邯郸学院关于“空心村”问题研究报告
2020-03-02 04:54:08 来源：范文大全收藏下载本文
2013年暑期河北省百万大学生和青年教师 千乡万村“体验省情、服务群众”主题实践活动
（省级实践小分队）
调查报告
所在学校
邯郸学院 团队名称 关于农村“空心村”情况调查分析小分队 团队负责人 倪胜林 指导教师
吴黎军 团队成员
李杰 付冲 王硕 高速改
农村“空心村”现状调查报告
--以秦皇岛市抚宁县上庄坨村和石
门寨村为例
摘要
随着城市化进入加速时期，农村的社会经济发生了重大变革，以从事单纯农业生产为主的传统村庄不再适应新经济时期生产力发展的需要，面临着诸多问题。并且近年来，伴随大量农村劳动力转移和非农经济的发展，在广大农村领域出现了中心衰退、外围增长的“空心化”现象。“空心村”不仅导致我国土地资源的浪费，更阻碍了农村经济、社会的发展。因此，解决好村庄建设中的土地、资源、环境、设施、建筑的可持续发展问题，已成为村庄整治规划中的一项重要内容。本文以秦皇岛市抚宁县上庄坨村和石门寨村为例，通过发放调查问卷的实地调研方法，对调查数据进行分析。在此基础上，根据两个村的实际情况，提出对这两个村空心村整治的可行性建议。通过理论与实践研究相结合的方法，解决空心村的整治问题，以期为新农村建设背景下的村庄整治工作起到一定的指导与借鉴作用。
关键词：农村 空心化 调查 整治 上庄坨村 石门寨村
一、研究背景：
在我国，农村基层政权是国家设立在农村的、其下不存在行政层级的、直接面对农村社会进行政治统治和社会管理的政权组织，是国家政权体系中的最低一个层级。以政权体系而言，现阶段我国的农村基层政权指乡(民族乡)、镇政权。农村基层政权是党和国家在农村的执政基础，这个基础的牢固与否直接影响到党的执政地位和国家的稳定。
改革开放三十多年以来，随着市场经济体制的确立与市场经济社会的逐步成长，中国社会发生了巨大的变化，并带来了一系列的国家制度变迁。伴随着这些社会变化和制度变迁，基层政府在管理公共事务过程中出现了各种问题。
二、“空心村”研究的意义
党的十六届五中全会指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设”。建设社会主义新农村是新形势下促进农村经济社会全面发展的重大战略部署，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，是系统解决“三农”问题的综合性措施。显然，空心村的出现与党所提出的建设社会主义新农村的要求是不相符的。本次实践调查就是从几个方面来剖析空心村的现状、成因以及整治措施。从大的方向来讲，有利于社会主义新农村的建设；从小的范畴来讲，有利于整合优化土地、人口、环境、设施等各种资源，改善农村居住环境，
更有利于农村经济的发展。
二、研究区概况
抚宁,资源丰富,区位优越,环抱秦皇岛,邻近北京、天津、唐山。境内铁路,公路四通八达,通讯先进迅捷,电力、煤炭充足,县城新区和南戴河城镇基础建设日臻完善,生活服务设施齐全,文化娱乐场所众多。抚宁县总面积1645.8平方公里，总人口51.24万人，辖11个乡镇3个管理区，共615个行政村。其中包括：抚宁镇、坟坨管理区、下庄管理区、田各庄管理区、留守营镇、榆关镇、台营镇、大新寨镇、牛头崖镇、石门寨镇、驻操营镇、茶棚乡、深河乡、杜庄乡、南戴河旅游区。
三、实地调查走访数据
我们团队调查的两个村子是上庄坨村和石门寨村，人均耕地面积不到1亩。我们在两个村子里分别随机采访了50个农户，共发出100张调查问卷，经过我们系统的详细的剖析，得出的数据和还是比较具有普遍性的。
家庭收入主要来源353025单位：人20151050土地耕作
小本生意
本地企业打工
外出务工
其他
人数
图表1家庭收入主要来源
通过图表2，我们了解到当地家庭的主要收益是土地耕作的农户数只占农户总数的20%，村里的大多数家庭主要收益还是来自于做生意、本地企业打工以及外出务工。由此可见农业方面的收入对于当地大多数家庭来说已经不再是举足轻重的地位，也不会对劳动力的流动产生太大的阻碍作用。
受教育程度6050单位：人403020100小学及以下
初中
高中
大学及以上
人数图表2当地农民受教育程度
在调查过程中，我们发现虽然村子里有很多大学生，但是平常在家务农的老农的教育程度大多为初中及以下水平（图表3），这也一定程度上阻碍了当地农业应用新的农业技术和利用科学方法来种植作物，减缓了农业生产率的提高。
家庭年收入403530单位：人25201510501万以下
1万至2万
2万至3万
3万以上
人数 5
图表3家庭年收入
2012年中国农村人均收入在6900多元，调研地区家庭多为4口或5口之家，从图表4可以看出，当地家庭年收入大多为2万以上，这个数据是好于全国平均水平的。这也可以证明当地的大多数的家庭生活水平还是比较正常的。
