论政府法制机构对行政规范性文件的备案审查
2020-03-03 15:58:46 来源：范文大全收藏下载本文
论政府法制机构对行政规范性文件的备案审查
摘要本文立足于政府法制机构对行政规范性文件的备案审查实践，简要阐释了行政规范性文件备案审查制度的历史沿革，考察了行政规范性文件的实践现状和困境，并从厘清行政规范性文件备案审查的范围、扩充行政规范性文件备案审查之原则、完善行政规范性文件备案审查结果的处理、完善违法行政规范性文件报备、审查责任追究制度等方面展开了讨论。
关键词政府法制机构行政规范性文件备案审查
作者简介：唐群雁，四川省达州市人民政府法制办公室。
一、引言
制定行政规范性文件是政府行使行政权力的重要载体。欧内斯特·盖尔霍恩说过：“在过去的20年里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则(RULES)制定——将其作为制定政策的一种手段。”豍我国作为成文法国家，法律、法规制定具有一定的概括性和滞后性，需要行政规范性文件予以补充、完善和细化。因此，行政规范性文件在制约行政权力、促进依法行政、保障公民权利方面有着举足重轻的作用。行政规范性文件的备案审本文源自http://www.daodoc.com如需职称论文代写发表请上星论文网! 查作为对行政规范性文件的监督制度，是保障法律、法规和规章的正确实施，维护法制和政令统一，促进依法行政的重要手段，承担着监督下级政府依法行使权力、维护人民群众根本利益的功能。豎随着我国经济、社会的持续发展，地方政府制定的行政规范性文件数量正以前所未有的速度增加，给备案审查工作带来了新的挑战。因此，加强对行政规范性文件备案审查制度的研究，完善行政规范性文件备案审查制度是我国建设法治政府，推进依法行政必须要完成的任务。
二、行政规范性文件备案审查制度概述
当前，我国的《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政复议法》、《法规规章备案条例》等法律、法规构成了行政规范性文件备案审查制度。豏国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》也对规范性文件的备案审查工作提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求。我国的行政规范性文件备案审查制度最初分为备案和审查，备案是指向主管机关报告事由存案以备查考，审查是指核对是否正确、妥当。备案审查制度在我国的发展可分为三个阶段：作为统一的、明确的制度，系我国在1982年修改《宪法》时设立；2000年《立法法》实施时，行政规范性文件备案审查制度发展为常设性制度并在全国各地广泛建立豐；2007年《监督法》出台后，其重心由行政机关备案审查转向行政机关和权力机构双轨并重的备案审查制。
目前学术界对行政规范性文件备案审查制度的研究，着重于从违宪审查角度对行政规范性文件同时报送本级人大常委会内设机构、上级政府法制机构备案审查的双轨制予以探讨。例如学者王锴就站在法理学的角度，从行政规范性文件备案审查的实效出发，分析了当前我国行政规范性文件备案审查制度存在的审查机关缺乏审查权、备案审查决定互相冲突、备案审查性质模糊、备案审查机关不具备“上位法”解释权等问题豑。本文囿于篇幅所限主要论述政府法制机构对行政规范性文件的备案审查，更多地从该制度对政府行为控制的角度展开讨论。
三、行政规范性文件备案审查制度的实践现状与困境
（一）行政规范性文件备案审查的实践现状
目前，政府法制机构对行政规范性文件的备案审查，主要涉及到政府及其各部门。由制定行政规范性文件的政府报上级政府法制机构，或由制定出行政规范性文件的政府各部门报本级政府法制机构备案审查。据2007年全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会公布的信息，全国31个省、自治区、直辖市都通过地方立法的形式建立了规范性文件备案制度，制定或修订了有关规范性文件备案和制定程序的规章43部；90%以上的市级政府、80%以上的县级政府建立了规范性文件备案审查制度。2005年至2007年6月，31个省级人民政府共收到市级政府和本级政府部门备案的规范性文件21937件，经审查发现问题并纠正的达1013件。2006年，全国市县级政府共收到备案的规范性文件50632件，经审查发现问题并予以纠正的达1070件。
