掉社会组织的“官帽子”——来自安徽山西的调研报告

2020-03-01 23:38:31 来源：范文大全收藏下载本文

摘掉社会组织的“官帽子”

——来自安徽、山西的调研报告（上）

来源：人民网－人民日报

国内国际

加入时间：2015-8-12

前不久，中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，引起社会广泛关注。“脱钩”过程中应该注意哪些问题？就社会组织来说，“脱钩”后又该如何适当“承接”政府职能？就政府部门来说，应该如何正确认识“‘脱钩’不脱管”？日前，记者奔赴安徽、山西，就上述问题进行了采访调查。

——编者

社会组织不能是“二政府”

●推进机构、职能、人员、资产、党建和外事的分离

8月5日，记者驱车来到安徽合肥某居民小区。刚进小区，记者就诧异地问：“不是要去协会吗，怎么来这里？”

车停了，迎面来了两个人，他们都是企业老板，分别担任合肥市印刷协会的副会长、秘书长，其中一个曾是下岗工人，后来通过再创业，闯出一片天，也获得了行业认可。

协会的办公室设在居民楼一层，虽然只有60多平方米，但充满了内容：墙上挂着丰富的活动图集，客厅里摆着各类协会杂志，还有两名专职人员。“这都是靠协会经费。办公用房租金、专职人员工资也是协会自己出。”

这里就是合肥市印刷协会的办公地点，完全看不到政府的影子。合肥市印刷协会副会长李长福介绍，“我们的主管部门是合肥市新闻出版局。局里不仅没有对我们指指点点，反而让我们主动承接了部分职能，比如直接服务于协会会员企业的年审。”

变化正是来自于行业协会商会与行政机关的“脱钩”。早在2007年，合肥市就出台了行业协会管理办法，明确要求“政府各部门不直接参与或干预协会内部运作”，2009年进一步提出“无业务主管单位、无现职国家机关工作人员兼职、无合并账户、无合署办公”的“四无”和“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的“五自”原则。

近年来，行业协会商会迎来大发展，但社会上始终有一种说法，“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”，认为它们是“二政府”。在安徽省民政厅民间组织管理局局长高光权看来，“总体而言，我国的社会组织发展还处于初级阶段，前些年政府在推动社会组织发展方面发挥了重要积极作用，但依然呈现数量不多、质量不高的问题。时至今日，这种‘二政府’的关系与角色已经成为社会组织健康发展的障碍，也不符合现代政府的职能定位。”

共识已经形成，改革势在必行。一场“脱钩”风暴席卷全国各地。据山西省民政厅民间组织管理局局长吴建强介绍，早在2013年群众路线教育实践活动期间，山西省纪委牵头，省委组织部、省民

记者在山西采访时看到：

山西省某投资协会的秘书长正在面临一次抉择，要想继续当处长，就不能留在协会，两者不可兼得；

从顶头上司到指导单位，再到联系单位，山西省银行业协会与山西银监局之间正经历一场深刻微妙的关系变化；

原来社会组织开个年会，吃个饭，发个小纪念品，这个讲讲话，那个讲讲话，就交代了一年的工作。现在越来越重视内部章程建设，为会员提供的服务越来越多了，举办的活动也更有质量了„„

“脱钩”不脱管、不脱责

●协会有恐慌、政府部门“不情愿”或“甩包袱”等问题亟待解决

“我觉得‘脱钩’就像是生态文明建设，为行业协会商会创造更好的发展环境。”高光权介绍，但是，一些习惯了依赖行政权力获取资源、按照行政命令开展工作的行业协会商会，对“脱钩”的积极性不高。“它们就像是长期躺在政府搭建的温床上，突然要撤掉这些床板，心里不愿意。‘脱钩’对于它们来说，也像是突然要下海游泳了，心里多少有些不适应乃至恐惧。”

