甘肃省泾川县林权制度改革与村庄治理专题调研报告

2020-03-01 21:23:15 来源：范文大全收藏下载本文

陇东黄土高原地区林权制度改革与村庄治理

——基于丰台乡林改的个案研究

【内容摘要】考察集体林权制度改革的成效不仅要注意到它对农村生产力的促进作用，还要观察它对乡村社会结构的改变力量。丰台乡的林改实践虽然取得了较大的经济成效，但它在乡村并未取得理想的政治社会效果。林改削弱村庄集体经济，村财收入缺乏可持续性，村庄稳定和发展面临新的挑战；同时林改也引发了村民之间关系的疏远和紧张，导致村庄内部社会关系出现恶化；与此同时，“耕者有其山”目标的偏离将使村庄共同体面临瓦解的能性增加。

【关键词】集体林权制度改革村庄治理社会结构

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一、问题的提出

回顾我国集体林产权制度形成与改革历程，从人民公社时期的山林集体所有集体经营，到改革开放初期的“林业三定”，再到市场经济初期的林权市场化运作——以家庭承包经营为基础的集体林权制度改革，我国集体林产权制度经历了频繁更迭的改革，每一次改革都对集体林产权重新洗牌，统与分的反复试错导致至今未能建立稳定而有效的我国集体林基本经营制度，林业发展和农民利益严重受损。

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关注被称为“第三次土地改革”的集体林权制度改革(以下简称为集体林改或林改)是目前农村研究领域的重要课题。在总结福建、江西等省份试点经验的基础上，2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》正式颁布，明确将耕地家庭承包经营制度延伸到林地中，并于2009年召开建国以来的首次林业工作会议全面部署推进集体林权制度改革工作。2010年的中央一号文件进一步出台包括将林业纳入农业补贴范围在内的多项惠林政策，将林业家庭承包经营制度作为农村家庭承包经营制度的组成部分逐步建立。至此，以集体林权改革为契机、以家庭承包经营为基础的集体林经营制度得以确立并逐步建设。作为一项重要的农村政策，它是国家意志在乡村社会的直接贯彻，体现着国家推进农村现代化的战略意图从而将深深地影响到整个农村社会的发展景观。

这一制度变革，吸引了不少政策研究部门研究人员和林业经济学者的关注。有关林改的研究成果层出不穷。对林改的研究基本上是全方位的，有成果汇报、经验总结、政策建议、问题反思等。研究所采取的视角也多种多样，有从记者写实的角度采访、调查；有从政府的立场看待林权改革的得失利弊和展望规划；有从经济学家的角度分析利益各方的利益再分配和资源再配置等。研究的问题包括：林改前后林业产业发展状况，改革对生产力的进一步解 ①③ 作者范志虎，西北师范大学社会发展与公共管理学院社会工作专业2009级本科生；刘婷婷，西北师范大学旅游学院旅游管理专业2009级本科生。 ② 乔永平，聂影，曾华锋：《集体林权制度改革研究综述》[J].安徽农学通报，2007年第8期。 ③车玉明，于文静：《中央林业工作会议在京举行》，新华社，2010年6月24日电。放和对农村发展潜力的释放及推动，林改具体措施和实施步骤，林改方案设计和比较研究，政府基本职能转变和财政状况改善，林改促进社会和谐和稳定，林改配套改革的推进和完善，林改利益各方关系，林权抵押贷款方式，林业经营模式等。这些研究具有一定的政策价值，促进了林改政策的完善，然而绝大多数延续的是“现状描述一问题分析一对策提出”分析模式，缺乏系统性、深刻性和前瞻性，通常只是扮演了解释和附和国家政策的角色。

具有社会学学科背景的一些学者主要从林改的制度设计与实施效果、经济效益与社会效益比较、公平与效率问题、林权纠纷、社会影响等方面展开研究，结果表明，集体林权改革给乡村治理带来了深刻而复杂的影响；国家抽象的林改政策与法规进入农村社会后并没有转化为山区农民的经验知识。基于这些认识，本文将通过个案实证研究来考察乡村治理视角下的林改影响，从林权改革后将对村庄的财政收入、村庄组织资源、村庄社会关系和村庄稳定等角度去深化对林改的研究，以便更好地推进这项政策的开展。

