基层水利工程管理单位现状与出路
2020-03-02 02:18:12 来源：范文大全收藏下载本文
基层水利工程管理单位现状与出路
肖固球、林伯强、蔡新华、喻召华
(益阳市水利经济情况调查组)
2001年9月中下旬，我市水利局组织专题调查组，对全市基层水利工程管理单位的经济运行和工程管理情况进行了一次较为深入的调查。这次调查为期半个多月，行程3400余公里，调查范围涉及全市七个县(市、区)，重点调查了14个乡镇水管站和7个中型水利工程管理单位。调查结果表明，基层水利工程管理单位前景堪忧，改革势在必行。
该市辖7县(区、市)，全市共有水利企事业单位50个，乡镇水管站131个，干职工6837人。担负20个堤垸、901．35公里的一线防洪大堤、552．5公里渍堤、253处713台11．81万千瓦外排装机、9座中型水库、508座小型水库、44072口山塘河坝、6327条支渠等水利工程管理任务，为全市的水利建设和防洪抗旱发挥了重大作用，被市领导誉为\"一支特别能战斗的队伍\"。但从这次调查的整体情况看，全市除少数基层水利工程管理单位目前尚能基本正常运转外，绝大部分已陷入困境，有的甚至面临解体的危机。如市水利局4个工程管理单位，到目前为止，有3个无法正常运转，干部职工已近一年末发工资。而乡镇水管站情况尤甚，无论山区还是湖区，大多数乡镇水管站已举步维艰，生存十分困难，不少已陷入瘫痪或半瘫痪状态。山丘区有的乡镇站干职工已多年未发工资，而湖区也有长达两年未发工资的。据统计，全市131个乡镇水管站已有78个已发不出工资的。造成这种情况的原因，主要有以下几方面：
一、水费收缴越来越难，入库率越来越低。
随着改革的深化和市场经济的建立，传统的水费收缴办法越来越不适应新形势的变化和要求。一是收缴力度越来越小。在相当一段时间，由于农民负担过重，农民对各种名目的上交产生抵触情绪，上级一再要求减负，整个上交工作难度增大，一些乡镇领导因此产生了畏难情绪，水费代收成了可收可不收，易收则多收，难收则少收。有的地方甚至把水费收缴当作不合理负担，湖区某乡镇收水费时，一个村支书竟然反问乡水管站长，\"农民现在这样困难，你还要收水费，你的\'三个代表\'是怎样学的?\"在这种情况下，水费收缴越来越难，乡镇代收收得越来越少。现在真正能够足额收缴到位的地方不到10％；而收缴不足一半的达30％以上。二是乡镇财政随意挪用、截留、克扣水费现象十分普遍而且严重。为保自身运转，不少乡镇财政代收收到自己名下，代管管到自己的帐上，甚至水利工程管理单位实际入库率越来越低。湖区某乡财政每年应付乡水管站水费27万元，但近两年每年仅付2万元，而且所欠水费不予立据，不予承认。三是收缴标准不一，水费普遍偏低。水费标准原本普遍偏低，而传统的水费收缴标准基本采取粮食折合现金后收取，近年其他物价上涨，而粮食价格下跌，水费标准随之降得更低。
二、管理体制不顺，人员急速膨胀。
在水费收缴越来越难，入库率越来越低的同时，基层水利工程管理单位人员却在急速膨胀。在乡镇水管站管理上，该市目前主要有三种模式。
第一种模式是人、财、物、事\"四权\"由县级水利主管部门统管，如沅江市、安化县；
第二种模式是\"四权\"全部下放，水利主管部门除在业务上进行一些指导外，其余统统由乡镇负责，如桃江县、赫山区、大通湖区；
第三种模式是水利主管部门管人、事，乡镇管财、物，如南县、资阳区。这些模式各有特点，各有优劣，各有利弊。但比较而言，第