一方面是行业协会商会的不适应，另一方面是行政机关的不愿意。尽管安徽、山西两地都出台了四类社会组织直接登记管理暂行办法，但是记者了解到，仍有一些政府部门和领导干部不愿意放弃既有的“奶酪”。

吴建强回忆，他2011年刚到民间组织管理局上任后，就遇到了一件头疼的事：一些社会组织活动不正常，连续两三年都不年检；该换届的不换届，清理规范起初很困难。

“一些超龄超届的会长年龄比较大，不配合，很难办。”吴建强说，单纯下个通知推进力度很有限，只好以民间组织管理局的名义挨个写信，上面贴着管理局长的名片寄给人家。“好些人还是有觉悟的，该换届就换届了。你不换届就不规范，不规范就没有生气，没有活力，完成不了行业协会应该承担的责任和义务。”

“改革之初，有些老干部不高兴，不同意辞退协会职务，甚至说，‘一旦我们辞职了，这些协会也会名存实亡，缺乏影响力了。’”合肥市民政局副局长曹晓红说，后来的事实证明，我们的社会组织“注销的很少，发展得更好”，甚至在今年的市政协会议上，社会组织成为一个新界别。

改革必须动真碰硬。同样是针对兼职问题，山西省明确要求，在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社团的领导职务和名誉职务，确因特殊情况需兼任社团领导职务的，必须按照干部管理权限严格审批。截至今年7月，全省市县已清退现任在职处级以上领导干部979人、清理超龄超届领导394人、注销和撤销行业协会学会498个。

根据《总体方案》，党建和外事工作的“脱钩”也是一项重要内容。但记者了解到，个别协会在党组织关系上有种“不知道娘家在哪”的感觉。协会拟成立一个党支部，但在主管部门“碰壁”了，因为“脱钩”了；被引到街道，结果被告知“你是省里的、市里的协会，安在我们小街道怎么可能，关系不顺”。

一番折腾，折射出“脱钩”可能出现的后遗症。“现在就有一些部门存在‘甩包袱’的心理。”安徽省民政厅民间组织管理局副局长王海礼说，“实际上，‘脱钩’是否真的意味着取消了主管部门的管理资格，是否意味着国务院相关条例对于主管部门的管理职责从此不再作数了，恐怕都不是。我们反而需要有这样的认识，即‘脱钩’不脱管、不脱责。”

顶层设计越完善，基层落实越到位

●尽快明确主管部门、行业协会两方面的“权力清单”

目前，安徽、山西两省都正在根据《总体方案》研究细化实施方案。“相比山西实践，文件精神有新要求，规定也更全面。山西此前的清理重点在于在职干部，《总体方案》还增加了对离退休领导干部在协会任职的明确时间限制。”吴建强说。

“顶层设计越完善，基层落实就越到位。我们希望中央能多一些配套政策支持。”高光权举例说，政府部门要“脱钩”不脱管，特别是针对当前很多社会组织力量弱的问题，急需加大培育支持。“能否利用办公用房改革的契机，将多余的房子建成社会组织孵化基地；另外，总体方案要求资产‘脱钩’、财务独立，那么针对社会组织经费保障难的问题，结合社会组织在孵化基地集中办公的实际，可否由多个社会组织共建一个财务中心，以此节省成本。这些都需要顶层的政策指导。”

“‘脱钩’不脱管”的另一层要义在于，行业协会商会与主管部门之间的职能界定。安徽省铜陵市律师协会负责人申平告诉记者，律师协会1998年成立，司法局局长亲自挂帅，经常出现权责不清、工作交叉，协会发挥作用有限；2001年，协会领导全部改由执业律师担任，协会发挥的作用越来越大。“这给我们的启示是，行政机关应重在宏观管理，为律协、律师发展提供良好的外在环境；律协的职能核心则是加强律师队伍建设。”

