如何发挥检察建议作用
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如何发挥检察建议作用
时间：2012-08-14 作者：肖景涛
来源：正义网
检察建议是检察机关加强法律监督的重要手段,在预防职务犯罪,实现社会治安综合治理方面起到了积极作用,但是,检察建议作为社会管理的一种形式,不可避免的存在着一些不容忽视的问题。如何发挥检察建议作用,积极参与社会管理创新,推动检察工作水平提升呢,本文将从存在的问题、原因、对策等方面作浅要阐述。
一、检察建议概述
检察建议是指检察机关在办案过程中,发现有关单位在制度与管理等方面存在问题与漏洞时,以口头或书面形式提出建议,建议有关单位及时制定或完善相关规章制度,强化内部管理,排除滋生犯罪隐患,铲除犯罪土壤的行为。检察建议作为检察工作中的专有文书,从制作到内容与其他法律文书有很大的区别。检察建议的首要特征它不具有法律上的强制效力,既不需由检察机关执行,也不需要有关部门和单位强制执行。它只是在一定范围内,针对行业、系统和相关单位存在机制、制度、管理等方面的问题,以检察机关的名义,提出堵塞漏洞,消除隐患,改进管理的建议或对策,是一种准“司法文书”。目前检察建议已成为检察机关履行法律监督职能的方式之一。它虽然属于非诉形式的活动,但这种方法针对性强易于被相关单位采纳,见效快。实践证明,检察建议在预防职务犯罪,实现社会治安综合治理方面起到了积极作用。
二、检察建议适用中存在的问题
一是检察建议的实施,缺乏应有的法律保障。检察建议一词没有出现在国家的基本法律规定中而是出现在作为人民检察院规范自身刑事诉讼行为的规范性文件之中,这样的规定使得社会公众对检察建议的知晓程度上有限,同时这样的规定还会让人认为检察建议只能够出现在刑事诉讼的个案办理之中,以致于认为检察院发出检察建议书时在给他们找麻烦。其实检察建议从其性质来说,检察建议是检察机关参加社会治安综合治理的手段和形式之一,是人民检察院在行使各项检察职权的过程中,发现有关单位存在影响社会治安和综合治理的问题,向该单位提出的建议。检察机关除担负打击犯罪的职能外,还负有宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督职能,而这些职能必须通过非诉讼活动来实现,检察建议书这一非诉讼法律文书也就成为行使这一职能的载体和形式之一。而至今还没有一部法律明确规定检察机关拥有检察建议权,也没有对其适用范围、程序和保障等相关问题作出法律规范。这种立法缺位的后果就直接导致了检察建议缺乏法定性、职权性、程序性、约束性等法律属性的特征,就无论如何也不能把它与检察机关在司法监督或其他法律监督中,所依法实施的各种法律监督行为相提并论,所以收到检察建议的单位就可以将其置之不理。因为检察建议只是建议,而建议只是对于需要办理的某件事情提出如何办理的意见和主张。
二是有的检察建议的质量还不够高。具体表现在以下一个方面:
1、检察建议的内容千篇1律。检察建议的内容空洞的多,有建设性意见的少;泛泛而谈的多,有针对性、可操作性的少;发出的多,回复的少,有流于形式之嫌。
2、检察建议的制作存在不规范性。实践中,部分预防干警将检察建议的制作予以公式化,即将检察建议用事先准备好的统一的内容,编上编号,填上时间,盖上院印即可。因此,提出的检察建议既没有情况分析,更没有预防对策。
3、为完成检察建议的任务,滥竽充数,降低检察建议的质量。部分预防干警为完成任务,粗糙制作检察建议,因而检察建议的质量不高,发案单位采纳较少。
4、突击制作检察建议。为完成目标考核的任务,部分预防干警突击制作检察建议,更有甚者与有关单位进行“协商”,要求该单位予以采纳并回复。此做法不仅削弱了检察建议的作用,而且也损害了检察机关的形象,同时,也影响了检察建议形式的完整性和庄重性。
三、存在问题的原因分析
