关于宁夏促进贫困地区人口城镇化的调查报告
2020-03-02 01:35:41 来源：范文大全收藏下载本文
关于宁夏促进贫困地区人口城镇化的调查报告
发布时间：2014-3-26信息来源：城市中国网
2012年，宁夏全省常住人口647万，还有近50%、300多万人居住于农村，这其中有100多万人值得特别关注，他们常年居住在宁夏中南部干旱少雨、交通不便、信息闭塞、土地贫瘠的困难地区，多年就地“输血式”扶贫并未彻底改变他们的贫困状况，粗放的农业经营带来的收入低而不稳，外出务工又极为不便，人均年收入低于2011年中央新定的扶贫标准2300元，属于国家级贫困人口。他们居住分散，公共服务成本高，生活负担重，很多地方取水十分困难，得用驴跑到15公里以外去驮水;他们绝大部分居住在自搭的简易土坯房中，甚至还有的一家5-6口人挤在狭窄阴暗的土窑洞中，凡遇连日大雨，房屋很容易坍塌。
如何将占全区人口六分之一的贫困人口从不宜于居住的地方迁出来，成为宁夏推进城镇化必须解决的首要难题。近期，我们了解到，2010年以来宁夏回族自治区党委、政府在总结已有的扶贫经验基础上，将这100万贫困人口的扶贫移民与城镇化建设相结合，进行了卓有成效的探索，目前已形成了生态移民、劳务移民、教育移民、自主创业移民等多种模式，为中西部欠发达地区的城镇化提供了有益经验。
一、宁夏促进贫困地区人口城镇化的主要做法
宁夏的探索可大致分为两类，一类是以政府引导为主的政策性移民，简单说就是政府掏钱让老百姓搬到条件更好的地方，2011-2015年期间规划解决35万人，按人均3万元标准总计投入105亿元(国家50亿、自治区21亿、地方财政28亿、移民自筹6亿)，目前已解决16万人;另一类是由市场力量催生的自发移民，目前已有24万人相继从中南部贫困山区自发迁出，并在宁夏及周边地区的城市扎根定居。
1、以政府引导为主的政策移民。政策移民分为三类，一是生态移民。主要针对经济状况较差的农户，由政府统一出钱征用近水、沿路、靠城区域农村的集体土地，集中修建户均54平米安置房，并按人均1亩的标准安排水浇地，支持发展收益更高的现代设施农业，农户从山区迁出后需将复垦的宅基地和承包地统一交由政府转收为国有，并退耕还林还草，整个过程中每个农户只需自掏1万多元;二是劳务移民。主要针对经济条件稍好、有部分外出务工经验和技能的农户，集中安置点多选择在有大量务工就业机会的产业园区(如宁东煤化工基地)附近，迁出后不予分配农地，户均缴纳数万元后即可在位置较好的地方获得54平米的周转用房，有的还可根据自己的经济实力加盖两层楼房，利用一楼铺面搞商业经营或出租;三是教育移民。主要针对从贫困地区迁出移民的“两后”生，即初中毕业后未进入高中和高中毕业后没上大学的学生，由政府按初中毕业生每人每年3500元、高中毕业生每人每年3000元的标准分别提供补贴，让其进入中高等职业学校学习。2010-2012年已累计解决了7000个初中毕业生，6700个高中毕业生。此外，宁夏在两所专门面向中南部贫困地区招生的宁夏六盘山高级中学、宁夏育才中学里试行“高二分流”，使一部分不太可能升入大学的学生从高三开始就接受高职教育。
表1：2010-2012年政策性移民规模入投入
人数(万
人)政府投入(亿
元)农民自筹(亿元)
生态移
民14.739.44.7
劳务移
民1.56
4.20.5
教育移
民1.37
2.450
2、市场力量催生的民间自发移民。这些移民主要是早年为了寻求更好的发展机遇，依靠自己的力量举家搬迁到条件相对更好的地区生活、就业，经过多年摸爬滚打已有相对固定的居所和较为稳定的收入。对于这类人群，宁夏各级政府并没有采取遣返、打击的排斥政策，而是以一种默许认可的态度促成了这类人群的成长。据统计，从1990年到2012年底，由宁夏中南部贫困地区迁出的总计有24万余人。一部分迁移到区内条件较好的移民，总计有4万户、16万人，典型的有银川市西夏区的西马银自发移民点，2012年已达2540户、1.3万人的规模;一部分是迁往宁夏以外的蒙、疆、陕等地，总计有2万户、8.4万人，典型的是从宁夏西吉县迁到新疆形成的“西吉”村。
