，我盲目上项目。“

暨南人学硕_卜学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究 在中国，银行是我又企业债务的主要来源，随着债转股方案的实施，与各商业银行相 对应的资产管理公司的成立，国有银行巨额的坏账转为国有资产管理公司对企业的投资， 这在一方面减少了国有企业的债务压力，使企业账面上更“好看”，另一方面，也打击了 银行监督国有企业贷款使用的积极性，对阻止国有企业不良贷款的继续攀升也无能为力。 提高银行监督国有企业贷款使用情况有其必要性和紧迫性。

4.2.3事件启示

一名曾经显赫的企业家，以如此悲剧收场，实在令人叹息。追究赵新先犯罪的根源， 集权管理、缺乏必要的法律意识以及银行的债务软约束是其陷入困境的主要原因，笔者就 此有以下几点感想: (一)加强对领导人权利的监督

随着南方药厂的崛起，赵新先在企业内部形成了不可替代的绝对权威。1991年10月， 解放军总后勤部买下南方药厂，更名为三九集团。解放军总后勤部对三九的管理实行法人 代表个人负责制，即解放军总后勤部给赵新先充分放权，在组建企业集团的文件中明文确 定只管赵新先一人，由他对企业全部资产的增值和安全负有全权和责任。在三九集团内， 赵新先是总经理兼党委书一记，下面不设副总经理，集团总部只设党务部、财务部和人事部 三个机构，甚至连总裁办公室都没有，赵新先之下设五个秘书，分别处理相关具体事务。 赵新先将这种管理设置，得意地称之为“一人机制”。三九的管理模式突破了僵化的国营 体制对企业的束缚，带来的结果是真正的政企分开，从而解决了国有企业十多年来始终难 解的老大难问题。而赵新先凭因此也使企业的成长始终牢牢地控制在自己的手中。在相当 长的时间里，三九集团一方面享受国营企业的种种制度优势，另一方面又靠“三九机制” 而保持自由成长的空间。

孟德斯)l4说“有权力的人们使用权利一直到遇到有界限的地方休止。如果没有一定 的权力对权力的使用加以合理的限制，监督作用就等于零。”解放军总后勤部对三九实行 的法人代表个人负责制并没有对赵新先进行强有力的监督，在集团内部赵的绝对权威也很 难对其实施有效的监督。在2004年离任时实施的离任审计也只是起到“头痛医头，脚痛 医脚”的作用。在对赵新先充分放权的同时，应该对其实施年度经济责任审计，把每年审 计的资料作为档案保管起来，这样一方面可以监督其受托责任的完成情况，另一方面可以 把审计的结果作为对其实施奖励的衡量指标，从而对国企领导人员起到一定的激励作用。 对于通过年度经济责任审计审查出的违法违规行为可以及时予以查处，在一定程度上可以 减轻国有企业领导人员“道德风险”给国有资产带来的损失。 41 暨南大学硕士学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

(二)提高领导人员的法律意识

对赵新先的严重违法违规行为我们不得忽略企业领导者的法律意识问题。在中国更 多企业比较重视对管理人员和员工的培训，但主要都集中在营销、生产管理、人力资源管 理、财务管理等专业技能方面，很少进行法律培训。尤其是对企业高级管理人员的法律培 训更是相对缺乏。企业的领导人员必须学习一些必要的法律知识。对于领导者来说，他们 没有必要非常细致地学习和掌握那些具体的法律概念和规定，但他们应该知道哪些问题、哪种情形下可能涉及到法律问题。随着中国“依法治国”进程的推进，无论个人还是企业 的活动和行为，都越来越多地由法律法规予以规范和约束。任何人尤其是企业的领导者， 如果不掌握最基本的法律知识，又缺乏律师的必要帮助，那么无异于“盲人骑瞎马，夜半 临深渊”。如果在企业内部聘请法务部人员，外聘法律专家给公司高层管理人员和普通员 工进行法律知识的培训，定期考试，直到考试通过为止，那么他的违法违规行为是否还是 那么肆无忌惮? (三)银行参与公司治理

银行对“三九系”的盲目贷款，是赵新先走上犯罪道路的助推器。由于现行的商业

银行法和证券法禁止商业银行自身持有公司股份，从而使银行在公司治理中的有效作用受 到很大的抑制，解决这一途径可以是，银行以外部董事的身份进入公司董事会，参与公司 治理。对于经营业绩尚佳的企业，银行应争取在这些企业建立健全治理结构的过程中，以 外部董事的身份进入董事会，强化企业的内部监督机制，对企业日常活动享有知情权，与 企业建立主动的债权债务关系，通过有效的沟通和共同决策最大程度的保证债权的安全， 同时债权的安全也将提高企业的融资作用，为企业构筑一个良好的发展空间，有利于规避 企业风险，推动企业长期发展。

暨南人学硕{:学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题句}究 4.3贵州茅台:乔红事件(2007) 4.3，1事件回顾

2000年起乔红任贵州茅台酒股份有限公司总经理，中国贵州茅台酒有限责任公司董

事、党委副书一记。2007年5月n日贵州省人民政府决定将乔洪调离原工作岗位，并平级 交流任贵州省国资委副主任。2007年5月18日，中共贵州省委常委会研究决定，对贵州 茅台酒股份有限公司原总经理乔洪进行立案调查，并采取“双规”措施。目前市场普遍认 为，乔洪双规的背后有三大原因: (一)受贿

乔洪在2002年组织销售业绩较好的部分经销商及茅台集团部分先进工作者赴韩国观 看世界杯足球赛活动中，涉嫌接受承办单位贿赂。2002年，贵州茅台组织经销商前往韩国 观看世界杯，由一家茅台专卖店经销商代理门票，该经销商几次倒卖后，从中获利200多 万元。据称，该经销商按合同约定，拿出1万美元答谢乔洪。 (二)帮助亲友“囤酒”

2001年8月到2007年3月，贵州茅台普通高度酒出厂价提升过4次，从2001年的

218元/斤提高到2007年3月份的345元/斤，另外，提价频率也由此前的两年一次逐渐变 为一年一次。一名业内人士认为，在茅台涨价之前，利用手中权力与经销商合谋囤酒可能 是乔洪及其亲属被查的原因之一。

(三)内部权利争斗

乔洪2000年8月进入贵州茅台酒厂，不久即担任茅台酒股份有限公司总经理，主抓 茅台及其系列酒的市场营销工作，是构成“季(茅台集团董事长季克良)、袁(上市公司 董事长袁仁国)、乔(上市公司总经理)”茅台“三驾马车”的重要成员。1964年即投身 茅台集团的董事长季克良目前已经五次延期卸任，超期服役的季克良在今年年初曾对贵州 省委提出退休以及如何安排接班人等，乔洪一度被认为是新任掌舵人的有力竞争者。自 2000年开始，茅台有资格成为接班人的人选逐渐确定，就是股份公司总经理乔洪和股份公 司董事长袁仁国。

自出事以来，乔洪一直被安置在贵阳市一处名为“森林宾馆”的地下宾馆中，这家宾 馆为贵州省政府专门审查经济、政治案件之处。

暨南人学硕十学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究 4.3.2事件分析

在乔洪2000年加入茅台之前，茅台几乎没有真正意义上的市场销售。在头几年中，

茅台与白酒行业另一企业五粮液的差距拉开。茅台随后整个营销和渠道的建设，都是在主 管销售的总经理乔洪主持下展开。到2004年，茅台实现销售收入30.1亿元，同比增长 25.4%，不及五粮液一半的销售额，净利润却紧逼五粮液，达到8.21亿元，同比增长了39.80k。 2005年销售额为39.3亿元多，2006年销售额达到45.96亿元多，增长24.57%，发展势头 良好。贵州茅台以及乔红存在的缺陷也在近几年业绩猛增这块“遮羞布”掩盖了许久。 (一)对国企领导人的监督不力

贵州茅台一些董事称，乔洪出事其实早有苗头。在乔洪刚来茅台不久，就发生过有一

件与世界杯出游类似的事件。贵州茅台一些职工称，乔洪刚到茅台时，公司决定为职工添 置一套运动服，此事交由乔洪经办。运动装采购后没多久，就有不少举报上来。原因是乔 洪决定购买的运动服质量太差，经常出现水洗脱色现象。有人举报乔洪在采访过程中收受 广东供货商的贿赂。对此，纪检部门进行了调查，最终对认定乔洪收受贿赂的证据不足而 只好将此事搁置一旁。为此，公司董事会派专人找过乔洪谈话，希望他能从此事中吸取教 训。但乔洪此后非但不吸引教训，类似的事件反而不断增加。2002年世界杯足球赛还没有 结束，乔洪还没有从韩国回来，就有人写信到贵州省纪委举报此事。后来此事如何不了了 之，则不为人所知。2007年乔红被旧事重提，使2002年的受贿行为成为其被双规的导火 线。

(二)公司治理结构存在缺陷

乔红事发时贵州茅台董事为14人，其中股东董事n人，独立董事2人，内部董事1 人。不符合《公司章程》中董事为巧人的规定，独立董事人数占比也未达到中国证监会 《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中三分之一比例的规定。贵州茅台第一 届董事、监事及高级管理人员自2002年n月届满后，就没有改选过，目前任职己超期近5年了。贵州茅台的控股股东是中国贵州茅台酒厂有限责任公司，持有贵州茅台61.78% 的股份。而主管部门则是贵州国有资产管理委员会，它持有贵州茅台酒厂有限责任公司100 %的股权。贵州茅台的整改措施计划，最终都是要报主管部门贵州省国资委并经它同意后 才能实施。在公司治理上，贵州茅台是典型的一股独大。层层的代理关系弱化了公司内部 的监督和管理职能的有效发挥。此外，企业内部裙带关系盛行，寻租行为难以杜绝。据知 情人士透露，茅台酒厂财务部主任熊顺强的妻子，财务部副主任袁德芬与袁仁国是亲戚关 系;财务总监谭定华的妻子陈治莉是茅台酒厂对外投资合作管理有限责任公司副总经理， 44 暨南人学硕卜学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究

其兄弟谭定远是茅台酒厂销售公司重庆片区副经理，谭定远的妻子喻敏刚由江西片区调任 云南片区副经理;茅台酒厂党委副书记、贵州茅台监事会主席刘和鸣之子刘盛，为制酒四 车间主任助理。这种裙带关系对正常的市场秩序造成损害，是一种畸形的或坏的市场经济， 其中一些人通过权势和关系网寻租致富，在成为既得利益者后，对种种合理的市场化改革 以各种方式大加阻挠。 4.3.3事件启示

对于乔洪的出事，包括季克良、袁仁国在内的贵州茅台酒厂的高管人员均认为那只

是个人的问题。贵州茅台的发展依赖于集体的决策，一个人出问题不会对贵州茅台产生重 大影响。笔者就该事件有以下几点感想: (一)反腐工作公开化

纪委反腐工作通常经历这样的程序，接受举报、暗中调查(未立案，也不与被举报 人接触)、立案调查(正式立案，并与被举报人接触，甚至停止被举报人的工作)、决定

双规、提起公诉或宣布解除双规。那么在这些过程中，究竟应该在什么程序的时候向公众 宣布呢?按照目前的潜规则，似乎是官位越高的，对社会公布的时间越迟。因此这就出现 了这样一种社会现象:那些被双轨的贪官突然从公众面前消失了，但是政府却并不说明他 们去了哪里，然后各种消息在暗中流传了很久之后才得到了政府的“追认”。