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二、丰台乡林改实践及其存在的问题

丰台乡位于泾川县北塬，东北与红河乡交界，南面与城关镇、罗汉洞乡、温泉开发区接壤，西与与玉都镇毗邻。总面积87平方公里，塬大坳平，地势由西北向东南倾斜，东西长11公里，南北宽7.5公里，平均海拔1290，系温带大陆性气候，平均气温9℃，年降水量553毫米，无霜期174天，自然条件相对优越。丰台乡共辖丰台、丰台墩、杨涝池、通尔沟、焦家、西头王、伍仲、湫池沟、巨家、南堡子、盖郭、张观察13个村，103个村民小组。全乡总面积89.58平方公里，土地面积134099亩，林业用地81688亩，其中公益林55689亩，商品林25999亩。全乡共有果园2.9万亩，其中挂果园1.5万亩，人均果园1.2亩，户均4.8亩，2008年，全乡果品总产量达到2.85万吨，总产量达到4560万元，人均果品收入达到1765元，占农民人均纯收入的68%。林果业的可持续发展，已成为农民增收的主要渠道。

把丰台乡作为研究对象，不仅仅因为它是“百村观察”项目组长期跟踪的地方，有助于调研的开展，也不是纯粹考虑到它是首批林改示范乡镇，有可能获得较大价值的材料，而主要是由研究上的考虑决定的——通过对个案的深度剖析，展现林改对村治的影响，进而反思林改。

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（一）丰台林改实践

在探讨2008年以来集体林改实践绩效之前，需要指出的是新中国成立以来丰台乡的山林权改革一直在不断探索，仅改革开放以来就经历过林业“三定”改革、林业股份合作制改革、集体林经营体制改革。虽然历经多次集体林权变革，但由于受当时认识水平和政策限制，没有解决好林业产权和利益机制问题。 ①②何得桂《集体林权改革对乡村治理的负面影响显现》，中国老区建设，2008年第6期。有关丰台乡的资料主要来源于泾川县志编纂委员会编写的《泾川县志》，2008年版。此外，还有作者到丰台乡政府部门收集来的各种材料，如政府工作报告、财政报告、未公开出版的乡志等。 2008年开始的林权制度改革与以往最大不同在于，它不但着眼于促进森林资源管理与增效，而且还着重从法律层面、配套举措等方面保障林农权益。以“分类指导抓重点，细化确权”为原则，以促进林业经济可持续发展为主线，在积极推进各项配套改革，探索建立森林资源管理、评估、流转机制和林业投融资机制，加快建立产权归属明晰、责任划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度工作中，宏观“谋势”，走出了一条有丰台特色的林权制度改革的路子。丰台乡把宏观“谋势”的着眼点放在了“三个立足”上：

立足产权明晰，处理好集体个体之间的利益关系，实现山有其主，使农民在有自主经营的一块耕地的基础上，再有一块自主支配的林地。

立足自主经营，处理好分林到户与社会服务的关系，实现户有其林。丰台乡在林改中建立了乡(镇)负责、村级主管、专职护林、群众监督的管理机制，在林改期间禁止一切形式的林地林木转包、租赁、私下交易。林改后，农户经营管护的主体意识和管护积极性大大提高。在农民自己的林地上，家家都是护林队，人人成了护林员，以前的“要我管”变为现在的“我要管”，“看好自家山、管自家林”成为农民的自觉行动。

立足生态文明，处理好大地增绿、农民增收的关系，实现主有所得。林改明晰了林地使用权和所有权，放活了经营权，落实了处置权，保障了收益权。对于产权明晰的公益林，在不影响生态功能的前提下，丰台乡提出，允许在所承包的林地内种植药材等经济作物，开发种养产业，发展林内经济。同时，丰台乡还在探索资产运作向资本运作转变的过程中，逐步摸索出了林业资源管理、林地林木流转、林地林木抵押、林地林木经营、林业应急管理、变更登记等方法，充分发挥了林业的经济功能，保证了农民增收和大地增绿的统一。