二、第三种模式的弊端更突出。行为统管的地方，领导相对稳定，更注重长久稳定、长远发展和通盘打算，想方设法为下属单位排忧解难，所以，基层单位相对比较稳定。这种模式下的基层单位虽然同样人满为患，但与\"四权\"下放和人、财、物、事分管的地方相比，人员增长情况要平稳得多。如实行\"四权\"统管的安化县，大多数乡镇站人数至今控制在5人左右\"。而在乡镇统管的地方，因为乡镇领导调换频繁，而且社会关系和背景更为复杂，短期行为比较严重，所以，乡镇水管人员膨胀极快。如赫山区、桃江县，1996年\"四权\"下放后，五年时间里，乡镇水管站人数增加近2倍。在人、事、财、物分管的地方，管人事的只管把人派下去，不管你的实际运行状况；管财物的不管你有多少人，反正就这点钱，人员膨胀速度远比第一种模式快得多。在人员急通膨胀的同时，基层单位的人员素质却急剧下降。这些硬\"挤\"进来的或\"塞\"进来的人员，大多数文化素质较低，更无专业技术。某区山丘区一个小小乡水管站，人员多达13人，而其中原来的村支书占到\"11人，人称\"书记处\"。这种情况在第二种管理模式中绝非绝无仅有，甚至具有相当的代表性。
三、发展水利经济缺少政策支撑。
进入市场经济后，很多行业、部门找准进入市场的切入点，在服务社会的同时，充分发挥行业优势，发展壮大自身实力，取得了长足发展。如从水利部门分离出来的电力部门，又如交通、林业、通讯等部门。而水利行业在原本有着良好机遇的情况下，基层单位却日渐陷入困境，原因虽然是多方面的，但最根本的原因还在于水利部门仍停留在片面强调服务社会轻视自身发展的传统观念上。在这种指导思想之下，重建轻管成为水利全行业从上至下的痛病。虽然日益严峻的经济压力迫使一些决策者开始注意到自身的稳定和发展，提出大力发展水利经济的要求，但一直没有出台比较有利于水利经济发展的硬政策、硬措施。如近年来大江大河和洞庭湖的大力治理，湖区很多基层单位原以为水利主管部门会象其他行业一样，在大力服务社会的同时注意发展自身，成为振兴水利行业的机遇，结果却大失所望。上级在高度重视社会效益的同时，并没有重视自身的建设和发展，政策上对水利行业自身稳定和发展没有任何有力的支持。
一是在工程建设规划时基本没有考虑工程建成后的维护运行经费来源。很多新建工程项目特别是电力排灌等工程，往往成为水利部门沉重的包袱。如益阳市区的西流湾电排，建成已五年，编委下了人员编制，但至今仍没有人员工资和运行维护的经费来源。很多水利工程建成后要维护运行，上级没有稳定的运行资金来源，原受益区内又不可能增收水费，水利部门难堪重负。其次是水资源优势很难转化为资本优势，因而难以转化为经济优势。丰富的水资源应该是水利部门最重要的资源优势，但由于没有足够的政策和法律法规的支撑，这种资源优势很难转化为经济优势。比如拍卖山塘水库，我市也曾尝试过，但效果难尽人意。有的山塘水库因为管理难度太大，经济效益太低，加上收费太难，即使白送，也很
难有人愿意接受。这并非天方夜谭。桃江县河溪水乡曾试图拍买一些山塘水库，将拍卖所得全部交乡水管站，以解乡水管站燃眉之急，但这些所谓的水资源资本实际上是烫手的\"山芋\"，硬是无人敢要。
再次是水法规缺乏可操作性，水利执法难度大。水利执法规费收入应该是水利部门一项收入渠道，但目前这个渠道很不畅通。基层具体执法人员普遍认为，无论与电力还是与林业等部门法规相比，水利法规都有点大而概之，笼而统之，在实际操作中，缺乏可操作性。一位曾做过县林业局长的山丘区水利局长认为，与林业法相比，水利法规实在有点空洞空乏。他举例说，比如违规砍伐，怎样计算，怎样处置，林业部门的规定非常具体；而水法规无论《水法》还是《防洪法》等法规，都有点笼统，原则性很强，操作性很弱。所以，加大水利执法力度很难取得实效。
第四是发展水利经济没有正常的投资渠道，根本无法建立适应自身发展的基础产业和支柱产业。安化县的乡镇供水被上级称为水利部门基层单位的\"朝阳\"产业，但由于投入不足，经济和社会效益都难以发挥，多数单位负债经营，难堪重负。沅江市水利部门有湖洲面积13万多亩，湖洲开发利用潜力巨大，但由于投入不足，目前仅开发7．8万亩，而且因投入不足，效益不高。如新湾镇水管站有湖洲面积5300多亩，因投入不足，实际开发不足2000亩，而且已开发的2000亩又因投入不足，经济效益不及其他地方的一半。