乔洪在4月30日就被立案调查，从公众面前消失，离开了工作岗位，但却直到5月

18日被双规，5月19日刁‘向公众宣布。乔红涉嫌贪污受贿被双规一事，从暗中传闻到变 成公开的事实经历了二十天左右的时间。其间由于对这一事件真相的封闭甚至误导，导致 茅台酒股价大幅下跌，严重损害了股民的合法权益，同时也严重损害了政府和企业的诚信。 国有资本的最终所有者是全体人民，全体人民是国有资本的初始委托人，有权利对国有资 产代理人履行责任的情况进行监督。纪委在反腐工作中对公众封锁消息或者推迟公布时间 这一做法是真的对广大人民负责吗? (二)规范公司治理结构

企业内部裙带关系盛行，这种关系的蔓延就很不利于完善公司治理结构，甚至出现内 部人控制的情况。贵州茅台的主管单位是贵州省国资委，对于其公司治理中存在的严重违 背《公司法》的行为，有关的主管单位是没有发现还是“事不关己，任其发展”。再者， 由于茅台被誉为国酒，常年成为国宴用酒，使得很多领导对茅台酒青睐有加，也是茅台人 最值得骄傲的地方。在茅台酒厂的库房中，存放的都是每坛上百斤的茅台酒。其中，被一 些领导干部封存寄存在此的酒坛不胜枚举。据库房管理人员介绍，这些酒都是一些领导预 45 暨南大学硕_1:学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题拟I二究

订的，并且每年会付给茅台酒厂数千元管理费。在政府和领导的高度重视下，茅台就像个 被惯坏的孩子，内部和外部监管都存在失位的现象。

由于国有资本主体缺位，国资委的监管不力，贵州茅台公司治理结构问题产期以来都

没有被发现。在规范公司治理结构上，首先要充分发挥政府审计的职能，在评价公司的内 部控制时要进行严格的把关，进一步确定实质性测试的必要性和详细程度，督促企业规范 内部控制，进而在公司治理结构上有所改善。再者，引入机构投资者，可以在一定程度上 减少分散的小股东被动的“用脚投票”行为。比如对于中国的保险公司来说，所追求的是 一种稳定的、长期的回报，而作为重要的机构投资者参与公司治理不仅可以有效的改善公 司治理状况，而且可以保证自身的投资安全。 (三)推行职业经理人制度

目前国有企业的领导大多是由上级单位或党的组织部门委派，这就很容易把官本位思 想被带入企业经营中，难免使企业的“一把手”独大，即使在公众上市公司中，有些决策也 会跳开董事会和股东大会，甚至企业中的其他董事、高管不敢、不愿意对一把手的任何决 定提出异议。在茅台集团董事长季克良的继任人选问题上，有媒体撰文称，“贵州省委的 一纸调令，结束了乔洪、袁仁国多年的角逐。”借此寓意乔、袁有争位之嫌。虽然袁仁国 十分不认同此文的观点，但一记者在茅台总部采访时，有关乔、袁争夺全国人大代表和党代 表的传言，仍不绝于耳。这类流言的真假暂且不论，但都说明目前有国企老总需要以经营 企业的业绩来捞取政治资本。

在国有企业中推行职业经理人制度，也是当前学术界探讨的热点。职业经理人不带有

任何行政级别，对其可以进行量化、标准化考核，当地监管部门也不必因与企业老总的行 政级别不对等，在监管上有所顾忌。职业经理人更不必为仕途的升迁而禅精竭虑。此外， 职业经理人是由市场形成的，并非来自上级党政部门的委派，作为企业的外来户，只负责 从事企业的经营管理活动，负责企业资产的保值增值以及让股东获得满意的收益。这样， 董事会、监事会对其的考察和监督，也会尽职尽责，不会浮于人事。 暨南人学了吹1:学位论文国有企业领异干部任期经济责任审计问题研究 4.4本章小结

本章按照事件发生的先后顺序列举的三个事件:诸时健事件(1997)、赵新先事件

(2005)、乔红事件(2007)。在事发前，三人都各自在烟草业、医药行业、造酒业是数

的上的明星人物，而且他们所经营的公司也在公众中有极佳的形象。是什么原因使他们头 上的光环变成了乌云，怎样才能避免类似悲剧的发生?笔者总结以上三个案例，从以下几 点给予阐述: (一)完善国有企业的公司治理

经济学家周其仁说:“我们拥有世界上最昂贵的企业制度和最便宜的企业家。”从褚

时健集厂长、书记大权于一身到赵新先的“一支笔”再到贵州茅台盛行的内部裙带关系以 及董事会构成问题，无不说明公司治理结构上存在问题。再者，国有企业的领导人员大 多都有行政级别，他们主要对上级领导负责，企业的目标并不是他们努力工作的奋斗目标。 上市公司中国有股“一股独大”的居多，而由于层层的代理关系主管单位对领导人员的监 督不到位导致“内部人控制”问题，国有资产流失严重影响了国有企业的顺利发展。此外， 对国有企业领导人员的报酬与其经营业绩联系不紧密而是与行政级别挂钩的，国企领导人 员一方面尽职尽责的为企业谋发展，另一方面却得不到应有的报酬，就极易导致心理不平衡。

完善公司治理可以从一下四个方面入手:一是引入机构投资者，加强对国企领导人员 的监督;三是债权人参与公司治理，强化监督;二是推行职业经理人制度，改变国企领导 人员的双重身份;三是实行股权激励制度，克服国企领导人的短期行为。

(二)对国企领导人员实施年度经济责任审计。

从以上事件看出，经济责任审计并没有发挥其预期的效果，并没有成为一种有效的 外部治理机制，往往是“头痛医头，脚痛医脚”。在2004年赵新先离任时对其实施了离 任审计，然而赵新先其实施的离任审计对己经流失的国有资产有什么补救措施?设想一 下，如果对国有企业的领导人上任之初就实施年度经济责任审计，对于在审计中发现的问 题及时给相关人员予以警告或处罚，那么国有资产的流失程度也不至于到事发之时那么严 重。再者对于上市公司来说，把年度经济责任审计报告和年度财务报告一并报出，一方面 把国企领导人员的受托责任履行情况公布于世，在给予监督的同时也是一种激励;另一方 面对于中小股东来说，其利益在一定程度上也得到了维护。

暨南大学硕士学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题旬}究 (三)提高国企领导人员的法律意识

赵新先说三九医药没有学好《公司法》、《证券法》，贵州茅台在董事会的设置上 不符合《公司章程》、《关于上市公司建立独立董事制度的指导意见》的规定，这些使公 众对国企领导人的法律意识产生了怀疑。作为国有企业的领导人员在讲经济、讲管理、讲 关系的同时要注重带动整个企业追求自身法律意识的提高，促使企业经营者在经营管理中 在法制的范围内、用法律的思维作出判断和决策，对可能发生的法律风险有所认识，从而 可以减少国有企业领导人员因违规、违法行为带来的牢狱之灾。比如，在企业内部聘请法 务部人员，外聘法律专家给公司高层管理人员和普通员工进行法律知识的培训，定期考试， 直到考试通过为止，相信可以在一定程度上提高国有企业经营者的法律意识。 暨南人学了亚_卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题.「究 5完善国有企业领导干部任期经济责任审计的思路

本章以国有企业(公司)治理与经济责任审计的互动机理为理论基础，通过分析中国 国有企业(公司)治理和领导干部任期经济责任审计的现状，从经济责任审计的外部环境、基本对策和具体对策三个层次，有针对性提出完善国有企业领导干部任期经济责任审计的 思路。

5.1改善经济责任审计的外部环境 5.1.1引入机构投资者

引入机构投资者可以在一定程度上加强对国有企业领导人员的监督，缓解内部人控制 问题。石良平，李洋(2007)指出机构投资者是有动力参加公司治理的一支积极力量，表 现为基金持股比例与公司绩效呈现出一定的正相关，基金持股比例越高，上市公司的每股 收益越高。这与孙凌姗和刘健(2006)的实证结果是一致的。但万俊毅(2006)的实证结果 表明总体上中国单个机构投资股东持有一家上市公司股份的份额较小，机构投资者群体拥 有一家上市公司的股份份额也有限。单个机构投资者持有一家公司股份的份额在2000年 的最大值为n.05%，2001一2002年的最大值为15.97%。前十大股东中机构投资者总体持股 率小于1%的公司样本数在2000年有720份、占样本数1034份的69.64%，在2001一2002年

中有1305份、占样本数2115份的61.710fo。可见，提高机构投资者的持股比例是改善目前 公司治理状况的重要手段之一。

中国的管理层对机构投资者入市有直接准入的限制:对机构准入资格的限制、对机构 入市资金比例的限制。比如:新的机构投资者要达到一定标准并报管理层批准刁‘能设立; 现有的机构投资者要得到管理层的许可刁‘能入市。如券商在自营业务中买卖一家上市公司 股票不得超过该股票流通的10%;证券投资基金在其资产组合中必须包括20%的国债，且 单只基金持有一家上市公司的股票不得超过该基金资产净值的10%，同一基金管理人管理 的全部基金持有一家公司发行在外的证券不得超过一该证券的100rk等等。对机构投资者获取

入市资格的限制使得不少机构投资者被排斥在股市之外;机构投资者持有一家上市公司的 股份比例的过严限制使其机构投资股东难以充分享有参与多家公司治理的规模效应;对其 整体入市资金的限制，弱化了机构投资者参与多家公司治理的范围经济效应;过于严格的 审批制度和持股比例限制还使得证券投资基金规模过小，不利于其作为其他投资者资金入 市中介功能的发挥，阻碍着机构投资股东队伍的壮大「’6〕。

暨南人学硕十学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

鉴于此，要增加机构投资者的持股比例首先要放松对机构投资者的入市管制，证监会 可适当放宽对机构投资者设立、上市和介入公司治理能方面的限制，具体措施如下: (一)放宽资格限制

在机构设立方面，放宽对券商、各类基金管理公司和基金发起人的资格限制，允许符 合一定条件的保险公司、商业银行、信托投资公司、投资咨询(顾问)公司等机构管理参 与发起基金，允许非国有的企业发起基金和基金管理公司，要对各种所有制产权主体一视 同仁。在对国外的基金管理公司己经比较开放的同时对内资更加开放一些，有利于机构投 资者队伍的迅速壮大。 (二)放宽资金入市比例

在资金入市方面，适当放宽各类机构投资者资金入市比例和购买一家上市公司股票的

比例。当机构投资股东持有某种股票达到一定数量时，他就无法像个人股东那样方便的用 “脚”投票，同时也能够享有参与公司治理的规模效应。 (三)支持机构投资者股东参与公司治理

在介入公司治理方面，有关各方应动员和支持机构投资股东积极行动，证券投资基金

在其招股说明书中应明确表示“不排除对上市公司的控股和参与上市公司的控股和参与上 市公司治理的可能性”。

中国现有的机构投资者主要是证券公司和投资基金，而具有长期价值导向投资的养老 基金和保险基金入市规模较小，且大多不具有直接入市资格(或直接入市资金有限)。机 构投资者委托人的个人化和机构投资者队伍构成不合理，制约着中国机构投资股东的快速 发展及其股东功能的发挥。中国在促进养老基金和保险基金的大批资金入市的同时，在条 件成熟的情况下积极引入包括福利基金、社会保障基金、退休基金等各类社会公益基金进 入市场， 5.1.2 增加长期投资者比例。