具体做法是：一是到户经营。对村民小组集体林场，全部到户经营；对村级集体林场尽可能到户经营。共计55629亩，占68.1%。二是股份经营。对个别权属涉及几个村民小组的村级林场，折股到户到人，实行股份经营，共1307亩，占1.6%。三是大户经营。对林改前由大户承包经营的林地，规范合同，明晰产权，继续实行大户经营，共9149亩，占11.2%。四是联户经营。对面积相对集中的林地，在群众自愿的基础上，先分后联，实行联户经营，共7842亩，占9.6%。五是集体经营。对个别难以到户的村级林场，经群众同意，仅保留少量的集体林地，继续由集体统一经营，共5554亩，占6.8%。六是其他经营。对林改前拍卖流转的林地，完善合同，维持原经营方式不变，共2205亩，占2.7%。通过明晰产权，实现了“山有其主，主有其林”。这是对以往改革的突破，实现了从“让利于民”到“还权于民”的跨越。

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②丰台乡人民政府：《丰台乡集体林权制度改革总结汇报》，政府文件，2009[18]。丰台乡人民政府：《丰台乡集体林权制度改革总结汇报》,政府文件，2009[18]。

（二）林权制度改革中存在的问题

甘肃省泾川县集体林权制度改革的主体改革任务于2009年9月基本完成，并于2010年3月顺利通过甘肃省、平凉市联合检查验收。全县总面积1409.3平方公里，林业用地总面积122.11万亩，其中集体林地117.86万亩。全县已有193个村、1319个村民小组完成了勘界确权、承包到户任务，完成确权到户面积102.79万亩，占集体林地总面积的87.2%，占纳入林改面积的95%；已确权到户6.5万户，占涉及林改总户数的94.6%；已颁发林权证79个村、2.8万户，颁证面积46.5万亩。可见泾川县集体林权制度改革工作取得了阶段性的成果，但也存在以下几个方面的困难和问题：

第一，全县边界山无法提请登记。据统计全县尚有8917亩的边界未提请登记，主要由于村集体提交的相关材料不齐及双方当事人积极性不高，导致林业站工作人员无法确权。插花山林地由于历史原因，以及人事更迭，有的权属不明晰，有的彼此认识不一致，尤其是乡镇间的插花山，达成共识难度大，协调工作不好开展。

①第二，划归农户的森林资源流转无法得到有效控制。落实产权后林地林木流转频繁，具体规范流转程序的标准尚未制定，具体操作无章可循。目前村集体的森林资源流转法律、法规有明确的规定，但林改期间划归村民小组及农户的自留山流转法律、法规无明确的规定，导致林业部门无有效的手段及法律依据制约其流转。而农户由于种种原因只顾眼前利益，有可能造成农户新的失山失地现象。

第三，林农小额抵押贷款推进难。截至2011年10月泾川县共办理了79宗、面积97000亩、金额3760万元的林权证抵押贷款登记，由于林农的小额抵押贷款利率高、额度低、金融部门积极性不高等多方面原因尚未开展。

第四，林地使用费收缴难度大。目前村集体收取的林地使用费主要包括国有林业单位及规范和非规范转让给个人和单位的林地，但村集体划归村民小组及本村村民的林地使用费由于群众缴纳林地使用费的意识不强，又无有效的手段，导致收缴难度大。一些地方利益分配不够合理，林地使用费征收标准过低，影响村集体收入。

第五，权属争议林地使用权纠纷出现新的问题。如一些村民自留山抛荒后被他人种植，由此产生的争议是林改种出现的诸多新问题之一，这类问题情况复杂、敏感性强，解决起来难度较大。

第六，泾川县大部分群众对山地依赖性强。改革必须坚持“耕者有其山”这个核心原则，但近两年泾川县乡村道路硬化，急需配套资金，部分村将现有存留的集体大片山林实行招投标，出现人为的归大户现象。