铜陵市民政局民管局局长杨宏斌深有同感，建议尽快修订完善社会组织登记管理相关法律法规，既进一步明确主管部门的管理职责，也要进一步明确行业协会商会的职能、权力、义务和内部治理等，通过两张“权力清单”的建立健全，确保行业协会商会既尽快摘掉“官帽”，更能充满活力。

《人民日报》（ 2015年08月12日 18 版）

政府放的权，协会如何接

——来自安徽、山西的调研报告（中）

2015年08月19日 08:23 来源：人民日报作者：周亚军

“我们对行业企业更了解”

●一些行政审批事项要么取消、下放，要么转移给社会

“如果年底再来采访，你就会发现，在市政府的政务服务大厅，有两位女同志坐在新闻出版局的窗口。但是，她们不是政府公务员，而是我们协会的专职工作人员。”8月5日，记者在合肥市印刷协会采访时，该协会副会长李长福说。

话音未落，李长福所说的两位女同志就饶有兴趣地抢着发言。“已经5年了，每年年底我都去，主要负责印刷企业的年审。”其中的一位吴女士说，“合肥市印刷企业特别多，年审任务又很重。相对于政府部门而言，我们协会对这个行业更熟悉，所以更有效率，特别对有的企业的一些‘小把戏’，我们在材料审查中一眼就能看出来。”

“是的，根据合肥市新闻出版局的主动授权，对印刷企业年审的部分工作领域，我们还可以直接盖章。”另一位李女士也按捺不住心中的兴奋，“这是政府对我们的信任，我们也从不把信任当儿戏，认真把好质检关。”

这正是政府与社会组织之间的良性互动。“以前是政府机关工作人员负责企业年审，可能会出于拿不准、把关严、反复研究等因素，对个别企业年审的时间耗费比较长。企业未必了解这些情况，反而因为‘一天拿不到合格资质，就耽误一天的项目招投标’，认为是政府故意刁难。”李长福说。

“如今，我们协会充分发挥了桥梁纽带的作用，既是为新闻出版局服务，也是为企业服务，特别是利用第三方的身份，能够赢得企业的信任与配合。”据李长福介绍，协会还会“把工作往前赶”，每年年审前，就参与各家企业的年审材料准备，然后替企业跑腿，实行“一揽子服务”。

这样的变化，就是社会组织对政府职能的“承接”。在当前“简政放权”的改革背景下，政府职能特别是一些行政审批事项，要么取消，要么下放，要么就是转移给社会。

“下一步，我们希望政府能放更多权，比如在印刷项目的招投标中，能够在招商局的评委中增加一个来自我们协会的专职评委。基于我们对印刷行业的足够了解，招投标的结果也会更公正。”李长福说。

“政府抓宏观，协会抓具体”

●可以由社会组织承担的事务性工作，转移给社会组织

记者在安徽、山西两省采访中，总能听到“我们对行业、企业更了解”。这既是对客观事实的反映，也折射出社会组织在公共事务管理中可以大有可为。那么，在政府的现有职能体系中，究竟什么是政府必须做的？什么可以让社会组织承接呢？

“我们主要是通过开展社会组织评估树立社会组织品牌，截至目前，80家参加评估的社会组织有42家社会组织获得了3A以上等级评估，其中，5A的3家，4A的10家，3A的29家。”山西省民政厅民间组织管理局局长吴建强介绍，“举办培训班是另一个工作抓手。我们全年共举办5期培训班，培训各社会组织工作人员651人，以此提高社会组织的人才队伍素质和能力建设水平。”

据安徽省民政厅民间组织管理局局长高光权介绍，安徽省在做好登记审查、年度检查、执法查处等日常监管的同时，着力完善监管制度，先后印发了《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的实施意见》和《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》。

反观社会组织，记者了解到的是另一番情形。

山西省医师协会会长李俊峰介绍，山西省医师协会目前承担的政府职能主要是医师定期考核。“2014年，经省政府招标中心竞标成功，我们承担了省卫计委对执业医师的定期考核。从今年4月开始，先对省管23家公立医院、25家民营医院医师进行考核，5300多人参加考试，业务强的鼓励支持，差的建立退出机制，如若经常出技术问题，实行劝退机制。”

