沈阳建设经验深层解读
2020-03-02 16:07:26 来源：范文大全收藏下载本文
“沈阳经验”的深层解读 ——赴沈阳信访大厅考察有感
题记：2008年以前，沈阳市每年上访量都在近16万人次的高位徘徊，进京访、非正常访占到辽宁全省的40%以上，全国“两会”期间进京访连续多年位居全省第一。尤其是2008年全国“两会”期间非正常上访更是高达330人次，在全国副省级城市中位居第一。但2009年，该市信访工作发生了质的改变，信访事项一次性办结率高达95.7%，国家和省交办信访事项办结率分别为97%和94%，信访量由居全省和全国副省级城市第一变为最少的城市之一，进京访批次和人次分别同比下降87.4%和87.8%，全国“两会”期间还实现了“七个为零”的工作目标，同时社会治安状况也明显好转。这一切得益于他们在信访工作中创造了以“一站式”信访接待大厅为核心的“沈阳经验”。
对沈阳“一站式”信访接待大厅早就有所了解，主管信访工作后又多次听人谈起，头脑中便有了十分深刻的印象，但始终对其是否真如所说的那样“管用”存在疑惑。9月8日到9日，我和信访系统的部分同志到沈阳市进行了实地考察，一路走来，一路思考，深感震撼，颇受启发，诸多疑惑也都随着考察的逐步深入而茅塞顿开。
一、运行机制
沈阳是一座老工业基地城市，历史遗留问题多，积累的社会矛盾多，产生的信访案件多。同时，退休教师待遇、非法集资等新情况、新问题不断涌现，新老矛盾碰头叠加，大量的通过信访渠道反映出来。面对严峻复杂的信访形势，沈阳市委、市政府站在探索解决新时期人民内部矛盾新途径的高度，以改革创新的魄力，围绕“事要解决”目标整合行政资源，对全市信访工作进行了模式重构，探索建立了以信访大厅为核心的新机制。
（一）总体框架。在市委、市政府的统一领导下，由市委副书记和常务副市长负总责，有关市委常委和副市长具体负责，相关部门主要领导参与；以市和区县（市）两级联席会议为总协调、总指挥，把联席会议办公室做实、做强，与信访局合署办公，使之成为集“决策、指挥、协调”为一体的综合性办事机构；以“事要解决”为目标，把相关职能部门集中到信访大厅，直接参与接待群众来访和解决问题。沈阳市的同志将之形象地表述为“一个中心、两个基本点”：”“一个中心”，就是以集中解决问题为中心；“两个基本点”，一是集中职权，二是直接调处。
（二）组织结构。市信访大厅选择群众上访数量较大的市直部门进驻，在市联席办和市信访局的协调指导下开展工作，进驻部门根据情况变化适当调整。信访大厅设主任一人，由市联席办主任、信访局局长担任；分管主任一人，由联席办副主任、信访局副局长担任；各入驻单位除市法院派驻的协调调处庭、法制办派驻的行政复议接待室、司法局派驻的律师服务团外，均有专门的大厅办公室，主任由带队领导担任。
（三）工作方式。采取“统一登记、分类接谈，现场处置、立案调处，交办督办、法律援助”的运行方式，最大限度地推进信访问题解决。一是统一登记。设登记管理岗位，由市信访局工作人员将来访人基本信息录入信访信息管理系统。登记接谈顺序号及登记表由系统自动生成。二是分类接谈。登记人员按电脑叫号顺序和群众来访事由、诉求，引导前往有关接待室谈话。其中，市信访局负责接待、协调反映综合性和涉及非驻厅部门的信访问题；各驻厅部门接待属于各自职责范围内的群众来访。三是现场处理。对相对简单、相关政策明确可直接答复处理的，由相关部门驻大厅同志当面答复来访人、答疑解惑。四是立案调处。对疑难复杂信访事项根据涉及面范围和复杂程度实行“四级会诊”，分别采取驻厅部门办公室主任直接调处、分管主任组织相关部门驻厅办公室“会诊”、大厅主任召集驻厅部门主任联席会研究和提交市联席会议研究等4种方式逐层加以解决。五是交办督办。凡是在大厅内接谈并需要立案交办的信访案件，一律以信访大厅名义办理，并派专人督办，直至结案。六是法律援助。对符合行政复议、仲裁条件或司法调解、诉讼的信访事项，引导群众到设在大厅的行政复议、仲裁部门和法院协调调处庭反映。调处不成，引导群众向司法机关起诉。