第七，相关配套改革措施未能及时到位。特别是一些丞待落实的工作未能及时跟上，使一些新的问题没有得到有效防止和及时解决。

①泾川县林业局《泾川县集体林权制度改革资料汇编》，2009年。

三、乡村治理视角下的集体林权制度改革影响分析

作为农村一项重要的制度变革，林改的影响不仅体现在经济层面，它还将对农村社会的各方面产生深刻影响。林权制度改革给乡土社会带来了什么影响？这是本文要着重探讨的地方。

（一）林权制度改革对村庄收入及发展的影响

在对泾川县的调查中我们发现，实施集体林权制度改革过程中村级组织集体收入从两个方面有所增加：一是村集体通过盘活森林资源资产，合理规范收取林地使用费：二是参与现有林的收益分成。泾川县集体商品林大规模的转让，村级组织所得资金均属于一次性收益，并且这次转让的目的是为了还清林业贷款和村级组织的历史负债，该部分收益是通过转让较大数量的林地使用经营权实现的。一次性村集体收入除了还清村级组织债务之后，剩余的收入用于村庄公共事业建设，近两年主要是落实甘肃省推行的村村通道路硬化政策。为方便当地村民生活，这部分资金大多用来修路等公共事业建设。也就是说，这类一次性的村集体收入是已经被使用的，不存在持续性。

在林改过程中，还有一部分属于村集体所有的林地，就是10%的村提留林地。这部分林地是村级组织所有的最后一点儿可持续性的资源。但是在调查中我们发现：这10%的村提留并不是所有村庄都可以实现的。由于民主发展不到位，监管力度不够，原有的所谓“干部林”由村干部操纵，采伐、收入、开支都是村干部说了算，一些村庄在本次林改过程中已经无林可改了，就更不用提及这10%的村提留。再就是这些村提留的林地质量相当差，几乎都是在债权转林权时被挑剩的，立地条件差、植被少，没有多大经济价值的林地。

长期以来，集体山林几乎是山区村集体的经济支柱，不仅在举办集体公益事业，提高农民福利中发挥重要作用，它还维持众多集体经济组织的日常运转，为农村社会的发展作出巨大贡献。林改使众多村庄的集体经济削弱、村财收入锐减，但是由于没有像农业税废除那样获得财政专项转移支付，村级组织运行陷入窘境。调查发现，丰台乡很多村集体因村财枯竭，几乎瘫痪。然而，无论是推动农村城镇化进程，还是实施社会主义新农村建设，都离不开村集体组织的大力参与和支持。财是政的基础，财政收入的减少，自然就影响到公共产品和公共服务的供给，压缩农村基层组织的运作空间，基层组织将变得越来越保守，林改对村庄治理的消极影响也就显而易见。

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（二）林权制度改革对村庄民主进程的影响

我们在前文中对村级组织定义时提到，村级组织主要由党组织、群众自治组织和群团组织构成，其中起主导作用的是村党支部和村民委员会，强调村级组织不仅仅是一种组织形式，同时需要发挥功能。其中村级组织实行的村民自治是考量村级组织运转过程中民主进程的一 ①朱冬亮、肖佳：《集体林权制度改革：制度实施与成效反思——以福建为例》，中国农业大学学报（社会科学版），2007年第3期。个重要方面。在林改背景下我们发现，林改确实在客观上推动了当地村民自治的发展，推进了民主进程。调研中我们从当地林改部门有关负责人那里了解到：

H：《森林资源转让条例》出台之后，在非规范转让问题上，这部法规可以说基本上没有具体执行，原因是执行起来很难操作。当时有几个要求，一个是山场转让要经过村民代表大会通过，一个要评估，还有一个要招标。03年、04年就是村民代表的概念在村里面基本上没有人知道，更不用说实际执行了。