债权人参与公司治理

近年来，由于中国资本结构不合理，负债比例高，债权人受到严重的损害。债权人

参与公司治理的动力主要取决于两个因素:其一，债权人风险大小及债权人风险控制的难 易程度:其二，债权人参与公司治理的收益与成本之比。大债权人由于拥有的债权数额较 大，债权风险集中，其参与公司治理带来的收益较大，足以抵补其支付的参与公司治理的 成本，具有较强的动力参与公司治理。因此赋予大债权人以较多的参与公司治理的权利可 保证公司治理效率的最大化。

暨南人学硕卜学位论文国有企业领学十部任期经济责任审计问题研究

作为中国国有企业债务的主要来源，银行既有动力又有能力参与公司治理[’7〕:其一， 银行具有信息优势，能较好地防止逆向选择，这是单个存款人无法做到的;其二，银行具 有专业优势，其投资活动类似于“证券组合”，可贷资金分散地投在不同风险等级的项目 上，这种多元化投资行为可大大减少银行经营的总体风险;其三，银行具有规模经济优势， 可采用高技术设备来处理大量的业务，拥有一大批各种类型的专家，可建立广泛的社会网 络，并与某些客户结成长期稳定的业务联系。此外，银行存款与贷款的期限的不一致可能 引发“挤兑”而面临破产，从而产生的存款人对银行的硬约束，使其也有动力参与公司治 理，监督贷款的使用。

由于现行的商业银行法和证券法禁止商业银行自身持有公司的股份，从而使银行在公 司治理中的有效作用受到了很大的限制，笔者从以下几个方面探讨解决这一问题的途径: (一)派出外部董事

在中国，对经营业绩尚佳的企业，银行可充分发挥其间接信息生产者的职能，对企业 的重大经营决策提出建议，并争取在这些企业实施股份制改造和建立健全治理结构的过程 中，以外部董事的身份进入董事会，强化企业的内部监督机制，对企业日常活动享有知情 权，与企业建立主动的债权债务关系，通过有效沟通和共同决策最大程度地保证债权安全。 同时，债权的安全也将提高企业的融资作用，为企业构筑一个良好的发展空间，有利于规 避企业的经营风险，推动企业长期发展。 (二)派出外部监事

银行作为利益相关者进入公司监事会，以外部监事身份代表债权人行使部分公司监事

职权，如有权检查公司财务，有权对公司董事经理在执行职务时违反法律、法规或公司章 程的行为进行监督;有权要求公司监事和经理纠正严重损害利益相关者利益的行为，有权 列席董事会等，可以改善债权人因信息不对称而导致的不平衡地位，使企业在从事经营活 动时不得不认真考虑银行等债权人的利益。

(三)监督企业的会计、审计行为

要求公司改善其会计制度、聘用债权人信任的审计师以及披露关联交易，这将使企 业的会计信息能够更真实、公允地传递给包括银行在内的外部投资者。银行作为债权人还 可以通过自己对企业的巨大影响力监督企业的会计行为，防止企业利用财务报表造假欺骗 投资者，通过干预企业审计师的选择，防止审计师丧失独立性或企业随意更换审计师。 暨南人学硕卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

长期以来，中国国有企业实行的是固定工资为主的单一报酬机制，忽视了企业家的价 值，经理的收入与其经营绩效脱离或联系较小，这一机制的直接后果是收入平均化，企业 家的积极性不能充分调动起来，造成企业的短期行为，严重地阻碍了生产力的发展，甚至出 现了一批经营有方的经理晚节不保的惨痛教训。要改进经营者的激励机制，调动经营者的 积极性，笔者认为应该从以下各个方面入手: (一)建立真正的经理人市场 从中国目前的经理人市场来看，基本上没有形成一个统一的竞争性的经理人市场， 大多数国有企业的经理身份还是行政官员，还是由主管部门任命的，职业经理人市场应该 与其他市场一样，其价格应由供应方(经理人)和需求方(企业)共同来决定，经理人市场一方 面为经理人提供通过竞争充分发挥才能，得到相应报酬并且时刻保持危机感，促使其不断 进取的舞台;另一方面也为企业提供了选择合适的经理人员，考核其实际才能的有效渠道。 建立真正的经理人市场，必须坚决废除上级主管部门和委派经理等行政方式，切实采取措 施，根据公正公平、择优录用的原则，形成健康的职业经理人市场。这样可以一改往日国有 企业领导人员的双重身份，改变其收入级别化，可以促进收入和公司业绩挂钩，在一定程 度上对国有企业领导人员起到激励和约束作用。 (二)引人股权激励制度

企业的竞争主要是人刁‘的竞争。股权激励制度使国有企业公司建立起比较完善的业 绩评价体系，最终能留在公司中的必然是有能力的管理人员。股权激励制度有利于公司稳 定工作出色的管理人员，可以有效地防止经营人刁‘因企业回报不对称而流失。同时，股权 激励制度不仅针对公司经营者，而且为公司吸纳新的管理人刁‘预留了同样的激励资格，从 而可以推动职业经理人市场的发展。再者，股票期权激励制度可以提高经理人员的精神满 足感。根据马斯洛的需求理论，如果希望激励某人，就必须了解此人目前所处的需要层次， 然后着重满足这一层次或在此层次之上的需要。对于企业的高级管理人员，精神奖励主要 来自于其自身内在的驱动力。高额的期权薪酬看似是一个薪酬问题，其实有着深刻的内涵: 成就、尊重、信任、荣誉等等。

(三)构建经营者保险机制

构建保险机制可以在一定程度上降低国企经营者在职时的道德风险。首先，国有企业 可将对经营者的激励机制向任期后延伸。对于全面完成责任制指标的经营者，可以实行经 营者高额退休金计划，由企业出资购买终身商业养老保险和医疗保险，建立完善的离职后 业绩奖惩制度和终身追偿制度;对于造成经营性亏损者，除及早免职外还应削减其社会保 53 暨南大学硕士学位论文国有企业领泞十部任期经济责任审计问题研究

障待遇。这样才能更好的发挥该机制对经营者的激励和约束作用，经营者在经过慎重思考 之后会遏制短期经营行为。其次，建立凭经营业绩决定其是否留任的制度，改变国企经营 者“60岁退休”一刀切的做法，对于经营业绩好的高层经营管理人员可延长其退休年龄， 甚至不设退休年龄，让国有企业经营者成为没有年龄限制的独立阶层，这样国企经营者就 会把谋求企业成功作为自己毕生事业来追求。 5.1.4提高经营者的法律意识

全面系统地掌握法律知识，严格遵守法律，积极主动地运用法律，科学、客观、理性

的法律评价意识以及对法律奉若神明的信仰，是现代企业领导干部应有的法律意识。由于 中国国有企业特殊的管理体制，许多经营者更多注重的是与政府官员搞好关系，管理层以 及员工的管理培训等方面，而很少去了解和体验中国的法律和法治环境。经营者法律风险 意识不强，在某种程度上为其违法违规行为增加了筹码。笔者从以下三个方面进行探讨， 以期对提高经营者的法律意识有所裨益。 (一)加强对国企经营者法律素质的培养和考核

要创造条件让国企经营者接受较为系统和全面法制教育，国企经营者在不断充实和丰

富自己的现代科技知识、现代管理知识和文化知识的同时，一定要自觉学习不断发展、完 善的法律知识，用于指导依法经营、依法治企的实践。选拔聘任国企经营者时，法律素质 一定是必考条件;在考核、评价国企经营者的工作业绩时，依法经营和依法治企情况也须 成为最根本的评价内容。 (二)适时进行法律培训

其一要使培训循序渐进地进行。要在了解企业领导干部法律素质基本状况的前提下，

针对自身弱点和需要制定培训计划，从法律基础知识人手，经过民法培训、经济法培训、程序法培训几个轮回，用2至3年的时间使企业领导干部的法律素质有一个整体的全方位 的提高。其二要坚持分类培训，加强针对性。企业管理者法律素质的高低是不同的，培训 绝不能搞一刀切，.而应对不同人员有针对性的进行分类培训。其三培训必须要有实效性。 相关新法出台，必须尽快进行培训。其四培训方式多样化。把脱产、不脱产、面授、函授、集中、不集中、分散、指令、自愿等多种形式相结合，使培训方式不拘一格。 (三)积极健全企业法律顾问制度

其一大型、特大型企业应建立企业总法律顾问制度。企业总法律顾问应该进入企业的 决策层，全面负责企业的法律事务工作，对企业重大决策的合法性负责。其二中型企业法 律事务比较少或者比较简单的，可以在企业总裁办、总经办或行政部下设法律事务室，为 54 暨南人学硕1:学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

企业二级部门。但应同时聘请专业律师担任企业常年法律顾问，支持和配合法律事务室工 作。其三中小企业不设法律事务机构的，可以聘请具有相当学历和资历的法律从业人员担 任企业专职法律顾问，独立负责企业法律事务工作。个别诉讼案件需要或者有重大法律事 务时可以有针对性地聘请专职律师代理或处理。按照上述体制架构，作为国有企业的经营 者随时都可以得到不同层次、不同程度的法律服务和支持，这样的话，虽然经营者的某些 行为可能受到法律的约束，但其法律风险却可以大大降低。 5.2完善经济责任审计的基本对策

5.2.1建立独立型的政府审计体制

最高审计机关国际组织的《利马宣言—审计规则指南》指出:“最高审计机关必须 独立于被审单位之外并不受外来影响，刁’能客观有效地完成其工作任务”，中国的审计署作

为政府审计机关，现行领导体制归属于国务院总理领导，地方各级审计机关实行双重领导 管理体制，在本级政府和上级审计机关的双重领导下行使本行政区域的审计监督职能，这 不利于确保政府审计的独立性，也不利于政府审计作用的发挥。从委托审计者与被审计者 和审计者的关系看，作为被审计者的国务院各部门、地方各级人民政府和国有企事业单位 等，它们与审计者同属于委托审计者领导，具有同一的隶属关系和共同的利益。这种中央政 府自己使用公共财产并审计自己的关系，其独立性和权威性是值得怀疑的。笔者认为可以 从以下三个方面入手，以提高政府审计的独立性。

(一)在全国人大常委会下设置审计委员会

在基本不改变现行政府审计体制的条件下，在全国人大常委会下设置审计委员会，负 责领导审计署进行审计，并向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，从而 形成全国人民代表大会和国务院对审计署的双重领导。相应地，地方各级审计机关也应按 照审计署的这种改变，逐步淡化直至取消受上一级审计机关领导的体制，为切实加强对地 方各级人民政府的经济活动和财政收支的监督，可由审计署实行全面的向各省、自治区、直辖市派驻审计特派员办事处，并使审计特派员办事处名符其实，担负起对地方政府经济 监督的责任。

(二)政府审计经费有中央统一预算

国家审计的经费(包括各级地方审计)应统一由中央财政预算拨款，专款专用。可由

全国人大常委会设立的财经机构管理国家审计经费，使各级审计机关摆脱对当地政府经费 上的经济依赖。只有经济上有了独立性，刁‘不会被政府约束，审计才会有真正的独立性。 暨南大学硕士学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

(三)改变现行的干部管理体制

审计是一个专业性很强的综合性监督部门，对干部特别是领导干部的素质要求很高。

因而，地方各级审计机关的负责人，应由上级审计机关征求地方政府意见进行任免。这样 有利于上级审计机关对审计领导干部所要求的必备条件。由上级审计机关制定一个《审计 机关干部管理办法》，严格按照政治素质、道德品质、专业水平、业务技能等方面的条件， 对现任领导班子进行调整，实行能上能下，竞争上岗制度。