（四）功能拓展。信访大厅对信访工作原有职能做了进一步延伸。一是抓好源头预防。实行信访稳定风险评估机制，由大厅聘请50位专家组成“专家库”，对基层重大建设项目进行可行性评估；强化信访稳定工作责任，由大厅对各县区、各单位落实信访工作责任情况进行考核，结果报市委、市政府按有关规定追究责任；建立覆盖全市的电话投诉和网上信访办理系统，与来访事项的处理相辅相成。二是推动案结事了。建立信访稳定专项资金用于解决“骨头案”、“钉子案”和“无头案”，以及实施困难救助。成立了分流调处中心，集中进行法制教育和处置非正常进京访，同时对信访事项三级终结的上访人员定期进行家访。三是规范信访秩序。建立了信访代理网络，在全市聘请信访事项代理员，在镇街、村居设立信访接待室或信访工作站。加强依法处置力度，大厅设公安办公室维护信访秩序，所有非正常上访、违法上访行为均由公安机关集中教育后，再适时调处。四是加强驻厅干部管理。建立后备干部挂职锻炼机制，由市委组织部从各部门选定排名第一的拟提拔市管后备干部带队进驻大厅。驻厅干部人事关系调入大厅，由信访局统一管理考核，大厅对其具有绩效考核评价权和提拔使用建议权，未经大厅推荐的驻厅干部不得提拔。
二、突出特点
沈阳市委市政府通过创新体制机制、整合各方资源、加大投入力度、夯实基层基础等举措，实现了信访稳定工作的新突破，具体实践中突出表现为如下特点。
（一）工作重视程度空前。沈阳信访大厅的诞生，本身就是市委市政府高度重视、科学决策的产物。在建设和运行过程中，各级领导更是亲自研究、亲自过问、亲自抓实。省委常委、沈阳市委书记曾维同志多次实地考察，督促检查，提出要求，给予指导。市长李英杰同志也多次过问，现场解决问题。市委副书记更是亲历亲为，倾注了大量心血，投入了大量精力。在具体工作中，无论是接待大厅建设、配套保障措施，还是政法力量使用、部门资源整合等各个方面，沈阳市委、市政府都坚持一律开绿灯。仅2008年，他们就筹集信访稳定工作资金26.4亿元。仅特殊疑难信访问题专项资金，每年市财政就要至少保证1亿元预算，各区至少3000万元，各县（市）至少1000万元。截止2009年底，该市联席会议召开调度会125次，确保了信访稳定工作新机制的协调高效运转。
（二）大厅核心地位突出。信访接待大厅是“沈阳经验”的核心内容，也是正确处理新时期人民内部矛盾的“沈阳做法”诞生的重要标志。2008年4月19日，沈阳市决定实施信访工作“模式重构”工程，6月2日面积达7416平方米的市信访大厅正式投入运行，途径大厅的16条公交路线站点更名为市信访大厅站。同年10月15个区县（市）的信访大厅也全部投入使用，全市形成了“1+15”的信访大厅新布局。两级大厅合计总面积3.9万平方米，计算机和车辆分别由过去的95台、30辆增加到1354台、128辆，局域网、党建网、互联网全部接入，各部门派驻两级信访大厅的人员达655名。信访大厅集登记分流、直接调处、协调调解、诉讼指导、行政复议、司法援助、帮扶救助、依法处置等功能为一体，采取一站式接待、一条龙服务、一揽子解决接访模式。启动至今，大厅累计受理群众初访11万件次，办结率达到95%，其中现场化解3.73万件次，使一大批停滞案件重启调解程序，65件长期停滞案件得到有效解决，6152名上访人得到帮扶救助，5598人实现了息诉罢访。