表2：宁夏自主创业移民分布
户数(户)人数(万人)典型聚居点
银川
市82893.4837镇北堡镇、月牙湖、漫水塘村
石嘴山
市93113.0083隆湖扶贫经济开发区、河滨工业园区等
吴忠
市73782.8342红寺堡区、金银滩镇、甘城子扬水工程区等
中卫
市69452.8934宣和镇、闽宁镇、中卫市大战场等
自治区农
场92683.6023贺兰山农牧场西马银、河南新村等
外
省197658.4048新疆伊犁、博乐、奎屯、石河子等
二、取得的成效
通过各类移民措施，宁夏中南部山区近50%左右的劳动力得以进入北部沿黄河一带经济发达地区，有效推动了中南部地区农村劳动力的有序转移，既促进了山区群众收入的稳定增长，也为沿黄经济区以较低的劳动力成本推进工业化城镇化提供了重要支撑。
1、移民生活状况明显改善。各类移民搬到北部沿黄河一带发达地区后，彻底改变了过去广种薄收、靠天吃饭的生产方式，从以往低效的农业生产中解决出来，依托靠城、沿路居住的便利条件，从事劳务、商贸、交通运输业，拓宽了致富空间。比如，有一定技能的年轻劳动力在北部的企业务工，月工资可达2500元，年收入近3万元，是此前年收入的10多倍。条件较差的生态移民，原来虽然户均有3-4亩地，但非常贫瘠，人均净收入不到2000块，现在种的是现代设施农业大棚，仅1亩地左右，但收成好时年净收入2万多不成问题。在居住方面，离开了逢暴雨易塌的土坯房，住进了由政府统一修建的砖瓦房，每家每户都有太阳能热水器，取水、用电、采暖都非常便利。
2、移民的思想开始朝着积极融入城市的方向转变。宁夏中南部贫困地区常年处于闭塞的深山大沟，交通极为不便，老百姓家里没有电视和通信信号，加上大多数村民都是小学文化，对外面的世界很不了解，思想上很封闭，往往担心自己外出找不到活路而不敢走出大山。通过政府的引导、帮扶，以及一批头脑灵活先行者的示范，这些人来到了城市的边缘，可以接触到更多的市场信息和机会，对融入城市也更有信心了。对于年轻人，通过政府的职业教育补贴，掌握了融入城市生活的若干技能，基本上也不愿意再回到山区务农。
3、迁出区生态环境明显改善。移民搬迁后，人为破坏生态坏境的行为明显减少，大大减轻了迁出区的生态环境压力，既巩固了退耕还林成果、恢复了生态，又实现了百姓的生活改善，达到了脱贫致富与生态建设的“双赢”。我们在固原市农村沿途看到，经过几年生态修复的努力，原先因过度牧养和粗放种植所成片的荒沙土坡如今已被绿荫荫的草场或林木覆盖，水源地得到有效的涵养，不少地方开始出现生态环境未被破坏以前才能看到的野生珍禽。
三、主要经验
宁夏多年来在促进贫困地区人口城镇化方面，除了有政府的高度重视、健全的工作机制、科学的统筹规划以外，还有如下有几点非常值得中西部其他省份借鉴的有益经验。
1、将全区的城镇化发展与扶贫相结合。宁夏北部沿黄经济区近几年工业化城镇化进程明显加快，目前以占全宁夏40%的国土面积，吸纳了60%的常住人口和90%的经济总量，而且还有进一步集聚经济活动的空间，但缺少产业发展所需的劳动力，而中南部山区还有大量可以低成本使用的劳动力。宁夏的扶贫最突出的特点就是与城镇化进程相适应，不是为了扶贫而扶贫，也不是传统“输血式”的就地扶贫，而是将南部的劳动力低成本优势与北部的产业发展需求相匹配，在促进了北部地区的经济发展的同时，促进了贫困地区人口城镇化的进程。