在行政规范性文件备案审查制度的发展中，各地都在不断创新和完善方式方法，创新出了规范性文件制定程序制度、听证制度、前置审查制度、统计通报制度、实施后评估制度等二十多项具体制度，基本形成了省、市、县、乡(镇)“四级政府”、“三级备案”的体制框架，实现了县级以上地方各级政府对其所属部门和下一级政府制发的规范性文件的有效监督，确保了行政规范性文件制定质量。
（二）行政规范性文件备案审查的困境
尽管我国的行政规范性文件备案审查制度从1982年设定到至今取得了长足的发展，但由于缺乏进一步具体、可操作的法律规定，该制度基在2000年以前基本处于虚置状态，在《立法法》和《法规规章备案条例》出台后才逐步为公众所重视。从2000年以后随着各地相继建立行政规范性文件备案审查制度，行政规范性文件的备案审查工作随之逐步展开，但由于我国政治文化传统、国家权力结构以及制度本身不完善等原因，行政规范性文件备案审查工作的实效并不明显。在实践运行中，我国的行政规范性文件备案审查制度存在着备案审查范围不明确、审查标准不统
一、审查结果处理方式仍有待丰富和完善、责任追究不够有力等亟待完善的问题。豒
四、完善行政规范性文件备案审查制度的法制思考
（一）厘清行政规范性文件备案审查的范围
行政规范性文件备案审查的范围决定于对行政规范性文件的概念厘清。但对行政规范性文件的范围界定，我国目前仍没有确切、统一的标准。在理论上，有的学者认为行政规范性文件是指国务院及其部门、地方县级以上人民政府及其各工作部门、乡（镇）人民政府、人民政府的派出机关和政府工作部门的派出机构，依据宪法、法律、法规、规章，在自身职权范围内所制定的针对一般行政事务的文件；还有学者认为行政规范性文件是指行政主体为了执行法律法规和规章及实现行政目的所作的，除行政法规和规章以外的规范行政主体和不特定相对人双方权利义务的行为；豓除此之外，对行政规范性文件的界定还存在着规范性文件说豔、行政规范性文件说豖、其他规范性文件说豗、行政规范说豘、非立法性行政规范说豙等多种学说。在实际操作中，各地对行政规范性文件的界定方式也不尽相同，例如《四川省行政规范性文件制定和备案规定》（2010年修订）、《湖北省规范性文件备案审查规定》（2004年）采用概括的方式规定了行政规范性文件的定义，豛《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》（2010年）第四条则采用罗列的方式规定了行政规范性文件的定义，《江苏省规范性文件备案审查规定》（2009年）采用了概括、罗列的方式两种规定了行政规范性文件的定义。分析上述特点和定义，可以看出以上均主要强调了法定主体、法定程序、普遍约束力、反复适用等特点。深刻理解和把握上述行政规范性文件的特点，能够有效地厘清政府法制机构的备案审查工作的范围。
第一，行政规范性文件的制定主体必须是具有管理公共事务职能的行政机关，具体包括国务院及其部门、地方县级以上人民政府及其各工作部门、乡（镇）人民政府、人民政府的派出机关，而各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构则无权制定规范性文件；第二，行政规范性文件必须是按法定的程序，在法定职责范围内制定并公开发布定，例如据此可判断领导的讲话未经过法定的审查及公布程序，不应属于行政规范性文件；第三，行政规范性文件具有外部性，为外部行政行为，是涉及公民、法人或者其他组织权利或者义务的行政文件，例如对行政机关的内部管理相关文件不应属于行政规范性文件；第四，行政规范性文件具有反复适用性，是针对不特定的对象并可反复适用，即要求行政规范性文件应为抽象行政行为；最后，行政规范性文件具有强制性，即行政规范性文件具有普遍约束力，行政机关发布的一些动员、倡导、鼓励性的文件不属于规范性文件之列。综上分析，界定规范性文件范围的可采用“行政主体+法定程序+外部性+抽象性+强制力”判断模式判断。
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