一是重视不够,认识不到位。部分干警主观上重视不够,在工作中将主要精力放在对案件的剖析和研究上,认为提检察建议只是对案件进行事后预防的一个方面,没有认识到查办案件打击犯罪的最终目的是为了减少和预防职务犯罪的发生,因而表现出对事后预防的轻视。
二是调研不深入,查找问题不准。部分干警往往没有深入案发单位进行调查研究,找出职务犯罪的根本原因及存在的问题,而是就事论事,以检察建议的形式代替了事。当然也就提不出有针对性的对策,拿不出有效的措施。
三是专业知识性强、专业知识不足。案件涉及的行业系统较多,专业性强,知识面广,而检察干警干警知识面的深度和广度都是有限的,面对专业性强的问题,干警也很难依靠自身的知识,找出问题所在,提出相应对策、措施。
四是管理不规范,检察建议质量不高。一方面对制作的检察建议从格式、内容等方面缺乏严格的要求,有效的管理;另一方面部分干警工作责任心不强,未能发现问题,认真分析案发的原因,因而制作的检察建议质量不高。
四、规范检察建议的对策
一是实施法律保障,确立检察建议的法律地位。立法机关应当尽快在《中华人民共和国人民检察院组织法》中,增加将检察建议权纳入人民检察院职权范围的规定。同时,界定检察建议权的概念,并明确履行该项职权的对象范围、适用程序和方式、建议书的内容、落实保障和补救措施等相关事宜。在其他有关法律和法规中,也需要补充相对应的落实内容。这其中,应当规定被建议单位在接到检察建议后作出答复的时限、方式、答复的事项、异议的补救措施和无正当理由拒绝应当承担的责任等内容,以便确保检察建议权行使适当,能够充分发挥预防犯罪和其他违法问题发生,保障经济健康发展和社会安定的作用。
二是认真贯彻“打防并举”的原则,从思想上予以高度重视,认真搞好检察建议。从广义上来说,打击犯罪是通过对犯罪分子适用刑罚,以防其再犯,同时使可能犯罪的人不敢以身试法,是一种特殊的预防,其目的也是为了减少和防止犯罪的发生。在查办案件的过程中,分析犯罪轨迹,找出被犯罪分子利用的漏洞,通过检察建议这种形式,及时提出预防对策和措施,帮助发案单位解决存在的问题,堵漏建制,减少犯罪机会。
三是注重检察建议的质量。检察建议要有针对性可操作性。泛泛而谈、内容空洞、流于形式的检察建议,既不能帮助发案单位真正解决实际问题,起到应有的法律效果,同时也会影响单位和群众对检察人员素质以及检察机关形象的看法,起到负面作用。因此要以已查办案件为切入点,深入案发单位调查,全面了解掌握情况,将取得方方面面的材料汇总整理,进行深入分析,透过表面现象找出问题的实质和根源,抓住要害,对症下药,提出有建设性的、可操作性的治理整改意见,避免头痛医头,脚痛医脚。
四是实行专家询问制。检察机关查处的案件包括社会各个行业,而查处的问题涉及专业性强,如财会、招投标、评估„„预防干警的知识面不可能面面俱到,深度和广度与专业人员都相比都存在很大差距。难免在提出检察建议时,针对性、可操作性不强,难以发现深层次的问题。因此,建立专家询问制是顺应形势的要求,一方面充分利用行业系统专业人士的知识,帮助我们找准“病灶”,开出良方,拿出切实可行的对策,提升检察建议的质量;另一方面,行业专家大多为人大代表或政协委员,加强与他们的联系,有利于检察机关与人大、政协的了解和沟通,同时也自觉接受人大、政协的监督。
五是注重检察建议的落实和反馈。把检察建议落到实处,收到较好的法律效果。一方面防止一些单位收到检察建议后,将其束之高阁,不予研究落实的情况出现。在检察建议发出之前,应主动与被建议单位的有关领导一起交换意见和看法,达成共识,共同研究采取整改措施;同时加强与主管部门的协调和配合,发挥主管部门的监督作用,将检察建议的内容落实到实处;另一方面及时了解收集反馈情况,既可以验证检察建议的质量,是否对症下药,又可反映被建 2 议单位的领导是否引起重视,是否加以研究并整改,以及整改的效果如何,对于通过检察建议取得明显成效的单位,且具有普遍性的,应积极通过其他方式向行业系统进行推广。
作者单位:河口区人民检察院
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