第五是小水电生存空间极其狭小。小水电是山丘区有的基层单位的重要经济来源，但由于现在完全受制于电力部门，合法权益得不到保护，生存空间极其狭小。如上网电价十分低廉，税费负担过重，丰水季节限量上网等等。如安化县的小水电，丰水季节上网电量限制在20％以内。
第六是水利施工企业资质问题。水利施工企业资质原本应该是由水利行业自身控制的问题，现在却反被建设部门层层卡着压着，承榄业务受到种种限制，实在有失公平。此外还有一个令人困惑的现象，在高喊发展水利经济之时，我市有的县(区、市)竟没有正式的水利经济管理机构。为了加强水利经济管理，促进水利经济发展，这些县的水利局近年来多次拟定设立水利经济管理站，但就是争取不到人员编制。编委的理由很充分，没有政策依据。事实上，除了能从领导讲话中找到一点有关建立和完善水利经济管理机构的精神外，确实找不到有关建立水利经济管理机构的政策依据。
四、观念滞后，缺乏激励机制。
观念滞后表现在几个方面：一是有的基层水管单位不思进取，等靠要的思想相当严重。在调查中，不少山丘区的乡镇水管站负责人总是羡慕湖区乡镇水管站近年来的项目投资，羡慕一些湖区乡镇水管站的表面的暂时的泡沫式繁荣；而湖区不少乡镇水管站负责人也还在把精力集中在争项目，争投资上。无论山丘区还是湖区乡镇水管站，很少有人在如何发展水利经济上做文章，在发展基础产业、支柱产业上找出路。二是有的领导头脑发热，急功近利，什么赚钱干什么，脱离行业优势去搞所谓多种经营，多元发展，跨行业与人争地盘，争饭吃，结果往往一败涂地。在调查中，好几个县局局长痛定思痛，一致认为，离开行业优势，离开资源优势，跨行业去搞多种经营，多元发展，是发展水利经济的一条歧路。三是有的基层单位寅吃卯粮，短期行为严重，只顾目前，不图今后，不重积累，不重发展。由于基层管理队伍存在种种不稳定因素，现在水利工程管理十分薄弱，效益日渐衰退，兴修水利更是一句空话，不少地方群众强烈不满，使得水费收缴变得越来越难；水费收缴越来越难又使基层单位管理能力越来越弱，工程效益越来越低；工程效益越来越低又使群众更加强烈不满，逐渐形成一种恶性循环。南县19个乡镇水管站，今年已有11个站长提出书面辞职申请，另有6个提出口头申请。基层水利工程管理单位特别是乡镇水利管理站，深化改革势在必行，而且刻不容缓。影响基层水利工程管理单位的稳定和发展的因素比较多，目前急需解决的问题主要有以下几方面：
1、高度统一认识，加大发展水利经济力度。发展水利经济已成为不仅直接关系基层水利单位的生存和稳定，而且直接关系各地防汛抗旱和水利建设成效的现实问题。没有队伍的稳定，就不可能有严格的管理和良好的社会经济效益，从某种意义上讲，抓水利经济实际上就是抓水利建设和防汛抗灾。因此，各级水利部门领导一定要高度统一认识，要象抓防汛抗灾和水利建设一样抓水利经济，多花一些时间和精力考虑和研究发展水利经济问题。
2、必须改革水费收缴办法。面对困境，1998年，该市桃江县桃花江大型灌区大胆尝试，率先在全市改革水费收缴办法，改财政代收代管为自收自管，改实物性收费为货币化收费。结果，水费收缴改革带来了一系列变化，水库管理处为秋后水费收缴顺利，全力为灌区群众搞好服务，灌区群众从中大大受益，秋后自觉交纳水费蔚然成风；水费收足了，水库干部职工又得到实惠，更加努力地搞好服务，服务质量的提高，又让灌区群众更加受益；灌区干群与管理处干职工都得到实惠，关系进一步融洽，形成一种良性循环，同时灌区水利工程也得到较大改善。1999年，全灌区水费收缴入库达198万元，入库率99％，比1998年增加100万元；2000年达220多万元。