城投公司债务风险防范机制设计
2020-03-03 15:16:11 来源：范文大全收藏下载本文
城投公司债务风险防范机制设计
城市投融资事业部 杜亚 葛芳芳
【摘 要】:近年来，地方政府性债务愈发受到关注。国务院7月26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。作为地方财政和政府信用担保的主要举借主体，城投公司已然成为地方政府的隐性负债及直接、或有负债，极大加剧了地方政府债务风险。本文从城投公司负债特点出发，进一步研究债务风险防范机制，为地方政府投融资平台债务管理提供研究思路与借鉴意义。 【正文】
城投公司是地方政府城市建设的投融资平台，在促进当地经济快速发展、加快城镇化进程上发挥不可替代的重要作用。然而仅通过城投公司融资和承担融资债务来满足巨大的城市改造、建设资金需求的方式，留下了自身债务居高不下和地方政府隐形财政债务的隐患。由于我国地方投融资平台债务目前大部分依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。因此，建立科学有效的债务风险防范机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。
一、地方政府债务现状分析
2013年8月份审计署将进行全国政府性债务审计，上一次全国地方政府性审计工作开展于2011年，此后审计署陆续开展相关审计，并发布了2012年第26号公告：54个县财政性资金审计调查结果，以及2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果。依据审计署2011年、2013年审计结果公告得出以下数据结论：
（一）表外债务两年翻倍
2011年对全国省、市、县三级政府的审计结果是：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中84679.99亿来自银行，占79.01%；10449.68亿来自其他单位和个人，占9.75%；7567.31亿来自债券，占7.06%；剩下的来自上级财政借款。
而两年之后，这部分债务显然还在迅速增加。根据银监会2013年工作会议透露的信息，截至2013年6月末，平台贷款余额9.7万亿元；据中国信托业协会统计，截至2013年一季度末，投向基础设施的信托余额为2.11万亿元，在大部分情况下，这部分信托的还款来源都是地方政府；而根据中央国债登记结算有限公司（中债登）统计，截至2012年末，城投债余额为1.44万亿元。
由此可以看出，在2010年国发19号文规范地方政府融资平台后，商业银行加强了对平台贷的管理，通过信托、城投债等其他方式的政府债务两年时间都全部翻倍。此外，通过理财产品和同业资金池进入银行系统的地方政府融资无法统计。
（二）部分地区债务规模增长较快
审计署2013年第24号公告指出，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。
一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。
由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。
（三）融资平台公司仍是主要的举借主体
从债务举借主体看，2010年底全国地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。2012年底36个地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、28.96%、25.37%，融资平台公司仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。
具体数据对比如图1所示：
二、城投公司负债特点归纳 作为地方政府性债务的重要及主要主体，城投公司极力应对城市经济社会发展所带来的巨大资金需求，大多容易造成自身债务的居高不下，为地方政府带来隐形财政债务的隐患。
（一）巨额存量债务“可持续”循环——宏观现状
依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告，至2012年底被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。据专家保守估计，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。