2、贫困人口需要根据情况分类梯度转移。宁夏并不是急于把贫困人口一夜之间全部变为城里人，而是充分考虑了不同人群融入城市的困难，比如对于年龄较大的、仍以传统务农为主的人群，可以先让其继续务农，政府无偿给予现代化的农业设施用地，并提供各类农业种植技术的培训，让他们慢慢地从以往粗放式经营方式转变为精细化经营方式，从而增加收入、改善生活;对于头脑灵活、有一定务工经验和技能的年轻劳动力，由政府与企业充分对接，让其进入各类产业园区从事制造业或从事商业服务业，更有利于发挥他们的经验优势;对于还在受教育阶段的移民子女，则是结合本地区的产业发展需求，有针对性地提前介入，提供中高级职业教育，既为这群人融入社会打好前战，也为产业发展积累适用的劳动力。
3、坚持政府主导和市场相结合。宁夏的贫困地区面积广——占全区总面积的65%，人口多、情况复杂——占总人口的近六分之一，且多为有着不同伊斯兰教派系的回族，一方面需要政府主动作为，帮助那些无力跳出大山的群众提供一个转移的平台，另一方面政府的财力也有限，必须为市场力量诱发的自发移民创造充分的生存空间。宁夏2012年全省财政收入仅267亿，而按人均3万元的标准，解决100万贫困人口总计需投入300亿，财政投入压力很大。宁夏这方面的有益经验在于，给予自主创业移民创造空间，使得部分不等不靠的百姓可以依靠自身努力，在很少借助政府力量的情况下，改善生产生活条件，减轻中南部地区生态环境压力，更早地为迁入地经济发展发挥积极作用。
四、政策建议
新型城镇化的核心是以人为本，而宁夏的人口历史状况决定了，促进中南部山区100万贫困人口转移，必将是宁夏推进新型城镇化的工作重点，为更好地推进这项工作，我们提出如下建议。
1、完善自发移民集聚点的公共服务。那近24万的自发移民，从上世纪90年代就陆续出来，大多是些头脑灵活农民“精英”，事实上已经自行解决了就业和居住问题，不需要政府额外投入，现在需要的是进一步破除他们融入迁入地的制度障碍，比如户籍迁入困难、经营土地权属纠纷多，
不少基础设施和公共服务配套设施落后等等。下一步，宁夏的城镇化应当将这批人的城镇化作为重点问题，加强调查研究，尽快将其纳入政府的服务体系，对部分移民群体，应在明晰土地权属的基础上，争取一次性解决其在本地落户的问题。
2、探索建立北部发达地区与中南部贫困地区的资源补偿机制。我们在调研时看到，不少迁出百姓的原有宅基地和承包地面积都很大，但因为政府没有直接的补偿政策，这些地的复垦和退耕还林还草工作推进地较为缓慢，主要原因是投入管理成本较高。如果可以依托类似重庆“地票”的建设用地指标省内跨市县交易机制，以及跨区域碳排放指标交易机制，则既可以调动市场和社会力量参与贫困地区的人口城镇化事业，也可以为后期的土地复垦和生态保护寻找到更加持久的利益补偿机制。
3、要把北部沿黄经济区的产业发展、城市功能定位和促进贫困人口就业更好的结合起来。调研中感受到，中南部贫困地区政府一个劲儿地想把人推出去，也不管出去的人能否就业，反正人出去了就是减贫的政绩。但因为这些被迫迁移出来的百姓头脑一片空白，也没有技能准备，不属于流入地政府所需的产业工人类型，有部分人一时很难适应新的工作。比如，宁夏最近刚从山东引来一家轻纺企业，需要3000人，但南部的贫困人口却因为没有恰当的培训不能马上用起来，反倒逼着这些企业要从甘肃挖人过来。因此，我们建议，应搭建更好的沟通交流平台，将迁入地所需的产业工人信息及时反馈给迁出地政府，然后由迁出地政府利用扶贫资金加大培训力度。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心
黄 跃 徐勤贤
(本文原载于国家发改委城市和小城镇改革发展中心《城乡研究动态》第233期，摘编转载请注明出处)
人人范文网 m.inrrp.com.cn 手机版