地方金融办迷途

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地方金融办迷途

http://.cn2010年11月21日 22:26财经国家周刊划清中央与地方的管理界限，给予地方足够空间促进地方金融创新，地方金融的发展路径才能更清晰《财经国家周刊》记者王小波点击：1次

完善地方金融管理体制，是个老话题，也是个新话题。

“十二五”规划的征求意见稿中明确提出“完善地方金融管理体制”，地方金融管理将成为未来五年金融改革的重要议题之一。

经历了数十年的金融改革，地方金融已逐步发展，成为支持地方经济发展的重要推动力。与此同时，需要面临的诸多问题伴随而来。

作为地方金融管理的执行者之一，地方金融服务办公室（下称“金融办”），如何对地方金融进行有效管理，已成为地方政府思考的焦点。

地方金融膨胀

地方金融的蓬勃发展，正是完善地方政府金融管理体制的前提。

以内蒙古自治区为例，按照内蒙古自治区的规划，将在2011年和2012年继续投资20到30亿元，以达到80家村镇银行的规模。

大规模开设村镇银行只是地方金融体系发展的一部分。据内蒙古金融办人士在10月底召开的全国省级金融办主任联席会议上透露，内蒙古自治区2005年地方金融机构在全区的金融总量不到8%，而到目前，农村信用社有近2000亿元的资产，再加上包商银行、小额贷款公司、村镇银行等，地方金融将会超过国有银行和股份制银行，会占到50%或以上的比重。南方经济大省广东，地方金融发展更为迅速。2006年的金融资产不超过6万亿元，从2007年开始，政府激励金融产业布局，结果2007年金融资产比2006年增加了7500亿元，2008年比2007年增加了15600亿元，而2009年比2008年增加了19000亿元。其中，地方金融的份量已经达到了25%，且有往上提升的态势。

云南省在农信社改革及地方金融发展的浪潮下，也走出地方金融发展滞后的重围。历经改革后，目前云南的农村信用社存款已经突破2300亿元，贷款达1600亿元，存款占全省金融机构总额1.2万亿元的20%，超越工行和农行，成为云南省最大的金融机构。“加上3家地方银行以及小贷公司等，地方金融确实已三分天下了。”云南省金融办负责人对记者表示。“全能”金融办

金融对地方经济发展所能带来的积极促进作用，已经为各地方政府所认可，地方金融办的纷纷设立并不断扩充人员可为佐证。

深圳市金融办相关负责人在2010年陆家嘴(12.16,-0.11,-0.90%)论坛上表示，他曾做过

初步统计，到2009年底，全国有26个省市成立了金融办，全国283个地级以上的城市中有222个成立了金融办，还有很多的县一级、县市级别也成立了金融办。

各级别金融办不断成立，从最初的几个人到现在几十人，人员随着业务增多在不断扩充；管理事务的繁多及重要性增加，金融办在地方政府中的地位显著提升，同时更趋于独立，也掌握了更多的地方金融管理权限，管理日趋全能化。

2009年初，北京市金融办升级为金融局，成为政府部门之一，下设银行服务处、证券期货服务处、保险与非银行服务处、金融市场处、金融稳定处等10个处室，分管不同金融领域，并承担部分中央分配的职责；天津金融办也被赋予了诸多职能，金融创新、改革方案的制定等，均为金融办牵头负责。

曾获得中央主管部门肯定的宁夏金融办，在地方金融管理上已有一套自己的特殊做法。宁夏金融办负责诸如村镇银行股东的选择、行长的选聘和职工的选聘等等，银监局、工商局对村镇银行只发牌照，其他都不介入；大额贷款尤其房地产贷款，每一笔都要报金融办审核，如果金融办不同意而发放了，将追究责任。

在新疆的新一轮大发展中，自治区地方金融办也全面负责地方金融的业务。据新疆维吾尔自治区金融办负责人介绍，金融办在实现新疆跨越式发展中发挥了主导作用。中央给新疆的发展目标乃至“十二五”的规划，由金融办牵头将这些工作全部具体分解到各单位、各部门乃至“一行三局”，并对整个落实建立考核和奖励机制。

在云南，金融办全面负责地方金融的上下转承，承担着所有省委省政府关于出台金融服务管理文件的任务，办理各家金融机构向上反映的情况，处理后提交省委省政府。待解缺憾

随着地方金融办管理权力的扩张，其管理范围不清晰、权责不统

一、部门关系协调难等问题也凸显出来。

因各地经济金融业发展的成熟程度不一，成立时间相差跨度大，以及部分职能定位的差异，各地方金融办的管理权责等不尽相同。

在名称上，金融服务办公室、金融工作办公室及金融管理办公室均有，而北京已升格为金融工作局——名称透露出各地对金融办工作定位的细微差异。

此外，架构级别也有较大差异。像北京、天津、广东等地，成立时间早且本地金融业发展较为成熟，其金融办早已分立，成为政府直接领导部门之一；部分地区则仍然挂靠在政府部门之下，如湖北省即将金融办设立在省政府办公厅之下。

这种级别及职能定位上的差别，造成金融办在各省市主导地方金融发展中所发挥的作用千差万别，主要体现在两个方面。

一是级别差异形成的管理权力不一。级别更高的金融办会享有更多的管理职能，级别低的能发挥的作用则可能有限。类似天津、重庆、广东省等地的金融办，在当地金融服务管理中发挥着极为重要的作用，如地方金融发展规划的制定，协调配置区域金融资源等；而部分