依据经济学常识，如此巨额债务一旦发生违约风险，后果不堪设想！在存量债务无法快速消释，增量债务难以严控的现状下，只有靠不断吸收大量资金供给，方能维持表面的暂时平衡。简单来说就是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息，以保证债务的可持续循环。如此一来，城投公司在债务偿还上必然会引致较高的借新还旧率和逾期债务率。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。
（二）债务规模巨大增长较快，偿债负担较重——风险催化剂
依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告：36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；有5家注册资本未到位56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元；3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。从偿债能力来看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。
由此可见，城投公司普遍负债逐步增多，且增速较快，偿债压力较大。常年、大面积这样状况的持续势必会引致政府相应部门的高度重视，监管也必然会愈发严厉。
（三）管理制度不规范下的高负债风险——负债根源
目前很多城投公司尚未形成规范、科学的管理制度，导致高负债、高风险。由于城投公司性质特殊，存在浓厚的行政色彩，其管理决策往往以政府意愿为导向，且财务和运营主要由地方政府控制，难以自主经营、自负盈亏。更为严重的是由于缺乏合理规划而导致债务资金使用效率和管理效率的低下，进而导致债务资金不能有效使用。现实结果表现为很多城投公司业务单一，缺乏稳定资金收入，偿债风险不断加剧。
由于这种管理制度的不规范，加上城投公司本身的定位不清晰，责任不明确，高资产负债已然成为城投公司的代名词。当高额负债到期无法清偿，地方政府可能采用多种方式来偿还债务（包括挪用其他财政支出资金、增加税费或向上级政府转嫁债务等），这将有可能引发其他财政支出项目资金缺口从而进一步增加社会的不稳定因素，不利于当地经济社会的健康可持续发展。
（四）债务资金的公益性使用——政府性标签
城投公司与普通的国有企业相比，同样具有非企业化特征。最突出的一点即是不以盈利为目的，或是说基本没有盈利的可能性，这是由城投公司成立初衷决定的。也正是由于这样的特殊性质决定了其债务资金主要用于城市基础设施和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，以社会性、公益效益为追求目标，基本无盈利可言（除少数可产生现金流的自偿性项目，如：收费公路项目）。
三、债务风险防范机制设计
结合以上财务数据和城投公司负债特点来看，要想平衡城投公司融资与偿债能力、公益性需求与资金供给，必须站在城投及城市可持续发展的高度上，建立长效机制，维护政府信用，促进当地经济社会健康协调发展。关键任务目标即是控制债务规模和风险，提高债务资金使用效率。
（一）政府层面——债务风险防范顶层设计
1、建立综合的地方政府债务风险管理组织
在对各种政府债务进行分项管理基础上，需要成立一个综合的管理机构，负责对政府债务进行统一归口管理，履行协调各项债务政策，制定统一的债务管理制度，综合统计、监控本级和下级政府债务风险等。
从具体实践来看，建立较为完善的政府债务综合管理组织架构，应该包括三个层次的内容：一是风险管理决策机构，这是债务风险管理体系的最高机构，它的主要职责是对关于债务管理的根本性的政策原则进行审议，以及根据审议项目单位的申请及风险管理执行部门审核意见的结果审查项目；二是风险管理执行机构，这是债务风险管理最主要的责任部门，负责地方政府债务风险的管理和监控；三是第三方监督机构，是由风险管理决策机构授权对地方债务风险状况进行监督的机构，这个机构可以是银行、会计师事务所或者是审计机构。
2、构建债务风险预警系统
债务风险预警系统，对财政运行过程进行跟踪、监控，及早地发现债务危机信号，预测财政面临的风险，使政府在债务危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。
根据中国现代集团多年来对政府债务研究的结果表明，对一个具体从事财政资金运作的财政部门而言，其对本级财政的风险程度是有一些把握的，但具体风险现在到了什么程度，目前降低或延滞风险重点何在，则没有人能说得清楚，这就需要利用专门的技术和方法进行测算。在构建地方债务风险预警指标体系过程中侧重于在风险描述的基础上依据一定的标准对风险等级进行，在此基础上找出风险潜在的方向作为风险防范的重点监测对象。