（三）沟通交流渠道便捷。一个社会所追求的和谐绝不是对社会矛盾进行掩盖和回避。“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之”。实际上，沟通是一门艺术，化解矛盾首先起于沟通。信访工作的主要任务之一就是搭建党委政府和群众之间沟通交流的桥梁。沈阳的广大信访工作者抓住了这个突破口，不但高标准做好来访的接待调处工作，还主动下基层寻找问题、发现矛盾，方便了社情民意表达。他们以“1+15”的信访接待大厅为基础，建强了与群众沟通交流的“根据地”。他们组建了以招聘的90名大学生为主体的“百名信访天使团队”，整合政府１２３４５等民生热线架设了便捷的“空中诉求通道”，全天24小时受理来信、电话、网络等方式反映的诉求，打造与接待走访相呼应、相衔接、相支撑的“立体化、综合性”接访平台。他们选聘了２３００名人民信访代理员开展信访事项代理活动，其沈河区甚至建立了“‘三为’联民直通车”，在社区设立始发站，在信访大厅设立终点站，并向社区居民投放专用信封，及时收集群众意见诉求。
（四）工作网络自成体系。与一般工作创新举措相比，“沈阳经验”的特色是形成系统。他们既注重矛盾纠纷调处这一中心任务，又统筹兼顾改革的力度、发展的速度和社会的可承受度，建立了重大建设和改革项目稳定风险评估、弱势群体救助等机制；既注重人性化对待群众的利益诉求，又依靠职业化、专业化的维稳队伍加大对非访行为的打击力度，突出法律在维护公平正义环境中的基础性作用；既注重认真接待和妥善解决来访群众利益诉求，又积极主动向基层延伸工作触角，探索建立信访事项代理、“三为”联民直通车等新机制，在党委政府和群众之间搭建了双向沟通交流的桥梁；既注重以信访大厅为核心的有形的硬件建设，更出台了《信访责任查究规程》、《信访大厅组织规则》等一系列规范性制度，切实提升了信访稳定工作软件水平。他们还将市维稳办从市委政法委整建制划归到市公安局，对驻厅干部实行“工作在大厅、组织关系在大厅、考核评价在大厅、提拔使用在大厅”的一元化管理，坚持每周五由主管市领导召开调度会通报信访工作情况，使机制创新涵盖了信访稳定工作的方方面面。
三、理论认识
一个重大社会实践的理论解读，绝对不是已经取得的实践经验的简单重复。它必须有着能够反映实践本质、说明经验价值、能够预测实践未来发展方向的独特理论视角和独特的解释方式，哲学把这个视角叫做解释原则。采取“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”接访模式实现“属地管理、分级负责”的信访工作“沈阳经验”，最好的解释原则就是科学发展观。
（一）践行了统筹协调要求。改革开放以来，我们的经济建设取得了举世瞩目的成绩，但只有经济的现代化不是真正的现代化，特别是在当前社会结构发生重大变化、社会矛盾多发的特殊发展阶段，信访问题大量涌现并且已经构成一种社会现象,统筹好经济和社会各个方面关系尤为重要。按照科学发展观要求，我们发展也绝不应该是单一的目标，应该是经济、政治、文化、社会等方方面面的全面协调和可持续发展。作为社会建设重要组成部分的信访稳定工作理应得到高度重视，其作为“传达室”和“灭火队”的角色必须从根本上改变，信访现象应该作为社会总体可容纳的一部分来被重新认识，信访工作应该作为信访人和信访工作者共同完成的工作，信访问题应该成为社会矛盾转化中推动社会发展的重要力量。“沈阳经验”就是沈阳市委、市政府按照党的十七大“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的要求，将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设摆在同等重要的位置，在社会转轨变形时期矛盾最为集中的一个城市里，通过资源整合、权力集中的方式，建立了一个信访工作短平快的平台，使信访工作做到了决策有权威、指挥有力度、调度有效率、基层有网络、处置有举措、预防有保障、资金有来源、干部有保证，构建了信访工作的新模式、新体系和新秩序。