“医师种类多，专业性强，相比政府部门，医师协会更了解一些。”李俊峰说，山西省医师协会曾编辑出版全国第一本专门针对医生和医疗管理人员的医师执业法律法规知识问答，共分11章400个问答题，非常便于学习。“如果单凭政府力量，是很难完成的。”

采访中，记者还在李俊峰的案头看到一堆山西医师执业状况的调研问卷，问卷中92个问题均直指当下医疗领域最要紧的问题。“政府机关研究政策多，出台法规多，但是了解实际情况未必多。协会正好可以弥补这一点，这份问卷调查就是为山西省‘十三五’规划摸清第一手资料、为政策制定和调整提供参考的。”李俊峰说。

无独有偶，山西省银行业协会专职副会长赵邯平表示，银行业协会目前更多做的是优化服务，如前沿金融知识培训、协调联系司法部门、帮助会员单位寻找安全漏洞。“现阶段，我们也要努力突破行政化、官僚化的惯性思维，用社会眼光看行业发展，积极发挥协会的桥梁作用，推动行业企业的建设发展。”

两种情形的对比，让很多采访对象都得出了“政府抓宏观，协会抓具体”的总结。高光权则进一步提出了三条标准，即可以由社会组织承担的事务性工作，

合由社会组织提供的公共服务、社会组织通过自律能够解决的事项，转移给社会组织承担。

“健全政府购买公共服务机制，实现共赢”

●建议从国家层面研究出台政府转移职能指导性目录

“我们目前承接政府职能，都是无偿免费的。但是协会力量还是薄弱的，很多时候是凭会长、副会长个人力量，经费保障难。所以在未来的职能转移和承接中，我们希望能够建立健全政府购买公共服务机制，实现政府、社会组织、企业的共赢。”李长福说。

事实上，政府购买公共服务机制，很多地方都已经开始探索实践了。“前些年，我们发现社会公众的参保率比较低，一旦遇到大病大灾，恐怕家庭在经济负担上就会如同遭受灭顶之灾一般。”安徽省铜陵市民政局局长裴学和说，为此，铜陵市政府提出了“民生保险”工程，即由市、区两级财政出资，通过铜陵市保险行业协会的牵线搭桥，以公开招投标的方式确定商业保险公司，进而为辖区的每个百姓花上5元钱，购买一份保险。

这只是铜陵市政府购买公共服务的一个缩影。记者在铜陵市政府办公室于2013年12月18日印发的《市政府向社会力量购买服务目录》中看到，该目录分为三级目录，一级目录涉及基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性和技术性事务等五大类，二级、三级目录将上述内容细化再细化，最终形成一份260个三级项目的“清单”。

据了解，2014年，仅铜陵市本级安排的政府购买服务资金就达7300余万元，其中由社会组织承接的项目资金3000余万元。“我们建议从国家层面或者分部门研究出台政府转移职能指导性目录，便于各地统一项目内容，统一操作口径，防止政出多门、上下不统一。”裴学和说，同时就政府购买服务机制而言，不仅要有“清单”，更要有程序规范，唯有两者结合，才能有序推进。

另一方面，目前的行业协会和商会总体上还存在规模小、能力弱的问题，特别是对政府部门的依赖性较强，行业领军人才缺乏。那么问题来了，对于政府转移的职能、购买的服务，社会组织能否接得住、做得好呢？

吴建强认为，当前中办国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，在一定程度上就是为了回应和解决这一问题。当然，“脱钩”是前提和基础，旨在推进政社关系的规范化，为社会组织健康发展提供良好的外在环境。下一步，社会组织还必须“强身健体”，健全内部规章制度，完善治理机构，规范运作行为，夯实社会组织承接政府转移职能的能力水平。