债务风险预警系统旨在通过可量化的风险指标，评估和预警债务风险，是债务风险控制的核心制度。应由独立的审计机构利用财政状况指标对政府的债务风险定期进行评估，按风险的高低等级，对地方政府的债务和举借主体进行分类后，对债务整体进行宏观的指导和控制，从而形成具有操作性的切实的过程管理模型。
3、构建地方债务偿债机制
化解地方政府债务必须通过构建地方债务偿债机制，从制度上规范偿债基金的合理运用,有条不紊地削减和清偿逾期债务。各级地方政府应组织严密的债务清理排查，针对经常性债务和资本性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务进行分类交叉登记。根据各类债务的历史逾期存量、新增违约流量和自身拥有的财政资源情况，制订中长期偿还计划。考虑到地方政府债务类型错综复杂、规模庞大和偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其连续性，在部门预算内设定为固定支出项目，随地区经济、财政运行状况做相应调整。各级地方财政衡量自身偿债基金规模和各类债务的最低偿债金比例，对于有部分偿债能力的项目，财政可要求项目单位制订出偿债计划，督促其按时将偿债资金汇入财政部门专门设置的偿债基金专户，统一由财政部门负责资金的管理和还本付息。偿债基金除用于防范新增违约和清偿逾期债务外，待条件成熟后，还可委托专业机构投资于低风险债券组合，将投资收益并入该基金，实现偿债资金不断保值增值。
（二）平台层面——自身能力提升
1、推动政策性业务和市场化业务“分类经营，分业管理”
从长期经营和持续发展的角度出发，城投公司要兼顾好政策性业务和市场化业务的关系，重新梳理子公司业务结构，逐渐改变混业经营和管理的局面。
分类经营，就是根据项目的非经营性、准经营性和经营性特征，结合城投公司下属企业的资产、业务和资源分布情况，从战略发展和管理重构的需要，把平台旗下的二级公司进行重新整合和优化重组。对各类可经营的资产和资源，按照成长性和收益性综合排序，选择收益稳定，成长性良好的产业，由相对独立的运作平台作为债务主体和经营主体；公益性项目则以平台下属的二级子公司为债务主体，以财政资金为偿债来源，主要通过银行贷款解决投资需要。
分业管理首先从子公司的业务管理上实现对不同资金性质的项目进行“分业管理”，逐步形成母公司对政策性业务和市场化业务两条差别化的业务管理脉络。从财务核算，投资决策，绩效考核，薪酬体系等方面，制定符合市场化需求的经营性业务的管理机制。
图2.城投公司业务“分类经营，分业管理”示意图
2、追踪政策变动，优化资产结构 城市基础设施项目的非经营性、准经营性和经营性的区分并不是绝对的，它可以随着具体的环境条件而变化。城投公司要积极追踪政策变动可能导致的资产的非经营性向准经营性和经营性的转变机会。同时积极建议政府根据需要，通过制定特定政策或者提高产品定价，提升某些非经营性或者准经营性项目的经营系数，实现非经营性项目、准经营性项目和经营性项目的良性转换。
优化资产结构时要注意两点：一是规模约束，公益性项目应以专项偿债基金为付息与还本保障，约束投资规模，专项偿债基金由政府财政资金进行拨付，额度应最少覆盖年度还本与付息需要。经营性项目应立足于经营性现金流安排融资规模。二是风险隔离，公益性项目应有专门主体进行融资、投资，独立运作。对拥有稳定经营回报的投资项目尽量采用项目融资的方式进行操作，降低集团资产负债率，同时将风险主要隔离在项目本身，也有利于减轻集团的负债压力。
3、培育城投公司自身造血功能
“与其节流，不如开源。”对城投公司而言，组建自主经营实体，增强自身造血功能，增加现金流量是债务偿还的快效保障。根据城市的特有资源和平台自身已经掌控的资源，针对项目类型和业务特点，从结构上考虑业务体系布局，对现有的业务进行细分，设置相应的业务板块，通过独立的平台运作，并逐步进行纵向延伸，完善产业链链条，提高运营效率。在产业链的延伸上，应紧跟城市发展阶段，要防止选择盲目。
四、结语
地方政府融资平台作为城市经济社会建设的重要参与主体，其使命巍然，责任重大，而现代化企业制度的管理方式更加强调对债务问题的重视与控制。随着新一轮的全国地方政府性债务审计工作的开展，根据中国现代集团多年来服务城投公司发展的经验，债务风险管理将成为各级政府和城投公司下一步发展必须关注的焦点和重点，结合融资平台负债特点，构建科学有效的偿债机制是应对这一焦点问题的重要手段。
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