Z：贵村在前段时间的村委会换届选举，听村民说，连担任村民代表都在争。 H：确实是。林改对村里面民主进程是一个很大的推动。倒是变成村长、书记没有权利了。我这边一定要村民代表同意通过，山场才能转让。不是以前村长、书记同意一下就可以了。以前村里面涉及林业的，村两委几个人同意一下就可以了，能做到村两委开会已经算非常好的了。当时是市场不行，村民对这一块不是那么关注，觉得反正也不值几个钱，你村长爱怎么折腾就怎么折腾，各村基本上都是这样的。通过村两委定事这个村的工作已经算很到位了，不要讲通过村民代表大会了。所以说我们刚开始搞林改的时候，村里面谁是村民代表都不知道，虽然说他们有权利，但实际上只是挂名的，这次林改才把他们一个个拖出来，行使权利和职责。你去问问村长、书记村民代表是谁，可能也说不清楚。直到06年林改以后，村里面村民才慢慢有村民代表这个概念。现在整个村民竞选，连村民代表都在争。现在山场转让要办林权证，首先你这块山场要经过村民代表会议同意。不再是以前村长、书记同意就可以了。

在林改过程中，山林分配客观上体现了乡村民主政治。民主的一个重要标志，就是人人可以参与。既然山林的所有权属于村集体，那么山林的分配既不应当是“上边”说了算，也不应当是村官说了算，而是要全体村民通过村民代表大会表决来决定。此次林改实行山林分配“一村一案，一组一策”的方式，分配方案交由村民小组充分酝酿讨论，在三分之二的村民通过的情况下才能实施。而在林改集体林权制度改革开始之初，有些村级组织甚至连谁是村民代表都不清楚，要从民政部门的档案中才能找到。现在与那时的情况完全不同，村民积极参与村庄治理，表现出高涨的政治参与热情。林改推动了农村民主政治进步的历程。

泾川县丰台乡专门负责村委会选举工作的领导向我介绍：

总体来说，老百姓的民主意识越来越强，特别是村主任这个位置，虽然现在村里经济比较紧张，但是村主任竞争还是比较激烈，村主任产生必须按照选举法的有关程序，少一关都不行，只要程序有一点不符合选举法，村里就要提出质疑，只要有人提出质疑，上级就要把整个选举过程推翻了，村民对建章立制的要求越来越高。选举后村里的村财怎样管理，怎样向群众做到透明、让群众都懂得，特别是村民代表监督这一块，群众的呼声很高，尤其是村民理财这一块，村民对村里的财政，不像以前村长书记就可以随意，天天请客吃饭，花多少钱没人监督。现在村民对村里开支十分关心，会进行调查。村民代表大会是村民自治的一个重要的组织，村里面一些重大的事情，都要召开村民代表大会进行表决通过。通过了才能进行实施，没通过事情就不能做。

通过对县、乡两级官员的访谈，我们确实看到林改前后，村级组织内部成员—村民们，从林改之前对民主自治基本毫无意识、参与冷淡，发展到目前的积极参与、激烈竞争、严格监督、照章办事。

笔者在回顾已有研究成果的时候，胡荣先生在对研究村民自治和村民选举的问题中指出，“中国农村的村级选举已经成为村民在社区事务中利益表达的重要手段，村民在村级选举中的参与是一种地域性的自主参与。他认为尤其是集体收入对于村委会选举有着积极的作用，集体收入和村民的相对生活水平促使更多的村民参与选举，从而促进选举制度的实施。经济发展程度越高，村集体控制的收入越多，选举与村民的利益更为密切，更多的村民参与选举，村级选举也更加激烈，村委会选举的制度也因此得到更好地实施。”伴随着村民委员会选举竞争激烈，村民小组因为拥有一定的实权也可经由选举产生组长和代表阵。在2012年的村委会换届选举过程中，不仅仅是竞选村两委的竞争激烈，甚至连村民代表的选举也达到白热化。之所以当地村民的政治参与热情如此高涨，是因为他们通过林改政策看到了“民主表决”的权力，发现了表达自身意愿的途径和渠道。因此，他们要积极参与，争取能够得到为自己权益做主的权力和机会。村民们在行使自己的权力，维护自己的利益方面都有明显的提高和进步。随着林改的发展，当地村级组织的集体商品林资源大部分转让，村民们为维护自身利，民主意识逐步增强，积极参政议政，参与村级组织活动，参加村内事务管理，既关心林改又关心村级组织建设，更加注重维护自身合法权益。