5.2.2充分利用内部审计的资源

内部审计是公司治理的一个重要组成部分，向来就与管理层具有密不可分的联系。服 务于管理层的内部审计更关注企业的日常经营活动，以广泛的业务技术为基础，提供确认 和咨询服务，评价经营效率并激励组织行为。

现代内部审计的内容包括传统的财政财务收支审计、经济效益审计和内部控制制度审 计等〔’8〕。目前经济责任审计的实施主体主要是审计机关，由于审计任务重再加上审计计划

不到位，审计力量不足，经济责任审计往往显得力不从心。鉴于内部审计与管理层的关系， 经济责任审计大可以利用内部审计资源，从而在一定程度上缓解审计力量不足的压力。 (一)利用财政财务收支审计的成果，避免重复操作

财政财务审计是指审计机构通过对凭证、账簿、报表以及有关经济资料的审查，以

查明被审计单位的财政、财务收支活动是否真实、合规的一种审计，而企业经济责任审计 的内容是企业资产、负债、损益的真实、合法、效益性以及有关的经济活动，两者在审计 的内容上有重合的部分。通过利用财政财务收支审计可以在一定程度上节省经济责任审计 的人力、物力。

(二)分析经济效益审计的内容，明确经济责任

经济效益审计是对经济活动的经济性、效率性和效果性进行综合评价和考核，其考

核的标准是资金使用效益的最大化。效益审计要对经济活动的效果进行评价和考核，对影 响经济活动效果的所有因素进行综合分析研究。审计机关通过利用经济效益审计的成果， 从深层次对经济活动存在的问题进行剖析，利于对被审计单位领导干部经济责任的界定。 (三)通过内部控制制度的审计，寻找风险导向

内部控制制度审计是对企业经营目标、实现目标过程中涉及的风险以及管理这些风险

的内部控制进行复核的方法，是对内部控制的有效性进行检查和评估的程序。审计机关通 过利用企业内部控制系统的评价，可以确定审计的重点、范围和方法，从而使经济责任审 计更有针对性，节省了部分审计力量。

56 暨南大学硕卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

5.2.3提高审计人员的综合素质

由于经济责任审计自身有较多的鲜明特点，如审计目标的明确性、审计内容的广泛性、审计对象的特殊性、审计依据标准的实效性以及设计评价缺乏规范性等，审计过程中伴随 着较高的风险，从而对审计人员提出了更高的要求。〔’，〕据有关资料统计:2000年，所有地 方审计人员中研究生仅为0.52%，大学本科生占14.93%，大专生占47.89%，中专生为21.79 %(如图5.3所示)。李晓等(2004)通过对地方审计机关人员的文化结构进行分析，指 出中国政府审计人员的素质还不能满足高质量审计工作的要求。 ，I.专生，研究生，0.52%本科生， 大专生， 47.89% 图5.32000年地方审计人员学历状况对比图

笔者从以下几个方面来分析提高审计人员素质的途径: (一)改革高等院校的审计教育

以培养复合型的审计人刁‘为教育目标，实现从传统教育向现代化教育的转化。在课程 体系和教材内容方面，正确处理博与专的关系，适当减少专业课比重，增加公共课比重， 重视文化素质教育课程，增加与审计密切相关的经济、管理、组织行为、贸易金融等方面 内容。在教学方式上，重视理论学习和实践的相结合，通过理论学习来指导实践，在实践 中发现问题，从而进一步弥补理论的不足。 (二)建立审计职业准入和退出机制

一方面通过进一步规范审计人员的选拔和录用程序，统一审计人员选拔和录用的标 准，提高审计人员的职业准入“门槛”，可确保准入的人员从一开始就具有良好的条件、较高的素质;另一方面通过建立退出机制，使人才可上可下，达不到有关标准的人员逐步 淘汰出审计队伍，促使审计人员不断进取，在审计队伍内部形成良性的竞争机制。 (三)强化岗位培训和后续教育

一名优秀的审计人员应注意学习其他行业专业知识，除了掌握会计业务外，还要深 57 暨南大学硕士学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题刁{究

刻理解国家宏观改革的方向和任务，熟悉国家法制建设进程和相关行业的规章制度，并时 常更新所掌握的知识。而岗位培训和后续教育则是保证审计人员具备上述素质的关键措 施。为此，一是审计机关应统筹安排全年项目计划，合理安排必要的条件对审计人员进行 岗位培训和后续教育;二是审计人员应当遵守审计机关的继续教育和培训制度，参加审计 机关举办或者认可的继续教育、岗位培训活动，学习会计、审计、法律、经济、计算机、外语等方面的知识，掌握与从事工作相适应的技能。 5.3完善经济责任审计的具体对策 5.3.1实行审计结果公告制度

宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。„„人民依照法律规定， 通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。明确了公 民对国家财政财务情况具有知情权。这是审计结果公告制度的根本法律依据。审计法第36 条规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。„„”。第4条还 规定，“国务院和县级以上地方政府应每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关 对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。《国家审计基本准则》第45条也做了同样 的规定。审计结果公开有其一定的法律基础。

在领导干部经济责任审计中，特别是离任审计，审计结果的执行情况不尽人意，阳奉

阴违甚至拒不执行的现象屡见不鲜，新官不理旧账更为普遍。从现在执行的干部经济责任 审计情况看，审计结果只有被审计单位的财务部门知情，有些部门和单位即使公布也是零 碎的或避重就轻，违纪违规行为内部消化，起不到震慑作用和警示作用。实行经济责任审 计公告制度，将存在问题置于群众的监督之下，利用舆论的力量，给予领导干部一定的压 力，促使他们重视审计结果的执行。以下就经济责任审计结果公告的范围、内容和程序方 面展开的探讨: (一)经济责任审计结果公告的范围

审计公告的范围可分三个层次:对社会公众的公告、对有关主管部门公告、对被审计 单位公告。考虑经济责任审计的特殊性，其审计结果公告对象应根据被审计人经济责任的 职能和范围来确定。从层次上分析，经济责任审计结果公告一般须对有关主管部门和被审 计单位公告，对社会公众的公告应视情况而定。 (二)经济责任审计结果公告的内容

经济责任审计结果公告的内容包括该单位的财政财务收支情况和建立执行内部控制 制度情况;专项资金的使用和管理情况;被审计领导干部遵守国家经济政策和财经法规情 58 暨南人学硕士学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

况;固定资产投资及管理情况;审计发现的违反国家规定的财政、财务收支行为及其处理 情况，严重损失浪费问题及其处理情况等审计事项;领导干部对存在问题的直接责任和主 管责任的评价;被审计单位和被审计人所采取的整改措施等。 (三)经济责任审计公告的程序

根据年初安排的经济责任审计名单，经经济责任审计联席会议讨论研究，按照公开、公平的原则，充分考虑部门单位之间的平衡性和审计机关自身的力量以及其他特殊因素， 确定本年度列入经济责任审计结果公告的计划。被列入审计结果公告计划的审计项目，应 建立严格的质量责任制度，加强基础工作的规范化，明确审计人员在相应环节上的质量责 任，并加强领导，建立审计公告项目质量检查机制，保证审计结果公告项目质量责任追究 制度的有效施行。对于审计结果公告的项目，应当设置相应的审批程序，按照干部管理的 权限，必须经过组织人事部门和联席会议批准同意洲。

此外，审计结果涉及很多国家财政财务收支的内容，公告后很难用一个准确、客观的

标准，衡量是否泄露了国家机密。另外，审计密级的确定不规范，对审计信息秘密的性质、重要程度难把握，没有可执行的定密程序。因此，正确处理审计监督的保密性与透明度的关 系，是保证依法公布审计结果的关键。在公开审计结果中，的确要遵守保密法。“公开为正 常，保密属例外”，是各国信息和保密立法普遍遵循的原则，公开审计结果也要实行例外。 要从国家安全、社会公众利益出发，有些审计结果不能全部公开，或暂时不能公开，或全部 不能公开。如上级审计机关的授权审计事项，参与有关部门办案或调查查证的审计事项， 都不能以本级审计机关名义对外公布。对那些虽然性质恶劣，但公布出去容易引起社会不 安定的审计结果，应慎重。

5.3.2增加社会责任审计的内容

胡锦涛总书记一记在十七大报告中指出:坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发 展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一，经济发展 与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生活，实现经济社会永续发展。在经济 责任审计中增加社会责任审计的内容是审计发展的需要，也是时代的发展的需要。.’32006 年6月7日深圳证券交易所上市公司社会责任指引(征求意见稿)指出，上市公司社会责任 是指上市公司对其利益相关各方(包括股东、债权人、职工、供应商、消费者、公司所在 的居民)自然环境、国家和社会的全面发展等所承担的责任。

2006年中国企业经营者问卷跟踪调查的专题调查报告显示圈:企业经营者对“优秀 暨南大学硕卜学位论文国有企业领泞十部任期经济责任审计问题司}究 企业家一定具有强烈的社会责任感”很不同意的占1.3% 意的占1.7%，不清楚的占0.5%，有些同意的占5.8%， 占67.6%(如图5.4所示)。 较不同意的占0.7% 较同意的占22.4% ，有些不同

非常同意的

、很不同意

2、较不同意

3、有些不同意

4、不清楚

5、有些同意

6、较同意

7、非常同 图5.42006年中国企业经营者对优秀企业家具有社会责任的认同度 作为国有企业的领导干部将社会责任审计作为对其经济责任审计的内容有其必要性 和紧迫性。笔者从以下三个方面提出建议，以期为丰富经济责任审计的内容有所帮助，从 而更全面的考核国有企业领导人任期经济责任的完成情况。 (一)对股东和债权人利益保护的审计

对股东和债权人利益的保护主要包括:(1)中小股东对法律、行政法规、公司章程

和重大事项的知情权;(2)公司治理结构的完善;(3)相关信息披露的及时、准确。首先，

通过向公司中小股东询问，审查其对法律、行政法规、公司章程和重大事项的是否享有知 情权和参与权:其次，查看公司治理章程，审查其股东大会、董事会、监事会以及公司经 理和其他高级管理人员的职责是否清晰，并通过查看相关会议记录，审查其相关议事规则 是否得到切实执行。再者，查看公司的财务报告，审查其是否及时披露上市公司股份变动 的情况以及其它可能引起股份变动的重要事项。对于有控股股东增持、减持或质押公司股 份，或公司控制权发生转移的公司来说，要审查其控股股东是否及时、准确地向全体股东 及债权披露有关信息。

暨南人学倾卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题U}究

(二)可持续发展方面责任的审计

社会可持续发展方面的责任主要包括:(1)生产过程有无对环境造成污染;(2)污染型

企业有无采取治污措施或治污设备运转情况;(3)企业新工艺、新生产方式采用情况及其 对企业成本控制的影响。通过现场查看企业的生产过程，认定是否存在污染。对于有污染 的企业一方面要审查其是否建立完善的坏境保护制度，指派具体人员负责公司环境保护体 系的建立、实施、保持和改进，并为环保工作提供必要的人力、物力以及技术和财力的支 持。另一方面向当地环保部门查询。此外，也要在账面上关注有无治污支出、技改投入支 出等。对采取新工艺、新生产方法对成本影响的审查，理想的做法是将新的成本与企业以 前生产成本数据和该地区、该行业平均生产成本数据进行比较，以分析采取新工艺或新生 产方法的资源利用率以及污染物排放量。 (三)和谐社会建设责任的审计