（二）抓住了以人为本核心。信访现象从属于人民内部矛盾，以反映民生问题为主要内容。信访制度和瑞典的议会行政监察专员制度、日本的行政苦情制度、法国的调解专员制度一样是一种权利救济制度，也是我国唯一的权利救济方式，它必须坚持以人为本理念，通过人性化手段主导，填补行政复议与行政诉讼留下的权利救济空白地带。正是遵循这一理论，“沈阳经验”对信访工作者提出了很高的要求，对信访人给予了高度关注。他们将强化干部执政为民理念作为出发点，坚持在艰苦复杂的环境中锻炼和使用干部，将从职能部门和相关单位抽调的180余名后备干部全部安排在接待受理岗位，使大家深刻体会到一线工作的艰辛，并在与基层群众和怨气十足群体打交道中坚强党性、坚定意志、锻炼能力、提升素质。他们坚持“老百姓的事比天大”的原则，坚持集中用权、用权为民的指导思想，以事要解决为目标，实现了信访问题“件件有着落、案案有结果、事事有回音”，最大限度地保障了群众的合法权益。他们确立了“以人为本、扶助民生、化解矛盾、实现稳定”的工作思路，构建了相关部门以及社会各方面力量共同参与的救助体系，按照生活帮扶和政策帮扶相结合、临时帮扶与长效帮扶相结合原则，对确属生活困难的信访人提供生活、医疗、就学、住房等10个方面的帮扶救助。
（三）突出了依法行政特色。长期以来，在学术界存在着信访制度存废之争，反对者认为信访制度的许多规定与宪法和法律相抵触，出现了行政权超越立法权和司法权现象，有悖于建设法治国家的大方向，强化信访制度将把中国的纠纷解决机制进一步引向人治。鉴于司法的最高原则是独立原则，而建设社会主义法治国家又是我们的努力方向，信访稳定工作无论如何强化都必须以依法行政为前提。信访工作“沈阳经验”则很好的解决了这个问题，他们坚持“法律面前没有特殊人物”的指导思想，在大厅派驻法制办、政法委、公安局、法院、司法局等部门，就相关政策解读组成了“专家库”，就法律咨询服务成立了“律师团”，使信访调处工作时时在法律框架内运行。公安机关按照“严厉整治违法访、重点整治越级访、普遍整治无序访”的原则，与检、法、司部门研究制定了３个处理非正常访和信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见，出台了公安机关办理非正常访和群体访案件程序规定、工作规范、证据标准等５个规范性文件以及２个责任追究办法，有效地解决了适用法律认识不一致、缺乏统一标准、办案程序不明确和维护稳定工作不作为、乱作为、不落实，以及一些上访人员认为有理就可以违法、就可以犯罪、就可以为所欲为等突出问题，把有法必依、执法必严、违法必究的法治理念落实在对每一次违法行为处理的全过程。
（四）加强了长效机制探索。任何一种机制都要以制度和体制为载体，适当的体制和制度形成相应的机制，而顺应这种体制和制度而形成的机制，能够把体制下各个分散的元素链接在一起形成一个有机的系统。信访工作“沈阳经验”关注的就不仅仅是要解决的“事”，而是更关注解决问题的方法和程序，并在实际工作中确定了“实体化、载体化、整体化、机制化”的信访稳定工作目标和实现路径。他们着力破解职能缺失问题，建立负全责、有权威的信访机构，真正打造了“一站式”信访工作实体；他们着力破解信访无序问题，强力推进信访接待大厅建设，真正为信访稳定工作提供了有效载体；他们着力破解“头痛医头、脚痛医脚”问题，打造了源头能预防、问题能解决、后续能巩固的“标本兼治”式的工作链条；他们着力破解运转不畅的问题，形成了接待工作“一站式”进行、群众来访“一条龙”服务、信访事项“一体化”调处、解决问题“一竿子插到底”的“闭合式”工作机制。他们追求科学、高效、权威的一站式解决，以一系列规章制度固定工作程序，不是为了解决某些棘手问题而采取的临时性措施，而是力求在长期信访工作中逐渐稳定下来的一套可资学习、借鉴、推广的科学机制。