四、空心村改造的困境
空心村改造，全国各地有不少地方在实践。但基本上都是以政府资金扶持的模式进行，因为政府的 财政资源有限，只有部分的空心村有机会改善或者改善成功。而大部分的空心村根本没有获得改善的 机会，或者改善进展很慢，效果不理想。目前在网上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出资改造空心村，树立的一些示范点。这也是空心村改善的第一个困境，资金缺乏或者不足。空心村改造，农民要搬迁，搬迁就需要新建房子。虽然目前很多农民有经济实力建新房搬迁，但还是有部分农民没有能力建房搬迁。空心村改造的第二个困境。政府没有政策扶持，反而有政策约束，缺乏政府高层土地管理部门的重 视。目前出现示范点的空心村改造，大多是地方政府的改造行为，而不是国家土地资源部门重视的结果。同样以河北省秦皇岛市抚宁县为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持。反而约束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。这种以自发形式形成的中心村，目前因为政府的约束而难有进展。政府约束的理由很简单，保护耕地需要，以保护耕地的理由，向建房农民收取高 额建房费用。很多建房农民望而却步。空心村改造的第三个
困境，是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张，农民建房的迫切需要，空心村的土地严重浪费。基层干部不做中心村规划，对建房农户的要求一推再推，对于空心村多数农民 拥有一户多宅，和宅基地面积严重超现象视而不见。村级干部不作为，当民间力量期望投资空心村改造时，因为空心村改造影响了村干部以保护耕地理 由向建房农民收取高额费用的利益时，民间改造空心村的计划受到抵制和冷漠。空心村改造的第四个困境，是法律和现实的冲突。法律在农村来说，如同一张废纸。多部法律强调，不允许一户多宅，宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律 来收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利。这种冲突需要寻找一个解决方案。
五、空心村改造与相关涉农法律的关系
我们国家，与农村有关的法律法规并不少，但在实践上基本上是 一片空白。土地没有土地证，房屋没有房屋证，一户多宅，一宅严重超标。在城市边沿的农村，农民建房简直像开发商，一户农民的住房可以住上百人，楼层之高，房屋之多，令人叹息。而法律或执法机构并没有来约束和制止，这是现实。如何在尊重现实和法律之间寻求一个平衡点，建设新农村，仍然是一个复杂和长远的问题。空心村改造，离不开法律法规的法律依据支持，也离不开农民事实上占有大量面积宅基地的现实。 避开任何一方面来推动空心村的 改造都是行不通的。 推动空心村改造，首先或者最重要的一个农村法律是：村民自治法。村民自治法强调的是，少数服从多数，用投票的方式来解决意见上的
分歧。空心村改造，难免会打乱目前农民拥有旧宅基地面积不均 等的利益关系。因为利益关系，如何选择改造方案，并得到多数农民支持，从而在法律上形成多数人的意见可以代表全部农民的意见，为空心村改造提供法律和民意上的基础。中国农村村民自治法，虽然已经实施了很多年，但落实情况不太理想。以河北省秦皇岛市抚宁县为例，该村从来没有让农民进行过民主投票，村干部都是镇政府直接安排的。也从来没有进行过村务公开。空心村改造，还需要其他的法律法规支持，政府正在修订中的土地管理法。新的土地管理法，一方面要维持目前的土地制度，即农村的集体所有制制度，同时也要为农村大量浪费和闲置的土地的整合利用提供一些可能。为新农村建设提供一些政策上的支持，期望的政策支持是：十八亿亩耕地以外的土地， 那些需要开垦和复垦的土地，可以有自主的长期的经营权处理，根据谁投资谁受益的原则，利用民间资金来改造空心村，建设新农村。
政策了解程度10080单位：人6040200毫无了解
了解部分
相当了解
图表4当地农民对国家空心村治理政策的了解程度
人数 通过调查可以发现，当地居民对于与空心村相关的法律了解的相
当少，导致村民们难以拿起法律武器保护自己，同时也对村干部实施相关政策添加了不少难度。
六、空心村改造与新农村建设的关系