和谐社会建设的责任主要包括:(1)职工薪金支付和职工养老金等“五金”缴纳情况; (2)是否为职工生产创造良好的条件，如安全措施采取情况、工会活动开展情况;(3)参与 社会公益活动情况，有无将部分利润回报社会;(4)劳动力就业安排情况，企业是否在可能 的情况下多安排人员就业以及是否注重在职职工培训教育，提高职工素质。(5)企业经济合 同履行情况，是否注重信用建设网。

对于职工薪金支付和职工养老金等“五金”缴纳情况一方面可以通过账目比较容易取 得另一方面要同时考虑物价水平、企业效益情况，以正确评价企业是否保障职工的利益; 安全设施是否齐全、运转是否正常可通过现场查看并向职工询问，同时审查账面有无此类 支出;工会活动开展情况则应查阅工会账目，并审查企业有无对工会的补助性支出;对捐 赠性支出的审计应在企业营业外支出审计时予以关注;对就业安排的审计，应比较职工绝 对数增减变化，审查任期内新增职工人数，并了解新职工报酬情况;对职工培训教育的审计 应审查人事部门是否有培训计划，账面实际反映的培训支出等;必要时应向劳动部门查询 有无劳动人事纠纷;经济合同履行情况的审计应抽查部分往来单位和有关银行进行函证。 5.3.3建立早期数据库

《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》指出企业领导人员

任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，以及在企业进行改制、改 组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时，应当按国家现行规定进行审计。在 实践中，往往是先离任后审计的多，很难使经济责任审计发挥预警功能，实效性也大打折 扣，为组织人事部门提供的服务不够及时，同时还可能导致重复审计、延长审计时间，加 6l 暨南大学硕卜学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

大审计工作的负担和难度，阻碍了经济责任审计作用的充分发挥。许多地方由于经济责任 审计是在离任之后进行的，所以很难得到被审计对象的主动配合，使审计工作进行得步履 维艰。

建立早期数据库是针对经济责任审计的滞后性而采取的措施，有利于及时了解领导干

部任期的基本情况，充分发挥经济责任审计的作用。经济责任审计早期数据库包括四个方 面的内容: (一)任期内财务收支数据

该数据的取得可以充分利用年度财务收支审计和专项审计的结果，对国有企业领导干 部任期每年的财务收支数据进行归类汇总，在实施经济责任时，对任期内的财务收支数据 进行纵向分析比较，以便对领导干部任职期间的经营成果作出及时、系统的评价，从而在 一定程度上缓解经济责任审计滞后带来的不利影响。 (二)任期内各项经济评价指标数据

对国有企业领导干部任期内每年重大项目决策的经济评价指标数据进行归总整理，分

析其项目决策是否客观、是否为企业的利益相关者带来真实利益。对于任期内计算口径一 致并具有可比性的经济评价指标可以进行定比、环比分析，以考核领导干部在任期内对国 有资产保值增值责任的履行态度。 (三)廉洁自律情况

国有企业领导干部任期内的廉洁自律可以包括:(1)不违反规定收送现金、有价证券

和支付凭证;(2)不放任、纵容配偶、子女和身边工作人员利用领导干部职权和职务谋取 非法利益;(3)不参与赌博;(4)不借婚丧嫁娶之机收钱敛财。该方面的数据可以每年对

企业员工通过问卷调查的方式来收集，在对领导干部进行任期经济责任审计时可以借鉴该 方面的数据，有利于对领导干部进行整体评价。

对于搜集到的数据，要作为审计档案妥善保管，有条件的也可以用微机存档，在对国 有企业领导干部进行任期经济责任审计时，通过充分利用该早期数据库，不仅可以真实系 统的反映国企领导人的任职情况，也可在一定程度上缓解审计力量不足和审计滞后带来的 不利影响。

暨南人学硕_1:学位论文国有企业领导干部任期经济责任审计问题研究 5.4本章小结

本章基于公司治理的视角，从外部环境、基本对策和具体对策三个层次分别探讨完善

经济责任审计的思路，试图为解决国有企业领导干部任期经济责任审计在实践中存在的问 题指明一个可行的方向。在外部环境层次，本文从引入机构投资者、债权人参与公司治理、改进经营者的激励机制以及提高经营者的法律意识三方面入手;在基本对策层析，本文分 别探讨了建立独立性的政府审计体制、利用内部审计资源、提高审计人员的综合素质;在 具体对策方面，本文把实行审计结果公告制度、增加社会责任审计的内容、建立早期数据 库三个方面作为重点分析的内容(如图5.5所示)。通过土述三个层次的对策分析，笔者 希望能对当前中国国企领导干部任期经济责任审计实践有所裨益。 引入机构投资者实行审计结果公告制度 债权人参‘，公.门治理增加社会责任审计内容 改进经，..’’\:者激励机制建_认旱期数据库 提高经了丫者法律意识

建认独众型的政府审计体制 利用内部审汁资源 提高审计人员的综合素质 外外外外具具 部部部部体体 环环环环对对 境境境境策策

基基基基完善国企领导人任任 本本本本期经济责任审计计 对对对对对对对对对对对对对 策策策

图5.5完善经济责任审计对策示意图

暨南大学硕士学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究 6结论

6.1研究结论

本文基于公司治理的视角，从分析公司治理和经济责任审计的理论入手，探讨两者的 内在联系。通过分析国有企业公司治理和领导人任期经济责任审计的现状，找出问题的根 源，探索解决国有企业领导干部任期经济责任审计的措施。

公司治理和经济责任审计有相同的理论基础，都是基于委托代理关系的产物，有效的

公司治理为经济责任审计职能的发挥提供一个良好的环境，经济责任审计作用的发挥又推 动公司治理的进一步完善，从而可以形成一个良性循环。中国国有企业改革从1979年扩 大企业自主权以来，经历了扩权、两权分离和建立现代企业制度的发展历程，国有经济获 得了巨大的发展。但在国有企业改革的过程中也出现了领导人严重违法违规的行为，国有 资产流失严重，领导干部经济责任审计势在必行。从2000年审计署开始组织对部分国有 企业领导人员进行任期经济责任审计试点以来，中国国有企业领导人员任期经济责任审计 取得了一定的成果，但并没有达到预期的目标。由于国有企业公司治理存在的缺陷在一定 程度上限制了经济责任审计作用的发挥。本文通过分析国有企业公司治理的现状，认为国 有企业公司治理中国有股一股独大、内部人控制问题严重、公司治理结构不健全、债务软 约束等问题是经济责任审计实施道路上的拦路虎，并分析了产生问题的根源。此外，现有 经济责任审计中先离后审现象多、审计方法单

一、审计成果运用不透明不规范等问题也是 经济责任审计发挥职能的障碍。当然了，问题的产生总是有多方面的原因的，原因也是有 主次之分的，主要矛盾决定着问题的发展方向。基于公司治理视角，完善国有企业领导干 部经济责任审计有其现实意义和价值。 6.2研究局限及展望

本文的局限主要在于:(1)在研究方法上，仅采用规范研究的方法，对于国有企业公

司治理现状的考察缺乏实证调查，对一些问题也仅仅运用了第二手资料进行了分析，其结 论也未得到实证的检验，从而影响到结论的说服力，还需要进一步接受实践的检验。(2) 在研究内容上，对于公司治理的研究目前学术界有相当多的研究成果，需要有深厚的学术 水平才能融会贯通地运用于自己的研究中，由于笔者理论功底有限，在基于公司治理视角 下的研究还是不够深入透彻。此外，由于本文写作时间有限，对中国审计国有企业领导干 部任期经济责任审计的现状进行分析时，没有对领导千部的层次进行划分，没有考虑行业、64 暨南人学倾卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究

规模对领导人员经济责任审计的影响，提出的建议也缺乏一定的针对性。

上述局限也是有待进一步研究的方向，今后的研究重点可以放在实地调查研究上，在

了解国有企业公司治理实际运行情况的基础上，提出完善公司治理策略，促进国有企业更 快更好的发展。此外，可以在大量实地调查的基础上，分析不同领导层次、不同行业领导 人员任期经济责任审计的问题，是提出的建议更有针对性和实用性。 暨南大学硕_卜学位论文国有企业领导十部任期经济责任审计问题研究 注释

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员任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，以及在企业进行改制、、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时，应当按国家现行规定进行审计。 暨南大学硕士学位论文国有企业领导+部任期经济责任审计问题研究

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光阴往再，两年硕士阶段的学习即将结束，看着这份沉甸甸的论文，我不禁百感交集， 然而，喜悦、激动抑或释然之后，感恩的思绪油然而生。

首先，要深深感谢的是我的导师刘国常教授，在论文的撰写阶段，刘老师从文章的立

意到构思，从内容到布局都给予了耐心的指导，在论文的写作过程中提出了许多宝贵的意 见。同时，刘老师的言传身教，使我深深懂得科学研究需要严谨认真的态度、开拓创新的 精神和坚忍不拔的毅力，这就是科学精神的真谛，一切教诲值得我终身铭记在心。 同时由衷感谢王华老师、宋献中老师、胡玉明老师、石本仁老师、熊剑老师、姜虹老

师、白华老师、罗绍德老师、罗其安老师、杨荣彦老师、卢馨老师、丁友刚老师、沈洪涛 老师、沈肇章老师、黄微平老师等暨南大学会计系的全体老师，他们渊博的知识令我敬仰， 为人为学的风范令我受益良多，将不断激励我向着更高的目标前行。

此外，还要感谢关心及帮助我的同学、朋友，特别是我的室友张雪、陈梅、谭小兵和 我的同门王晶晶、谢加珠和周明智。是你们让我在广州这个陌生的城市里感觉到家的的温 暖，是你们让我可以尽情的释放心情，是你们让我的生活更加多姿多彩，我舍不得你们，

第16篇：广告公司审计实施方案

广告公司审计检查实施方案

一、被审计项目基本情况

XXX广告有限公司（简称广告公司）成立于XXX年是XXX公司全资子公司。

二、审计检查目标

以财务收支审计为基础，对公司财务状况与经营成果分析，对会计核算规范性，内控制度建立健全与执行情况进行检查分析，充分发挥内部审计职能，完善公司管理制度，提升防范风险水平，最终达到提高公司经济效益的目的。

三、审计检查范围、内容和重点 (一)审计检查的范围

针对广告公司基本情况，审计检查的范围将包括：

1、广告公司

年 月 日- 年 月 日财务收支的真实性、合法性； 2.、财务管理和内部控制制度设置健全性和执行有效性；

3、合同签订及执行情况；

4、公司往来款项。(二)审计检查的内容和重点

1、财务状况与经营成果分析

通过对财务资料及相关业务资料的审计，检查公司财务收支情况是否符合法律、法规及公司制度规定；结合公司实际情况对各项财务指标进行分析，并对整体经营状况进行评价。

2、内控制度建立健全与执行情况

1 通过询问、检查、分析、测试等程序，检查公司内控制度是否健全并有效执行，对重要流程或制度执行现状进行描述，对执行过程中存在的问题进行描述、评价并提出合理化建议。