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（三）林权制度改革对村庄社会关系的冲击

在丰台乡，长期以来集体内部成员的经济关系是相对平等的，村庄内部社会结构是相对扁平的，但是随着林改的“嵌入”和林权的二次流转，农民之间的社会关系发生微妙变化。调查发现，林改采取的方式不同，林农受益程度也不同，对村庄的社会关系影响也不一样。按人口平均分配的山林比例越高的村庄，村庄内部矛盾就越少，群众对此比较满意。例如山水村、保国村、兴国村。相反，林地基本按照拍卖的形式转让的村庄，林地少的农户意见就很大，村民之间、小组之间以及小组与村组织之间矛盾就较突出。例如文村、武村、江村。随着木材市场价格的不断上涨、山林经营效益日益可观，未能承包到山林的农民与大户之问的矛盾在所难免。可以预见，它对村庄社会关系乃至乡村治理都可能带来极其消极影响。

30一70年的承包期限，在农民眼中山林已经意味着永远不变。“人的一生有几个50年？即使可以等到那时候，说不定政策又延长承包期限了，耕地承包期不是一而再，再而三的延长吗？”这是丰台村一位无林地农民的反问，它已经蕴藏着对林改后果的强烈不满。调查还 ①②③文中的访谈资料，来自作者于2012年暑期参加的华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目调研。胡荣：《社会资本与中国农村居民的地域性自主参与—影响村民在村级选举中参与的各因素分析》，社会学研究，2006年第5期。 ③ 文中村庄名称是村庄化名，以免发表后涉及有关利害关系人。下同。发现，无林地农民与林农有对立的情绪与行为。无林地农民的冷漠、势利，这固然与村庄的日益开放、市场经济的冲击有密切关系，但是还与他们作为“无地者”的抵制与抗争有关。林农与无林地农民之间的矛盾加剧，增加了林农经营山林的风险。这其实也是护林联防协会产生的最主要原因。

农民本位的林改过多强调农户权利，进一步弱化了村集体的基础性能力，也可能对村庄社会关系产生影响。对村民而言，村庄原本是一个能够生产出生活意义和价值的共同体，在不少公共事务上村集体是可以依赖的。由于林改的影响，村民发现村组织在他们遇到困难时已经不能像以往那样发挥作用，许多村庄公共事务无法有效开展。在这个意义上，基层组织与农民之间的互动也就出现问题。农民之间、农民与集体之间关系的“复杂化”势必影响到个体在村庄中的生活福利状况，实际上也意味着长期以来相对稳定的在行政村或自然村基础上形成的农民的生活共同体遭到冲击，它将给乡村治理带来极大的负面影响。

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（四）林权制度改革中村民利益诉求分析

此次林权改革强调将落实“四权”，即山林所有权、经营权、处置权、收益权。林权改革允许在依法、自愿、有偿的前提下，流转林地经营权和林木所有权，明确鼓励租赁、抵押、入股、拍卖等多样化的流转方式。林权改革之后出现了多种林业经营的方式，诸如家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份制经营等方式，这似乎表明广大农民可以选择不同的经营方式来获得切身的实在利益。但是，朱冬亮、贺东航等学者通过实地调查发现，由于林权改革过程中存在政策、资本、信息等社会排斥因素，林权往往集中在少数拥有权势或经济实力的人手中，而大部分农民却没有获得林地承包经营权，这在一定程度上已经背离了改革设计中“耕者有其山\"的宗旨。L村也存在林权集中现象，对于绝大部分村民来说，此次林权改革并没有给他们带来什么大变化。

山林划分为三种，一是自留山，此类林地已于1982年颁发了林权证，农户可以长期拥有并经营；二是责任山，农户可以50年拥有其经营权；三是集体山，划归集体(小组)经营，具体经营方式有待于集体中的村民讨论决定。责任山和自留山已在上一次林改中确认其归属。在L村林权改革中，此次林改涉及的林地主要是集体林。在谈到这些林地承包情况时：

村民A说：“谁会不知道为什么他们能承包到那么多山林，还不是因为SW他伯伯过去是县林业局局长，他兄弟又一直是村干部，家里钱也还有。SX也有亲戚在林业局。GS林场归县里管，和村干部说一下，承包林地就很简单啦。谁拥有这些权势，看准了哪片山林，就承包了。唉，像我们这样老实本分的什么都没的人，与那些事情(林地大规模承包)沾边都沾不到啊。”