与此同时，赫山区岳家桥镇水管站通过多方努力，也改革了水费收缴办法，办法和结果与桃花江灌区相似，水费收缴率达90％以上，入库率达80％以上。根据他们的改革经验，一是要改代收为自收。除水系跨乡镇的适宜由县级财政代收；跨县的适宜由市级财政代收外，一般应改代收为自收。在调查中，几乎所有乡镇水管站一致赞同水费自收。二是改代管为自管。 自管有利于水费的统一安排调度，有利于防止资金流失，也有利自身运转，更有利工程维护和运行。三是改实物计收为货币计收。
四是适时适当调整水费。要按照市场经济运行原则，水费收缴标准应随着市场物价水平涨落而适时作出适当的调整。
3、理顺管理体制。实践证明，水利行业实行垂直管理的优越性很多。该市安化县和沉沅市目前对 基层水管单位实行垂直管理，尽管基层单位虽然也同样存在很多困难和问题，但目前大多尚能基本维持正常运转，而其他县(区)的情况相对要差得远。这中间当然还有其他方面的原因，但最主要的原因应该还是体制方面的原因。实行垂直管理，既有利于基层单位的稳定，更有利于以后的发展。如果考虑目前实行垂直管理难度太大，暂时难以出台垂直管理的政策，也至少应该考虑出台基层水利工程管理单位的人员数额限制、进出审批程序等原则和办法，加强行业管理；否则难以控制人员膨胀。
4、出台新的政策，增加投入，建立基础产业。从长远的观点看，水利事业如果没有足够的政策支撑，没有基础产业，大多数基层单位关门恐怕是迟早的事。
一是要力争出台新的水费收缴改革办法政策，彻底改革传统的水费收缴办法，既有利于保护水利部门的合法权益，也是为了从根本上保护广大人民群众的根本利益。二是提高水法规的执法操作性。所谓提高操作性，就是要将违法违规的处罚进一步具体化。三是适当降低税费，减轻水利企业负担。四是协调有关方面的关系，解决山丘区的小水电发展空间问题。五是必须出台建立完善水利经济管理机构的过硬政策，加强水利经济的管理。六是加大对发展水利经济的投入。重点扶持发展基础产业、龙头企业。水利经
济管理要程序化，强化行业管理职能。水利经济管理部门的工作仅仅停留在上报数字上没有多大意义。
5、更新观念，建立激励机制，引进人才，立足资源优势。发展水利经济是水利行业保持稳定并力求发展的一条重要途径，已经引起上级领导的重视，在出台新政策的同时，还要制订一些新措施，特别是要建立有利于水利经济发展的激励机制。发展水利经济，必须立足自身优势，必须立足发展基础产业。水利行业一定要转变观念，不能过份强调社会服务功能，而必须象其他行业一样，在 注意搞好社会服务的同时，注重有偿服务。群众的观念转变既需要一定的过程，也需要引导。比如修路，交通部门现在绝不包打包唱，群众自觉组织修路似乎已顺理成章，而兴修水利却似乎还是水利部门的事情。这种观念不改变，水利行业很难取得长足的发展。
其次是引进人才。现在各级水利部门总强调水利专业技术人才太少，这种观点诚然是正确的，但却很少有人提出水利行业经营管理人才问题。这恐怕也是水利部门发展水利经济的一个认识误区，同样需要更新观念。
影响水利部门自身稳定和发展的原因很多， 但根本原因还在于水利政策不硬，管理体制不顺。基层管理单位对上级的希望很多，但最关心的还是政策和体制问题。如该市实行水费收缴办法改革的地方已取得良好的社会经济效益，市里也在今年年初的全市水利管理工作大会上大力推广，但这次调查的结果却显示，全市水费收缴办法改革推广收效甚微。究其原因不是基层水利工程管理单位不愿意，而是没有足够的政策支撑，地方政府少数领导不支持。所以，基层水利工程管理单位最盼望的还是上级尽快出台有利自身稳定和发展的新政策、新措施。
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