3、会计核算规范性

检查各项会计核算、会计科目使用及会计报表列报等是否符合企业会计准则及公司财务制度要求。

四、重要事项的审计实施程序与步骤方法 (一)对货币资金进行审计：

1、对现金日记账进行审核，对现金进行突击盘点，并现金日记账核对相符；

2、检查银行存款余额调节表是否定期编制并经复核，审计银行账户开立的合规性；

3、检查支票领用情况，是否设立登记簿和支票存根，关注收款收据管理的合理性；

4、验证货币资金在会计报表上披露的真实性。(二)对应收应付款审计：

1、检查应收账款明细账与总账余额是否相符；

2、编制应收账款账龄分析表，判断其可收回性，同时进行函证或实地调查，

以确定应收账款是否真实存在；

3、审查是否专款专用，是否设置专账进行核算管理，有无挤占挪用的情况发生；

4、应收应付账款余额在有关会计报表上的反映是否恰当等。(三)对固定资产、低值易耗品审计：

1、对账面上的固定资产、低值易耗品进行盘点；

2、查看是否有已损坏未报损，或已购买未入账现象发生；

3、固定资产折旧方法及折旧计算是否正确,使用的折旧率前后是否一致;

2

4、固定资产原值、累计折旧额和净值在会计报表上的列示是否正确,有无充分的揭示。

五、预定审计工作起讫日期

2018年

月 日向被审计单位送达审计通知书， 月 日至 月 日实施审计， 月 日至 月 日撰写审计报告并征求被审计单位意见， 月 日至 日修改审计报告报审计长审批并为董事会代拟审计决定书（此时间根据工作量大小会适当调整）。后续审计从审计处理决定规定的执行期限终了日起。

六、编制人员：

七、编制日期：2018年8月2日

3

第17篇：公司审计实施方案

工程公司迎接配合国家审计署审计实施方案

按照XX集团经济责任审计进点会和《XX集团公司迎接配合审计署审计实施方案》的要求，保障审计工作顺利进行，制定本实施方案。

一、工作目标和工作原则

（一）工作目标。

统一领导，加强协调，统筹安排公司配合审计事项，确保配合国家审计署顺利完成本次审计工作。

（二）工作原则。

1.信息保密原则。对公司涉密资料要由专人保管和提供，对向现场审计人员和集团公司迎审配合工作领导小组提供的资料不得泄露外传，对审计中发现的问题不能对外宣扬，防止因泄露外传引发舆情等负面影响。

2.全程跟进原则。现场审计人员询问相关人员时，工作组要有专人负责安排，尽量全程陪同。如果根据要求确需回避，也要密切关注。

3.归口负责原则。工作小组统一负责资料的收集、登记、提交、返还，保证资料收发有序。回答审计人员询问要实事求是，有据可查，口径统一，避免发生因前后答复不一导致被动的情况。

二、组织领导

1 公司成立迎审配合工作领导小组，下设迎审配合工作组。 1.公司迎审配合工作领导小组 组长：XXX 副组长：XXX.XXX 办公室主任：XXX 联络人：XXX 主要职责：全面领导公司配合审计工作，听取公司迎审配合工作组工作汇报，与集团公司迎审配合工作领导小组办公室进行工作汇报和沟通协调，对有关事宜做出决策。

公司迎审配合工作领导小组及联络人名单见附件1。 2.公司迎审配合工作组 组 长：XXX 副组长：XXX 成员单位及联络人：XXX.XXX 主要职责：在领导小组领导下开展工作，具体负责协调配合审计工作，召集日例会、周例会，汇总、分析审计总体情况和审计发现的有关事项，及时向领导小组报告。

工作组各成员单位的主要职责：

工作组下设综合联络组、后勤保障组，根据审计进展情况随时抽调人员。各组人员按照既分工明确又相互协助的原则落实职责分工，审计期间不得外出，保持通讯畅通。

公司迎审配合工作组名单见附件2。

三、工作措施

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（一）建立迎审配合工作责任制度

各单位主要负责人为本单位迎审配合工作第一责任人，按照“谁的问题谁负责”的原则落实迎审配合责任。对审计发现的重大问题、关注的重要线索以及可能对公司产生重大影响的审计事项，各单位主要负责人要随时向公司迎审配合工作领导小组组长报告，不得拖延、隐瞒。

（二）建立提供审计取证单、资料审核把关制度 各单位提供审计取证单、资料，要保证及时、有效、准确，防止拖沓和敷衍应付，严禁未经审核就向工作组提供。对要求反馈的审计取证单，在收到时，要立即上报公司迎审配合工作组文秘资料组。

（三）建立归口管理、登记留存制度

需要访谈或现场解释的，由迎审配合工作组综合协调组人员应陪同前往，及时掌握相关情况，并做好记录。

访谈记录台账见附件5。

（四）建立重要事项预警和应急管理制度

公司领导小组对审计组可能关注的重要事项，要做好与相关单位、相关部门的信息沟通，及时采取应对措施，防止出现连锁反应。同时，要把控好审计进度，引导审计方向，既要重视大事、难事、急事，也要关注小事、线索、苗头性倾向，努力防范并及时应对好审计中的各类风险。

（五）建立“日反馈、周报告、重大问题随时报告”制度

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（六）建立审计整改长效机制

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第18篇：专项资金审计实施方案

专项资金审计实施方案

方案一：专项资金审计实施方案

为规范我县“一事一议”和新农村建设资金监督管理，保障村级公益事业建设，维护农民合法权益，加快推进新农村建设步伐。根据农业部《村民“一事一议”筹资筹劳管理办法》和《彭泽县农村集体经济组织审计〈暂行〉规定》，特制定本方案。

一、审计对象

20xx—20xx年开展村级公益事业“一事一议”和省级新农村建设示范点，其中20xx年省级点68个，列入本次审计33个，20xx年省级点69个，列入本次审计34个。

二、审计时间

全县在完成专项治理第二阶段自查自纠后，应转入第三阶段的专项审计，时间为20天，从20xx年4月21—5月10日结束。

三、审计内容

1、一事一议和新农村建设筹资是否经村民会议或村民代表会议讨论通过，按规定程序申报审批。

2、一事一议和新农村建设筹资是否有擅自提高标准，超标准筹资行为。

3、一事一议和新农村建设资金是否有弄虚作假、截留、隐瞒、挪用、虚列开支，决算不实等问题。

4、一事一议和新农村建设资金是否违反规定，乱支乱花，铺张浪费，发奖金、实物、补贴等现象。

四、审计程序

1、成立审计组。应提前6天向被审计单位发出《审计通知书》，新农村建设点审计对象以3月30日专题会议确定的为准，如需调整审计对象须提前向领导小组办公室报告；

2、审计结果征求被审单位意见；

3、写出审计报告，呈报主管领导审定；

4、下达《审计结论》、《审计意见书》；

5、整理审计资料并归档保存。

五、审计步骤

1、进驻被审计单位，走访群众，召开村民代表座谈会，了解议事筹资建设项目；

2、查阅筹资筹劳相关资料和文件（合同、协议、招投标文书等）；

3、实地察看筹资筹劳项目建设情况；

4、核查银行存款、现金日记帐以及原始单据的真实性并做好审计工作底稿记录，必要时，找有关当事人取证；

5、对审计中发现的问题，审计小组开会讨论，进行处理、定性。

六、工作要求

搞好一事一议和新农村建设资金的专项审计，是为了全面贯彻落实党的减轻农民负担政策，巩固农村税费改革成果，它即是政策规定，又是农民所盼，是规范农村一事一议筹资筹劳的有效办法；是保护和激发农民筹资筹劳积极性的治本之策。各乡（区场）镇农技综合站，要统一思想，提高认识，争取当地党委政府重视和支持，迅速成立审计小组，站长为审计负责人，经管员以及懂审计业务人员为成员，把一事一议和新农村建设资金专项审计列入重要工作日程，作为学习实践科学发展观、提升创业服务年活动的重点，切实抓紧抓好，抓出成效。

方案二：危房改造资金专项审计检查工作实施方案

为规范我市农村中小学d级危房改造资金的筹措、管理和使用，充分发挥农村中小学d级危房改造资金的使用效益，根据《中华人民共和国审计法》规定和安徽省审计厅《关于印发〈全省农村中小学d级危房改造资金审计工作方案〉的通知》（皖审行〔20xx〕98号）要求，结合我市实际情况，制定本工作方案。

一、专项审计检查目标

摸清我市农村中小学d级危房改造建设项目的基本情况，揭示省和市财政转移支付资金、地方配套资金在筹集、管理和使用中存在的问题，纠正专项资金运行、资金核算和项目建设中的违纪违规行为，揭露损失浪费行为，评价资金的使用效益和管理效果，分析问题成因，提出改进管理的意见和建议，为市委、市政府决策提供依据。

二、专项审计检查范围和对象 本次专项审计检查范围：省、市、县级教育、财政、发改委等部门提供的20xx年至20xx年农村中小学d级危房改造项目资金筹措、使用及管理情况。

本次专项审计的对象：市、县（区）危房改造办公室及其管理的危改资金专户，并抽审项目学校。市、县（区）对项目学校抽审数不低于项目数量的30%，重点是项目数量较大、建校地点偏远、有群众举报的危改项目。抽查项目由审计检查组随机确定。

三、审计检查内容和重点

（一）危改工程立项及项目调整情况

1.检查d级危改项目立项程序是否合规，危改项目是否有房管部门的d级危房鉴定书，是否符合省定范围和省定项目；有无虚报危改项目或危房面积，有无将不属于危改项目范围的教职工宿舍、学生宿舍、幼儿园及废弃不用的校舍，列入危房改造项目。

2.检查危改项目学校的选址是否结合中小学布局调整统一规划；是否存在学校规模小、学生少及项目建设面积过大，教学资源浪费现象。

3.检查危改项目调整是否经中央、省危改办批准，有无擅自更改、调整已批复危改项目和工程建设计划行为，工程的实际执行情况与建设计划有无严重的移项和“两张皮”现象。

（二）危改工程专户设置及专项资金配套、管理情况

危改工程专项资金主要包括：中央工程专款（含财政专项资金和国债专项资金）；第二期“国家贫困地区义务教育工程”用于危房改造的资金；省级财政配套资金；省级及省级以下各级人民政府用于工程的其他资金；其他渠道用于工程的资金（农村集资、社会捐赠等）。根据《安徽省中小学危房改造工程项目管理办法》，重点检查市、县（区）对于中央和省安排的危房改造工程专项资金是否按省级专款规定比例（3：2）配套；根据《安徽省中小学危房改造工程专项资金管理办法》（财教〔20xx〕849号）第六条“中央工程专款和省级配套资金以及其他用于工程的专项资金，全部纳入专户管理”，重点检查各县（区）财政部门有无设立危改工程专项资金专户，危改资金是否通过专户下拨，是否存在危改资金与其他经费账户混用情况；对下拨的中央和省补助的危改资金，市级是否在3个工作日内划拨到县（区）级财政危改资金专户；是否坚持危改资金集中在县（区）级管理，封闭运行，专款专用。

（三）危改工程专项资金拨付情况

1.检查各县（区）危改专项资金安排是否合理，有无违背国家“集中投入，建一所成一所”的要求，项目资金安排过于分散，随意性较大，“撒胡椒面”，造成资金使用效益低下及损失浪费情况；有无因拨款不及时、资金安排分散、配套资金不落实等原因造成“半拉子”工程现象。