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②何得桂、刘逸泠：《农民眼中的集体林权制度改革——基于西北地区的调查》，福建行政学院学报，2009年第6期。 ② 1980年《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》：实行包产到户．是解决温饱问题的一种必要的措施。1988年《中共中央、国务院关于夺取明年农业丰收的决定》：以家庭经营为主的联产承包责任制．符合目前我国大多数地区农业生产力的发展水平应保持稳定并不断完善。实质上，村集体林地绝大部分已被少数人承包，促进了林业的规模化经营倒是事实，但是却造成了林权的过度集中，而这种林权流转的方式并不是通过正常的程序获得的。大部分农户在此次林权改革中没有分到多少林地，其他补贴或分成的收益又极少，因此并未分享到林权改革所带来的成果。

任何一项制度的变革都会触及利益分配格局的变化，由此可能引发利益诉求的纠纷。从横向的纠纷主体来看，表现为普通村民与林地经营大户的林权纠纷、村民与村干部因“非规范”转让集体山林而引起的林权纠纷、村民之间的权属之争。允许在不改变林地用途的基础上进行林地承包权和林木所有权的流转，这在关系复杂的乡村社会中往往会引发强势村民企图霸占弱势者所属林地之事，从而演变为强弱两者之间的争执与矛盾。在L村的调查中，笔者发现：林权纠纷多为村民之间的矛盾，实质上是村民家庭强弱势之分表现在林地纠纷中，强势者得寸进尺，而老实本分的村民并没有为保护自己的权益而采取利益诉求的措施。

五、结论与讨论

费孝通先生在研究上个世纪30年代的苏南江村时曾经注意到，乡镇资本对乡村投资的结果就是农民失去土地的所有权。然而甘肃省林改中由于存在着政策排斥、资本排斥以及信息排斥等诸多社会排斥因素，使得林改后的林权大部分集中在少数非农村资本持有人手中，而广大的普通农民所获得的改革收益是非常有限的。林改造就了少数借林权改革之机“快速致富”的新“林场主”阶层，而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于“大家集体所有”的山场。广大村民在林改中认为自己吃到苦头、受到损失，促使他们积极竞争获得相应的地位和权力，通过积极参与村级组织治理，了解事实，从而运用法律和政策来努力维护自己的切身利益，继而使当地村级组织的民主得到了极大发展，同时背后隐藏的则是村级组织的权威受到挑战，面临着严峻的信任危机。

正如朱冬亮先生所指出的：集体林权制度改革是沿着两条主线推进的，一条主线是作为主体的农民的财产权力的获得和不断明晰化，另一条主线是对传统经济发展战略的不断冲击和对旧利益格局的触动。他认为此次林改比土地承包制改革走得更远，所面对的社会背景也已经同上个世纪80年代有很大的不同。在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题。农民本位的改革取向是30年来农村改革的基本经验之一。然而，如果只重视个体权利而忽视农民生产、生活所在的最基层组织的村社权利未必是最佳选择，至少从个体的归属感以及村庄整体福利提升角度看是如此。在保证家庭承包责任制的主体地位的前提下，所应关注的不仅在于如何将集体山林明晰产权，还要适当考虑村集体的利益，保证一定比例的山林仍由集体统一经营管理，以维持集体经济。

作为农村综合改革组成部分的林改是国家的一项重要农村政策，它在国家层面无疑具有重要战略意义和现实意义。然而，将这项制度嵌入到乡村社会后所导致或引发的种种问题， ①①朱冬亮：《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》，厦门大学学报（哲学社会科学版），2007年第三期。也是政策推行者需要充分注意的。否则，一项改革政策的实施在解决了既有问题之后还会导致新的问题出现，进而削弱改革绩效。从政策实施角度来讲，丰台乡林改实践之后所存在和引发的上述问题，是后续甘肃省其他县市在推进林权改革（包括国有林）进程中需要予以充分注意并努力规避。

参考文献：

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