社会组织该如何成长？——来自安徽、山西的调研报告（下）

没了官方背景，社会组织是否还能活下去

“以前是管理，现在是服务。”8月5日下午，谈及近年来行业协会的变化，合肥市门窗幕墙协会秘书长赵红文一语中的。

合肥市门窗幕墙协会成立于1986年，第一届协会领导均由市住建委领导担任。近些年来，协会逐步实现与市住建委的人事、机构、职能、资产等方面的“脱钩”。“脱钩”过程中，有人质疑，没有了官方背景，是否还能生存下去？

“新形势新要求，我们协会也在与时俱进、自我转型，不仅打破了很多人的质疑，而且对于会员企业来说，更具有亲和力了。”赵红文说，“打个比方，现在有各种各样的博览会，很多会员企业都想参加。以前，会员企业是单枪匹马，结果连张门票都搞不到。现在，协会担负起联络、服务职责，不仅可以以集体的名义与博览会举办方谈判，赢取相当多的进场乃至参展名额，还能为会员企业提供住宿、餐饮、交通等各方面保障，深受大家欢迎。”

事实证明，市场化、社会化是社会组织未来的发展方向，它让社会组织很多方面更加具备优势、更加充满力量。

8月5日下午，记者刚来到合肥市服装商会。商会成立于2012年，赶上了社会组织登记制改革的契机，不存在以往的主管部门；商会成立时，会长、副会长、秘书长也是企业自荐的，整个选举过程没有政府机关人员的参与。商会完全是市场化运作。

谈及市场化运作的优势，该负责人用“更像一个家”来形容。“来到这里，不像是去了政府机关，大家一起聊天说事都非常自由和轻松，更像是兄弟姐妹。再如，商会每年举办一次会员大会，会场从来都是会员企业老板亲自布置的，大家一起搬桌子、拉横幅、倒茶水，忙得不亦乐乎，场面很温馨。”

“大家把这里当成了家，商会也是始终在努力服务好大家。”据该负责人介绍，现在社会上有各式各样的评选表彰，对于获奖单位和个人，多半也就是得到一个证书、获取一些奖励。虽然我们商会也有优秀企业、优秀品牌的年度表彰，不同的是，我们把这种奖励机制日常化，即常年运用商会力量，为这些企业、品牌做宣传、搞推广，使之不仅赢得表彰，更能赢得市场。

同样是一个市场化运作程度较高的行业协会，铜陵市保险行业协会副会长邵华说，“协会不参与会员企业的经营，反而能够为企业带来实惠。对于保险行业来说，恶性竞争是最要不得的。但是行业协会有自律机制，有协调平台，有服务职能，能够为各家保险机构创造一个良好的市场环境，使很多保险机构从冤家变成亲家。”

通过配套法规、政策支持帮扶社会组织成长

社会组织发展不足、发展不优的问题依然比较突出，相当一部分社会组织建设质量不高、服务能力不强，与经济社会发展的需求不相适应。

山西省医师协会虽然是民政部5A级社会组织，已成立了直属二级分支机构52个，拥有3万左右的会员。但是，人手紧张、缺少经费始终是山西省医师协会会长李俊峰的一块“心病”。

据介绍，山西省医师协会的省会工作人员共10人，4个在职兼职，4个离休人员，2个聘用人员，52个分会人员均是兼职。“老同志不好抓，都在忙旅游、带小孩，年轻人期望高，很难留得住，整个协会的领军人才比较缺乏。正因如此，很多项目没敢承担，这又限制了协会的建设发展。”李俊峰说。

记者采访了解到，缺资金、缺人才、缺场地、缺经验，甚至没有基本的规章制度，连维

持运转都困难，这是许多社会组织成立之初经历的窘境。“大部分公益组织，最开始只是依靠爱心凝聚建立起来的，但这种松散的组织显然不足以承担政府转移的公共服务职能，必须经历一个艰难的嬗变过程。”安徽省铜陵市民政局局长裴学和说。