2.检查是否建立了严格的资金拨付申报和审批制度，对省批复的项目是否按照项目实施进度拨付资金，各县（区）有无截留、滞留危改资金行为及因拨款不及时耽误工程完工情况。

3.检查危改资金拨付程序是否合规，资金集中在县（区）管理的，有无将危改资金不直接拨付工程施工单位或供货商，而违规直接下拨至乡镇及项目学校。

（四）危改工程专项资金使用及资产管理情况

中小学危房改造工程资金重点用于补助教育部门举办的县级及县以下教育阶段的农村中小学及相应阶段的特殊教育学校。危改工程专项资金使用及资产管理审计的重点：

1.检查中央和省补助的专项资金是否全部用于危改工程土建项目，有无用于偿还债务，有无平调、挪用、挤占危改资金现象；检查有无设置账外账、“小金库”及贪污、私分危改资金行为。

2.检查危改工程资金列报范围和票据使用是否合规，从原始票据入手，查看与施工单位协议及决算中有无将项目学校的房屋安全鉴定费用、桌椅等教学器材、教师宿舍建设或装修费用、危改办的办公费、会议费、差旅费等与工程项目无关的费用列入工程费用；有无票据使用不合规，白条大额现金支付危改专项资金现象。

3.检查危改专项资金专户存储的利息所得，是否由同级财政部门商教育部门专项安排用于补充中小学危房改造工程专项资金，有无挤占、挪用行为。

4.检查已竣工项目学校固定资产产权是否明晰，有无资产不入账、产权转移及校舍被占用现象。 5.检查工程项目建设中是否存在虚报造价、高报低造等行为。

6.检查项目学校危改工程负债情况，是否存在虚假负债及因项目学校负债太重，影响学生正常上课情况。

（五）危改工程项目实施及工程建设情况

检查危改工程项目实施（主要是第二期危改项目）是否坚持以县为主“五统一”原则，即县级人民政府负责“工程”的组织、实施与管理，统一规划立项审批、统一勘探设计、统一招标监理、统一资金管理、统一验收和决算审计，有无将工程的资金及项目下放到乡镇、村、校组织实施与管理；检查d级危房经权威机构鉴定并留下必要资料后，是否立即拆除，防止发生意外；工程建设是否按照基本建设程序进行管理，有无实行工程预决算制度，是否杜绝“三无工程”（无规划设计、无工程监理、施工队伍无资质），有无出现工程质量低劣、管理不善或项目变更等原因造成项目失败、资金损失浪费或安全隐患严重等问题（改造中的新建校舍规定最低使用寿命应在50年以上）。

四、审计检查的组织和时间安排

（一）审计检查的组织。市审计、财政、计委、教育、建管部门联合开展此次审计检查工作，市审计局牵头。审计检查组成员由各参与部门分别抽调4至5名业务骨干组成，分成4个审计检查小组，对市本级和各县（区）危房改造资金收支情况进行直接审计检查。每组的组长负责本组的审计检查工作，包括审计取证、复核和提出审计报告等工作，确保审计工作质量。

（二）审计检查的分工。根据本次审计工作需要，具体实施审计中，市审计局负责具体组织本次全市农村中小学d级危房改造资金审计工作，并对市危改办及市财政管理的危改专户资金实施审计和审计调查，审计项目单位资金筹集、使用和核算以及学校负债等情况；市财政局主要负责审计检查各级财政资金预算、资金到位、资金拨付和资金运行的真实性、合规性等；市计委负责立项程序和项目管理；市教育局负责d级危房确定，学校布局，资产管理、使用及产权等；市建管局负责审计工程招投标和“四制”的执行情况以及项目实施、工程质量、验收等。

（三）审计检查的时间安排。20xx年10月21日前做好各项准备工作，进行审前调查，审计人员分组等；20xx年10月24日至11月4日，审计组对市本级和各县（区）实施审计和审计调查，提交对各被审计单位的审计报告等；20xx年11月上旬，市审计局牵头，对本级及各县（区）审计中反映的情况进行认真整理、归纳和分析，汇总审计情况，向市政府和省审计厅上报综合报告，并下达审计意见和审计决定。

五、工作要求

（一）提高认识，加强领导。各县（区）人民政府和项目单位主管部门、建设单位应高度重视这次专项审计检查工作，认真对待，做好配合工作。参加审计的单位应精心组织，相互配合，保障检查人员及时到位，保证工作质量。

（二）全面审计，突出重点。对重点资金、重点单位、重点环节进行重点审计，重大问题和案件线索要组织力量一查到底。审计期间要注意及时通报情况，并做好审计保密工作。

（三）拓宽思路，改进方法。一是坚持账面审计与查阅项目档案资料相结合，账面审计与现场勘察相结合。二是采取审计与审计调查相结合。三是将查处问题与分析原因相结合，有针对性地提出审计意见和建议，为市政府及有关部门加强和改进管理提供参考依据。

方案三：青铜峡市民政专项资金审计检查实施方案

根据自治区、吴忠市民政工作会议精神，为进一步加大民政专项资金的管理力度，确保救灾、救助资金专款专用，安全运行，市民政局安排在20xx年5月初和11月中旬各审计检查一次，对8个镇、2个农林场、1个街道办事处20xx-20xx年度民政专项资金的管理、使用情况进行一次全面检查。特制定以下实施方案。

一、检查目的

这次开展的民政专项资金检查的目的，旨在强化对民政专项资金的监管，确保民政专项资金做到专款专用，及时足额发放到位，发现和纠正款物分配使用和管理中存在的问题，提高民政专项资金的使用效率和救助效果。

二、检查内容

（一）救灾资金

1、查记录、文件。查镇村两级有无研究分配救灾款物的会议记录、文件、公示照片。

2、查名册、手续。查镇村两级发放救灾款物的名册和相关身份户口资料。

3、查款物相符。入户查看救灾款物是否发放到灾民手中。

4、救灾资金收支节余情况。包括冬令春荒生活救助资金，重点查看资金使用，并对其效果进行评估。

（二）农村五保供养经费

1、查档案。查镇是否为每个五保对象建立档案。

2、查资料。查每个五保对象是否签有供养协议并有明确的监护人。

3、查经费发放。查五保供养是否按时（每季度发放一次）按标准（每人每季度660元）发放。

4、查五保安全过冬采取的措施。查安全过冬相关资料。

5、入户调查。询问五保对象供养费领取及安全过冬情况。

6、五保供养收支节余情况。重点放在安全过冬给五保户购买煤、粮等，解决个别五保户生活困难的情况。

（三）临时救济资金

1、查三联单。查看三联单填写是否规范，对所救助对象是否汇总为临时救助花名册。

2、入户抽查。查看救助对象是否准确，所救助金额是否花名册一致。

3、临时救济资金收支节余情况。

（四）优抚资金

1、查名册。查看优待金发放花名册。

2、查三联单。查看优抚对象临时救助情况。

（五）农村低保

1、查程序。查乡村两级有无研究20xx年度纳入低保救助的人员的会议记录、公示照片。查申报审批资料是否齐备，有无违规办理的问题。

2、查人数。入户抽查享受低保户户口本人数与低保证人数是否相符，有无“死亡保、空头保”的情况；

3、查证卡。入户抽查低保证、取款折是否发放到对象本人手中，有无截留、冒领现象。

三、工作步骤

此次专项检查采取查看资料同入户调查相结合的方式，分三个阶段实施。

（一）自查自纠（5月1日至5月15日或11月1日至11月15日）。各镇(街道、场)接到通知后要迅速对照此次专项资金检查内容，逐项、逐村认真开展自查工作，对发现的问题要及时纠正。

（二）重点检查（5月16日至5月30日或11月16日至11月30日）。检查组将深入镇、村，查看档案资料、核对财务台账，重点是入户调查核实具体情况。

（三）整改落实。（5月1日至5月31日或11月1日至11月31日）整改落实工作与自查自纠、重点检查工作同步进行，对查出的问题，要认真梳理、分析原因、及时整改。对于违纪严重拒不整改的单位和个人，将提交纪检监察及司法机关严肃处理。

四、工作要求

（一）加强领导，提高认识。各镇（街道、场）要高度重视，充分认识开展民政专项资金检查的重要性和必要性，要把这项工作作为当前一件大事，摆在突出位舲，统筹安排，精心组织。要指定专人负责，认真开展自查自纠，并主动配合检查人员做好相关工作，提供相应的文件资料。

（二）严肃纪律，确保质量。一是自查工作要全面彻底，不留死角，不缩小范围，确保自查面达到100%。二是组织重点检查要认真仔细，深入透彻，严禁浮于表面，流于形式。三是对检查情况要全面如实的报告，不许弄虚作假、瞒报漏报等问题。

（三）纠防并举，建章立制。通过监督检查，要进一步建立和完善各项民政资金监管制度，规范行政权力运行，研究制定推动民政资金规范管理使用的配套措施，要完善资金的管理和使用制度，不断提高资金的使用效益。

方案四：xxxx补助地方公共卫生专项资金审计方案

我们接受委托，根据《20xx-20xx年中央补助我市公共卫生专项资金聘请中介机构实施专项审计工作方案》以及xxxx的相关要求，拟对本次纳入审计范围的xxx等15个区县中央补助地方公共卫生专项资金进行专项审计。结合审前调查及各区县卫生系统的具体情况，特制定本审计方案。

一、事务所基本情况及主要业绩

xxxxx（以下简称本所）是经xx市财政局审批，具有执业注册会计师法定业务资格的专业审计机构，在xx会计师事务所排名中名列前茅，在业内有着较深厚的技术沉淀与企业影响力，业务水平和能力在业内享有盛誉且业绩斐然。公司专家队伍实力雄厚，有具备资深工作经验和专业培训经验并曾有曾在国内知名会计师事务所长期执业的资深注册会计师，有在卫生系统从事多年财务工作经验，以及近几年多次参与卫生系统财务专项审计工作并积累了丰富经验的注册会计师，现有从业人员60余人，其中具有注册会计师、注册税务师、注册评估师等执业资格的专业人士38名。多年以来，已为卫生系统、交通系统、等数百家外资、国有、民营等企事业单位提供过会计审计、税收筹划、涉税鉴证、财税咨询、投资分析、企业改制、内控管理咨询等全方位多层次的专业服务，业绩情况详见附表1：主要业绩一览表。

二、审计组成员

本所拟委派具有卫生系统审计丰富实践经验的4名现场人员进行审计。所委派的现场人员具有多年卫生系统专项审计经验，包括对各区县卫生系统清债项目、全球基金项目进行专项审计，对部分卫生系统基层单位法定代表人的任期经济责任审计以及对部分医院进行财务报表审计等。主要人员情况介绍：

项目组长：xxxx，拥有注册会计师、注册资产评估师资格，大学本科学历，15年财务工作经历，10余年审计工作经历，在审计方面具有丰富经验。曾加盟xx市财政局检查组参与对xx等地财政专项资金的督查；曾对xx市急救中心、xx、xx市肿瘤医

院等进行任期经济责任审计；曾对xx等基层卫生院进行清债审计，对xx医院进行财务报表审计。

xxxx，拥有注册会计师资格，大学本科学历，8年审计工作经历，在会计、审计方面具有丰富经验。曾参与制定xx市卫生系统、xx水利投资集团有限公司、xx市公路局、xx市地产集团等多家企事业单位任期和专项审计、年报审计、清产核资、上市审计、拆迁审计、地方公路建设资金审计等审计报告标准模版及审核工作。