地区的金融办则仅仅充当政府相关部门的传声筒。

二是可管辖的地方金融领域大不相同。据记者从部分公开资料中了解，目前因各省金融发展情况的差异，包括村镇银行、小额贷款公司、担保公司等重要的地方金融机构，在诸多地方，并非全由地方金融办管理。

据河南省金融办人士介绍，因历史原因，河南省的小额贷款公司及担保公司均放在工信厅之下，由该部门负责管理，目前金融办参与管理很少。

因财政部门作为出资人，云南省的担保机构监管权限一直放在财政厅之下，金融办主要负责地方银行、小贷公司及股权投资基金等。

相比之下，宁夏、内蒙以及北京、天津等地则已经形成了比较完整的地方金融管理体系，小额贷款公司、担保公司等“一行三会”监管之外的金融和准金融企业，已一并纳入统筹规划管理的范围。管理范围和权限不明直接导致地方政府部门之间的监管摩擦。据某地方金融办人士透露，在对当地农信社的监管上，有农信社向上反映说，一年有7个单位搞检查，审计要去，财政部的专员要去，银监要去，有时候这波工作组或者检查组还没有出来，另一家又进来了，一旦出现风险，却没人管，“买单的是地方政府”。

除了职能架构的原因，在某种程度上，地方政府管理思路的不成熟及缺乏金融管理人才也是重要原因。

据某省金融办人士表示，新近成立的地方金融办一般多为临时组建，“很多都是从省政府抽调一名副秘书长兼金融办主任”。实际情况是，这名官员可能并不懂金融，很难去指导市一级、县一级的金融工作。

“很多地方金融办就是在发挥一个招商引资的职能。”国际经济交流中心信息部副部长、研究员徐洪才教授说。

分层监管待明

缺乏统一的中央管理机构，也是地方金融办的缺憾：缺乏金融工作交流平台，缺乏向中央汇报的渠道，缺乏地方金融工作成效的评价机制。

“现在关于金融方面来自地方的声音没有力度，几乎都是一行三会那边说了算。”一位地方金融办负责人士说。

这种抱怨来自中央与地方在金融监管上的关系并未理顺，存在部分管理职能交叉，而中央对金融监管的权力过度收紧。

中央应该管什么，地方应该管什么？这个问题似乎并不清晰。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为，在原则上中央和地方的监管权限并不存在大冲突，像银行、保险、证券等按规定由一行三会直接监管；其他的地方性金融，如小额贷款公司、担保公司、村镇银行等，就由地方金融办代表政府行使协调管理职能。

但实际上，因行政架构的原因，实现上述理想化的管理方式不易。

地方金融资产管理较为分散，因出资人异同、历史原因等，财政部、银监会、证监会、国资委、地方政府均有分管。如何确立完整的中央地方管辖范围区分，并无统一规定。作为地方金融发展统筹机构的地方金融办，也难以协调当地金融资源。按照金融办的部分行政管理职责，即使是实行垂直管理的一行三局，因被认为需要配合地方经济发展需要，也时有被纳入到地方金融考核的范围，也由此带来地方政府的越权质疑。

另外，在中央对地方授权管理方面，在相关专家看来，过于谨慎导致地方金融管理与实际情况相比滞后。

国家开发银行顾问刘克崮曾在一次内部讨论会议上提出，中央与地方应该实行分层监管，中央管不过来也无力监管的，应该交由地方直接监管，而不是一味控制。

但基于风险防范的考虑，中央机构对民间金融资本的态度谨慎。被誉为温州民间资本代言人的温州中小企业协会会长周德文认为，政府应该对地方的民间资本进行引导，“民间资本、民间金融在没有国家监管的情况下没有出现问题，更应该把它引导出来，温州的民间借贷也已经很成熟，这些政府都知道。为什么不把它管理起来呢？”

金融办未来

“制定区域金融规划及管理措施，配置金融资源，考量区域金融的社会需求，促进地方金融市场发展。”赵全厚如此定位地方金融办。

北京市金融工作局局长王红曾在陆家嘴论坛上表示，实质性监管并不是金融办的主要职责，北京市金融工作局不是监管部门，也不是金融机构或企业，而是一个协调工作的平台，在监管部门、地方政府、辖区的金融机构和企业与市民之间，就金融事务做全方位的协调。但实际上，诸多地方政府对地方金融办的定位显然并非协调机构，而是地方金融的政府监督管理及执行部门。被外界认为地方金融办越权管理，主要原因即为地方政府对金融办定位错位产生。

徐洪才认为，地方金融办“不应有更多行政性的权力，只应该作为一个协调机构。”“地方政府应该厘清地方金融办的职责，但短期内不太可能形成统一性的规范。”赵全厚认为，应根据各地情况，制定地区金融发展及资源配置规划，做好相关协调工作。

他还表示，“没有必要设立中央管理部门，各地方情况各异，如果设立中央的行政机构，将不利于地方金融创新。可以考虑设立一个协会性质的机构，来协调沟通地方金融管理部门的工作。”

另外，面对地方金融机构的增多及金融创新的出现，地方政府也应该做好准备。

“地方政府辖内的金融机构种类有十多种，但各地并不统一。典当行是不是金融？公积金算不算金融？”世界银行东亚与太平洋(6.92,0.02,0.29%)金融发展局首席金融专家王君

认为，在地方政府管辖范围内，需要建立金融管理框架，地方金融工作仍有文章可做。