生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，这是新农村建设的主要内容。抛开其他的不说，单说村容整洁。一个空心村村庄，是做不到村容整洁。因为空心村的村庄，房屋是破旧的，很多 老房子是没有按规划建设的，道路是泥土的，到处都长有荒草。下雨走不了人，夏季到处是蚊子。村容整洁，首先是改造空心村。空心村的改造可以为村集体整合出数量不少的土地，这些土地资源 的利用，可以为新农村建设提供一些资金的支持。而新农村建设是需要资金支持，没有资金扶持的新农村建设仍然是一句空话。如何让空心村改造中整合出来的土地资源，成为一种新农村建设过程中的资金支持，需要政府的政策支持。农村的土地是集体所有，十八亿亩耕地是承包责任制，十八亿亩以外的土地是不是可以考虑，流转 永久承包经营权，需要政府考虑这方面的政策扶持。如果十八亿亩土地以外的中国农村集体土地可以实现永久承包经营权的流转，那么不仅可以逐步地把农村三四亿亩的宅基地给释放整理出来，同时也解决了新农村建设种资金不足的局面。
七、空心村改造与耕地保护的关系
随着中国人口的增加，粮食安全的担忧，城市化发展用地的紧张，我们对耕地的保护越来越严格了。避免粮食危机，不仅仅要保护耕地，更要避免土地的闲置和浪费。耕地要保护，土地同样需要保护和开发
利用，耕地是土地中的一个分类。土地转化为耕地，并不是太难的事情。中国有多少土地，就有多少潜在的耕地。针对那些闲置和浪费的农村宅基地，也就是潜在的耕地。如果把这些土地也算起来，中国的耕地数量是超过二十亿亩的。耕地在保护的同时，要为开发整理闲置土地提供一个可能，即暂时占用十亩的耕地，可以整理出来一百亩的耕地，这是有价值和意义的。而目前中国农村的耕地保护政策约束了这种可能。基层村干部对 大量的闲置土地视而不见，而对村民建房占用微不足道的一点耕地控制的非常严格。基层村干部的做法并不是真正的保护耕地，而是以保护耕地的理由向农民收取高额费用而已。只要给村干部交了高额建房费用，任何耕地上都可以建房。从法律规定来分析，耕地保护要保持占补平衡原则，农民建房占了多少面积的耕地，集体组织就要开垦多少面积的耕地来。而开垦耕地是需要资金投入的，村干部收取建房农民的高额费用也应该是用在开垦耕地方面。而实际情况是，村干部收取的费用从来没有用于任何耕地的开发，在没有任何村务公开的情况下，这些费用也用的不知去向。耕地需要保护，更需要开发，同时也应该避免一些基层干部以耕地保护的理由捞取个人利益。这不仅有违公平正义，反而不利于耕地保护。耕地需要保护，但过分的耕地保护不利于潜在的耕地开发和利用。大家都明白一个道理：交通便利的地方，有商业潜力的地方，人群聚集的地方，是任何人建房都期望的位置。而目前，因为保护耕地的政策，很多潜在的中心村，很多小型集镇的扩大和发展都受到了制约。
八、空心村改造建议
改造空心村的方案可以有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导，用财政扶持的办法来改造空心村，是可以改造一部分具有示范点作用的空心村，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。如果政府用法律为依据，强制回收农村那些浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，会影响社会稳定。这在日益重视稳定的年代里也是不可行的。如果政府尊重现实，认可农民对目前大面积宅基地拥有的权利。那就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地给整合出来。这种政策支持，完全可以在不影响十八亿亩耕地的原则下进行。空心村改造政策支持，可以限定在十八亿亩耕地以外整合开发的闲置土地。如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实的两种原则基础上进行：即适当补助，按法律规定回收闲置宅基地。这个补助资金可以是政府投资，也可以是民间投资。因为空心村闲置土地的市场价值，是有一定的投资潜力的。从操作上来讲，民间投资的可行性更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为，会制约这种模式的改造。同样以河北省秦皇岛市抚宁县为例，民间曾经有投资空心村改造的意愿，但村干部说，国家对于空心村土地复垦每亩补助五百元。这个五百元，远远低于国家对土地复垦所提供的资金支持。还有一种可以算是不作为的改造方式，即国家放开粮食价格，很多农村闲置土地，农民自己会加
工成耕地，因为种粮食的收入有一定的价值，农民复垦开发土地就会有意义和价值。这种模式只是提醒，粮食价格的放开，可以激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。但如果任其目前农村宅基地的混乱状况，农村会出现很多社会矛盾，影响社会和谐。
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