四、工作建议
从实践的角度看，信访工作“沈阳经验”对秦皇岛的信访工作提升水平有很强的指导意义，可以很好的挖掘和借鉴。
（一）要增强主动性，在提高认识、凝聚共识上下功夫。当前，我市的信访形势还非常严峻，诸如企业改制、城镇拆迁、农村征地补偿等方面累积的社会矛盾多，所产生的信访案件也多，尤其是越级进京访和赴省集体访仍然居高不下，围堵市委、市政府大门和阻断交通等过激行为屡有发生。尤其是相比较其它地市，我们还有暑期维稳工作任务，这是必须保证万无一失的政治任务。诸多背景要求我们必须站在加强社会建设、保障暑期稳定的高度，切实增强责任感和紧迫感，借鉴沈阳成功经验，提升信访稳定工作水平；必须以改革创新的精神，在信访稳定工作中形成新思路、构建新模式、探索新办法、打造新秩序。因此，建议市委、市政府组织全市各有关部门赴沈阳进行专题考察，抽调干部到沈阳信访接待大厅跟班学习，在深入理解和全面把握沈阳经验做法的基础上，重点突出统一思想认识这一主题，凝聚推进信访稳定工作变革的广泛共识。充分发挥舆论引导作用，在各级媒体开设专栏宣传推介信访稳定工作“沈阳经验”，使大家对信访稳定工作体制机制创新的认识提升到一个新水平。
（二）要把握时代性，在理解精髓、突出重点上下功夫。我国有几千年的封建传统，社会治理中带有明显的“人治”色彩，群众法制意识比较淡薄。虽然近年来，我们积极推进社会主义法治建设，也取得了明显成效，但由于群众传统思维根深蒂固、依靠法律解决诉求的周期较长等因素影响，“找政府上访解决问题远比诉诸法律来的快”，既是一些群众的共识，也是现实情况的真实写照。“沈阳经验”正是针对这些情况，突出抓主要矛盾和矛盾的主要方面，在建设大规模、高档次的“一站式”信访接待大厅上集中力量，围绕强化大厅吸附功能整合了方方面面的力量、统筹了方方面面资源，打造了信访稳定工作的新载体。建议市委、市政府成立专门班子，对沈阳“一站式”信访接待大厅进行系统研究和深入解读，在对比中发现差距、在差距中找到思路、在思路中完善举措，加快高标准、现代化的信访接待大厅建设进程，围绕提升大厅接待功能完善各项工作举措，出台各项配套制度，努力推动信访问题的“一站式接待”、“一条龙服务”和“一揽子解决”。
（三）要突出规律性，在适应市情、开拓创新上下功夫。经过30年的改革，政府职能的内容和范围都发生了重大变化，已经由“全能政府”转变为“有限政府”，不再无所不管、无所不包，而是有所为有所不为。源自于上世纪五十年代的信访制度，随着实践的发展，其制度缺陷逐渐显露，“分头接待、多头交办、无头管理”的组织形式已经与新形势不相适应，必须进行全面的变革。沈阳信访工作者正是敏锐的把握了这种变化，在审视市情、开拓创新上下功夫，打破了信访工作旧有框架，构建了与形势发展相适应、便捷高效的信访工作新模式，实现了“事能解决不积累、人能留住不上行、依法有序不混乱”的目标。建议市委市政府组织专人深入研究信访工作的新形势和新变化，在外地经验与本地发展实际相结合上下功夫，统筹协调改革、发展和稳定三者的关系，综合考虑人、财、物等各方面因素，扎实推进信访稳定工作创新。要在健全维稳工作新机制上下功夫，动员上自市委领导、中间相关部门、下至基层村居全员参与，实现前抓风险预判、中间矛盾调处、后至长期和谐的全程发力构建上下协调联动、资源优化整合、触角前后延伸的工作网络，打一场立体化和全方位的“维和战争”。
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