为此，安徽省铜陵市于2013年搭建社会组织培育中心，旨在通过政府资金支持、民间力量参与、专业团队管理的运营模式，帮扶社会组织成长。“目前，已有25家社会组织入驻中心，我们提供场地支持、能力建设、公益宣传等免费服务，最终目的是通过2到3年的孵化，将它们打造成为具有核心理念、详细规划、主营业务、骨干团队的社会组织。”裴学和说。

“总体而言，很多社会组织的运作能力还比较低，市场竞争力不强。”安徽省民政厅民间组织管理局局长高光权说，一方面，社会组织自身发展不健全，工资制度、社会保险、福利待遇和职称制度等几近空白，另一方面，社会组织与政府部门之间职能界定不清，背负了很多额外的任务，即便是政府向社会组织购买服务，也存在内容狭窄、持续性不强、力度较小等问题，无法有效支撑社会组织的生存发展。对于这些问题，都急需政府配套法规、政策的支持。

在山西省民间组织管理局局长吴建强看来，社会组织的组织建设任重道远。“一方面会员素质水平参差不齐，另一方面,一些社会组织发展会员时贪多求全，嫌贫爱富，在接揽项目时好高骛远。从长远来说，社会组织的建设发展，首先离不开建立健全组织内部的规章制度，只有内部运作规范化、科学化，才能使其获得更多的市场影响力和社会公信力。”

政府部门应在规范引导上下功夫

如今，中办国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。

“社会组织的社会化是一方面，法治化是另一方面，没有依法引导和规范，社会组织的发展也是无序的、难以长久的。只有两条腿走路，才能走稳走好。”安徽省合肥市民政局副局长曹晓红说。

首当其冲的是社会组织的内部章程建设。“制度既是行业自律的体现，也是组织发展的灵魂。无论是政府部门的等级评估、组织年检，还是政府购买服务，最重要的衡量指标就是内部章程。”据曹晓红介绍，合肥市相继出台了《合肥市示范行业协会商会标准》《关于印发合肥市行业协会商会管理制度示范文本的通知》等规范性文件，指导行业协会商会建立健全以章程为核心的民主选举、财务管理、重大事项报告制度等内部管理制度，做到依法按章开展活动。

同时，为了社会组织的健康发展，政府部门也不应该“甩包袱”，相反，更应该在规范引导方面下功夫。采访中，很多人提及了今后政府对于社会组织管理的几个“抓手”：加快社会组织的立法工作，明确“脱钩”之后社会组织的法律地位、权利义务；健全社会组织的准入和退出机制，对于职能不清、业务开展不正常、不适应经济社会发展的社会组织，要依法予以注销；完善信用体系和信息公开制度，对社会组织开展社会评价，评价结果向社会公布；完善政府综合监管体系，加强对社会组织的政策和业务指导。

“有些行业协会不是为行业服务的，而是为某个政府部门收取费用的，是权力寻租的场所。”据吴建强介绍，2014年山西涉企涉煤社团进行清理规范，全省共有86家社团存在涉煤收费行为。

山西省银行业协会专职副会长赵邯平谈及了社会组织的属地管理问题。“目前国字号、省字号、市级等区分的社会组织，暗含一定行政级别，不利于整体管理。级别的存在摧毁了管理秩序，使之变得混乱。拥有管理权的不掌握社会组织运行信息，掌握信息的又不具备管理权。”

赵邯平建议，社会组织应探索属地化管理，注册在什么地方，就由当地市级民政部门管

理。要尽快理顺条块关系，强调以块为主，条主要负责政策研究，给组织法人本身以自主权。否则，社会组织就会戴着层层“镣铐”，难以自主发挥服务社会的作用。

记者：张洋周亚军

来源：人民网-人民日报