助理人员：xxx（大学本科）

xxx（大学本科）

以上二位助理人员参与了xxx医院等任期经济责任审计；参与xx基层卫生院清债审计，参与璧山丁家医院财务报表审计等，具有一定的实践工作经验。

根据项目实际情况，我所拟安排上述4人进行公共卫生专项资金审计现场工作，并计划对每个区县现场审计时间在5个工作日以上。

三、审计目的

检查各区县中央补助地方公共卫生专项资金收支情况及真实性，使用的合规性、合法性，检查专项资金是否专款专用，拨付是否及时到位，加强对中央转移支付财政资金的监管力度。

四、审计范围

1、各区县20xx-20xx年中央补助地方公共卫生专项资金情况；

2、各区县20xx-20xx年与中央补助地方公共卫生专项资金相关的医疗卫生服务体系建设项目相关资料；

3、各区县20xx年4季度中央补助地方公共卫生专项资金执行情况及拨付情况。

五、审计依据

1、xx市卫生局、xx市财政局下发20xx-20xx年《中央补助我市公共卫生专项资金分配的通知》。

2、20xx-20xx年《中央补助xx市公共卫生专项资金项目实施方案》及相关项目中央预算内投资计划的通知。

3、《行政事业单位会计制度》、《医院财务会计制度》、《基层医疗卫生机构财务会计制度》。

4、《中国注册会计师执业准则》。

六、审计内容

（一）资金管理

1、是否制定科学合理的《资金管理办法及资金补助标准》，相关资金管理文件是否及时下发有关单位并得到有效执行；

2、专项资金拨付是否及时、使用是否专款专用；

3、专项资金是否合规、合法，有无截留、转移、挤占、挪用、虚报冒领、贪污私分、挥霍浪费等现象；

4、项目建设资金是否及时到位，是否存在改变项目用途的现象。

（二）财务管理

1、对专项资金是否单独建账核算；

2、专项资金拨付与使用的原始凭证是否真实可靠，要素是否齐全，账、证、表是否一致；

3、专项资金安排的建设项目，工程成本的核算是否真实合规。

七、审计程序及审计方法

1、通过现场审计，查阅各区县卫生局及用款单位的专项资金收支的相关文件、拨付时间，查实其拨入与拨付的及时性，检查其资金管理内部控制建立及执行的有效性；

2、通过现场审计，检查专项资金财务核算方式，并核对总账、明细账、记账凭证、原始凭证（银行对账单及拨款单等），检查专项资金收支是否真实可靠，要素是否齐全，账、证、表是否一致，核实其专项资金收支的真实性；

3、通过抽查、核对、现场查勘等审计程序,检查乡镇卫生院等用款单位专项资金使用情况，检查其使用的合规、合法性。

八、审计方式和审计计划

采取就地审计方式，计划审计工作进度和时间安排如下：

1、审计准备阶段：xx年5月21日至25日（时间5个工作日），工作内容：进行审前调查，收集资料，制定审计实施方案，拟定审计计划及签订审计业务约定书。

2、审计实施阶段：xx年5月28日至6月22日（时间约15个工作日），工作内容：现场审计。

3、提交审计报告征求意见书：xx年6月25日至28日（时间约4个工作日），工作内容：工作底稿汇总、复核，全面稽核收集的有关资料和现场审计数据，撰写审计报告初稿，提交被审计单位及xx市卫生局交换意见。

4、审计结论阶段：xx年6月29日至30日（时间约2个工作日），工作内容：完成并出具正式审计报告。

九、审计原则

1、严格按照审计计划实施审计，保质保量完成审计工作，并按时提交审计报告；

2、现场审计人员严格遵守职业道德，不徇私舞弊，确保审计报告客观公正；

3、通过审计，为加强专项资金管理，提高专项资金使用效率提出合理化建议。

第19篇：经典审计实施方案

关于xx县粮食局局长

Xxx同志2004年1月至2005年5月期间的

经济责任审计实施方案

根据《中华人民共和国审计法》第二十六条和xx组织部经济责任审计2005年第3号委托书，决定对xx县粮食局局长xx同志2004年1月至2005年5月任期经济责任进行审计。为确保审计质量，顺利完成审计任务，根据《审计机关审计方案准则》特制定本实施方案。

一、被审计单位名称和基本情况

（一）被审计单位基本情况

县粮食局属县级定额补助事业单位，局机关有在职职工XX人，其中提前离岗X人，合同制X人；负担离、退休人员XX人。内设机构有办公室、财会股、督审股、人事股、业务股、体改股、总支办。经费来源为县财政每月拨X万元经费。 2004年财政拨入经费96万元，支出148.60万元。其中人员经费支82.86万元，离退休药费2.8万元，公用经费62.94万元。

2005年1－5月份经费收入24万元，支出76.32万元，其中人员经费44.03万元，离退休药费

8.95万元，公用经费支出23.34万元。

2005年5月底资产796.67万元，负债1264.73万元，净资产－468.06万元，其中累计亏损549.07万元。

XX县粮食局改制前所属企业24个，其中国有粮食购销企业9个即直属库、供应站、军供站、A国有粮食购销库、B国有粮食购销库、C国有粮食购销库、D国有粮食购销库、E国有粮食购销库、F国有粮食购销库；经营企业9个即总公司、G分公司、H分公司、I分公司、J分公司、T分公司、R分公司、K分公司、L大酒店；粮办工业企业3个即粮油加工厂、饲料公司、食品厂。改制前全系统共有职工（不含县局）529人。2004年按照上级和县政府的有关要求开始对所辖企业进行改制，改制后有职工157人，其中三十年以上工龄和距退休不足5年的职工113人，实际在岗职工44人。改制后保留企业5个，即国有购销企业4个为直属库、军供站、A国有

粮食购销库、B国有粮食购销库；经营企业1个即总公司。

局长主管财务，财务股长XX，会计XX，出纳XX。财务开支实行局长一支笔签字制度。

二、审计目标

通过审计，摸清赤城县粮食局财政财务管理的现状，揭示粮食局在财务管理方面存在的问题，分析问题产生的原因，提出改进意见和建议，促进县粮食局健全和完善内部控制制度，提高财务管理水平，加强廉政建设，提高领导责任意识。

三、重要性的确定及审计风险的评估

根据审前调查资料确定重要性水平，初步评估审计风险。通过审前调查，以县粮食局经费收支总额为基数确定重要性水平参数值为2%。2004年拨入经费96万元，费用支出148.6万元,重要性水平为4.89万元。2005年1至5月拨入经费24万元，支出76.32万元,重要性水平为2.01万元。

审计风险的评估：根据对该单位内控制度及其他情况的调查，初步确定可接受的审计风险为5%，固有风险为60%，控制风险为80%，则其检查风险为10.42%。

(检查风险=审计风险/(固有风险*控制风险)×100%=5%/(60%*80%)×100%=10.42%)

四、审计的范围、内容、重点及审计的步骤和方法

（一）审计范围：对XX县粮食局2004年1月至2005年5月财政财务收支情况进行审计。对审计中发现的重大问题可追溯到其他年度并延伸审计有关单位。

（二）审计主要内容及重点

审计的主要内容：

1、审查内控制度。各项财务制度、现行的管理办法是否完善、健全，制度的执行是否到位、有效。

2、审查收入情况。摸清其收入来源渠道、规模及其合法性。 审查其全部收入是否纳入财务部门统一核算和管理，有无隐瞒收入、转移资金、未经财政部门批准擅自设立资金账户和私设“小金库”、公款私存或将收入挂账等问题。

3、审查支出的真实性、合法性、效益性。

各项支出是否真实、合法，资金的使用是否符合规定的范围和标准，有无扩大开支范围、提高开支标准、虚列支出、转移资金、滥发钱物等问题。

审查往来账项的真实性、合法性，有无在往来科目列收支。

4、审查资金、资产管理情况。

审查县粮食局是否按照《事业单位财务规则》的规定建立、健全资金、资产管理制度，统一建账、核算，统一登记、管理，对往来帐款是否及时清理。审查货币资金的收支是否符合现金管理条例和银行结算管理办法的规定等。

审查固定资产账账、账实是否相符。属于固定资产的是否全部

入帐进行登记；报废、调拨和变卖是否按规定的程序报批；有偿转让、变卖、报废、出租取得的收入是否入账等。 审计的重点：

1、编报虚假账目、报表问题。要审查账表的真实性，对发现编造虚假凭证、账目、报表等问题，要彻底查明原因，依法严肃处理。

2、审查支出的真实性和合法合规性，有无不合理开支，虚假支出，不真实发票和票据，以及个人廉正方面问题。

（三）审计的步骤和方法

此次审计分三个阶段进行

1、准备阶段：2005年5月26日发送审计通知书。同时了解粮食局基本情况，并进行审计前调查。5月30日起，正式进行审计。

2、审计实施阶段：5月30日起实施全面审计，取得审计工作取证单，编写审计日记。依据审计取证情况及审计日记对有问题部分编制并复核审计工作底稿，汇总审计资料，判断重要性水平，认定审计事实。 6月9日汇总审计资料，编写审计报告，6月10日审计小组对审计报告集体讨论，通过后征求被审计单位意见，一并提交审计机关。

3、代局草拟对外审计报告、审计结果报告、审计决定书。并由复核人员进行复核，6月14日由局长签发。

审计方法：

运用审阅法、复核法对收入、支出、往来项目进行审计、运用计算法，审阅法对费用中职工福利费进行审计，运用监盘法对现金进行突击审计，运用函证法、审阅法对银行存款进行审计，其他方面可以综合运用相关审计方法对相关资料进行审计，同时运用计算机EXCEL等软件进行资料的具体取证和汇总。充分利用财务信息进行分析性复核。

预定的审计工作起讫日期

2005年5月30日至6月15日。

六、审计组组长、审计组成员及其分工

（一）审计组组长：XX1

审计组组员：XX2XX3

（二）人员分工：

XX1负责全面工作，具体负责总帐及明细帐审计，对资产类和费用类审计，并查阅2004年7至12月会计凭证，同时编写相应的审计日记及审计工作底稿。汇总全部审计工作底稿，编写审计报告、审计结果报告，代局拟对外正式报告，审计结果报告、审计决定书。

XX2负责收入负债以及损益情况审计，协助组长审查费用并查阅2004年1至6月份会计凭证。同时编写相应的审计日记及审计工作底稿。

XX3负责支出的审计,兼任审计廉正监督员，负责廉政纪律工作。

七、编制的日期：二〇〇五年五月三十日

编制人：领导签批：日期：

第20篇：财务收支审计实施方案

附件2：

财务收支审计实施方案

一、审计依据

1、《陕西省交通行业内部审计工作实施办法》（试行）

2、***《关于对**公司进行财务收支审计的通知》

二、审计目的

通过审计，评价被审计单位财务收支的合法性、真实性，以及内部控制制度健全有效性。

三、审计方法

审阅、检查、分析性复核、监盘、查询、询问以及根据实际情况需要采取的其他方法。

四、审计范围

**公司内控制度、预算执行、财务收支情况，遇重大问题可追溯或延伸至有关年度。

五、审计内容

1、审查内控制度的健全性和有效性；

2、审查收入管理、成本开支、费用控制的真实性、合法性。

3、审查会计政策执行的一贯性和一致性，评价会计信息质量。

4、审查会计核算模式、科目设臵是否符合企业实际情况。

5、审查帐户设臵、原始凭证、会计凭证管理、传递等会计基础工作情况。

6、审查被审计单位预算执行情况。

7、审查会计报表编制的合规性，会计报表及合并报表、附注

说明所反映内容的真实性、完整性和准确性；资产负债表日后事项处理的正确性、完整性；关联方交易披露的充分性。

六、审计方式

就地审计（报送审计）

七、审计小组成员

审计组长：***

成员：******

八、审计时间安排：

年月日至

年月日

《国有企业审计实施方案.doc》

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