论农村集体合同管理
2020-03-02 19:25:36 来源：范文大全收藏下载本文
论农村集体合同管理
农村建设势在必行。加强农村集体合同规范化管理，既是发展和壮大农村集体经济、促进农村集体资产保值增值、维护农民合法权益、促进农民增收和确保农村集体资产安全的重要手段，又是化解当前农村各类矛盾、从源头上防范村级干部经济腐败、建设和谐的社会主义新农村的现实需要。为此，从规范和强化农村集体合同管理入手，建立健全相关制度，进一步规范村级干部各项经济行为，有效推进农村经济发展和新农村建设步伐。
一、农村集体合同管理的背景
我国农村集体合同应该从农村集体土地承包开始逐步形成和发展的，大致可以分为三个层次。一是上个世纪70年代末到80年代初的农村经济体制改革。通过采取家庭联产承包责任制，在一定程度上把农村集体土地的使用权还给了农民，家庭联产承包责任制赋予了农民部分土地经营权和生产的自主权，农民生产的积极性空前高涨，粮、油、棉的产量连年增加，甚至翻番，农民的生活得到了普遍改善。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次全体会议修订并通过的《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地有本集体经济组织的成员承包经营，土地承包经营的期限为30年，并对承包期内个别农户间承包土地的适当调整做出了严格的限制。1998年9月25日，江泽民同志在安徽考察工作时指出：“中央的土地政策是非常明确的，就是承包期再延长30年不变，而且30年以后没有必要再变”。1998年10月14日，中共中央十五届三中全会
1 通过的《中共中央关于农业和农村工作重大问题的决定》中明确指出，要坚定不移地贯彻农村土地承包再延长30年的政策，同时，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。1999年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，将宪法第8条第1款中“以家庭联产承包为主的责任制”修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。宪法的这一规定，标志着以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村基本制度的法律地位的正式确立。2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》。随之逐步建立了农村集体经济组织与农村建庭承包农户之间签订的农村集体土地承包合同。二是随着城乡统筹发展步伐的不断加快，农村集体经济管理模式经历了几次大的变革：1998年改革乡村集体企业经营管理体制，大部分农村集体企业转变为私人承包或股份制企业；前几年由于国家政策的调整、粮食价格的放开以及部分农产品价格的走低，造成部分农民放弃承包地到城市打工，致使村集体经济组织将农民放弃的土地对外进行了有偿租赁；随着国家农村费税改革的不断深入，建立了农业税免收制度，造成了农村集体经济组织为农民提供各项无偿服务的资金短缺，致使农村集体经济组织将部分服务设备、设施有偿租赁该个人或企业经营。随之逐步建立和形成了农村集体经济组织对外租赁的农村集体经济合同。三是随着社会主义新农村建设步伐的不断加快，以及农村广大农民自愿参与意
2 识的不断增强，各级政府向新农村建设的投入和农民通过“一事一议”的筹资数额在不断增加，致使农村的基本设施建设项目的增多。随之逐步建立和形成了农村集体经济组织与个人或企业签订的工程建设承包合同。
二、农村集体合同管理的现状及存在的问题
1、农村集体合同管理的现状 加强农村集体合同的规范化管理，首先是要落实党在农村的“家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”，以确权的方式，将农村集体现有的土地使用权、收益权、处置权真正界定给农民个人，使每个农民真正成为农村集体土地的产权主体，可以合法的经营、流转和转让。通过法定界定和强化农民集体土地的承包经营权，使农村集体土地的产权由“共同共有”的集体产权向“按份共有”转变，并通过签订农村集体土地承包合同的形式加以确定，逐步建立“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体土地产权制度。例如：北京市通州区为了落实“中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见”（京发[2004]17号）文件精神，于2004年在全区开展了农村集体土地确权工作。并结合本区的实际，分别采取“确权确地”、“确权确利”、“确权确股”三种形式对全区农村集体土地进行了确权。一是对
二、三产业不发达、仍然以农业种植为主的村集体，采取“确权确地”的模式将农村集体土地承包经营权和具体地块依法落实到本集体经济组织成员手中，并依法签订农村集体土地承包经营权合同。二是对
二、三产业发展较快、
3 农村劳动力大量转移的村集体，根据农民自愿的原则，采取“确权确利”的模式，通过确权不分地，依法保障农民收益权的形式将农村集体土地承包经营权落实到本集体经济组织成员手中，并依法签订农村集体土地承包经营权流转协议。三是对城市规划内的村集体，在充分尊重本集体经济组织成员意愿的基础上，，采取“确权确股”的形式，通过农村集体股份合作制的改造，开展农村集体的产权制度改革，按照“土地变资产、社员当股东”原则，将农村集体土地按照本集体经济组织成员的数量量化到本集体经济组织成员手中，并依法签订农村集体土地承包经营权确权确股合同。据统计，截止到2006年底，通州区已完成确权到户的村集体土地面积55.6万亩，签订各类农村集体土地承包经营权合同15余万份。通过农村集体土地确权，并通过合同形式对村集体经济组织与本集体经济组织成员的关系加以界定，稳定了农村土地承包关系，农民的切身利益得到保护，农业生产能力得到了提高；更为重要的是，农村基本生产经营关系的基础因此而得到了夯实，为农村经济进一步健康发展打下了坚实基础。其次是加强农村各项民主制度建设，依法规范农村基层干部的各项经济行为，完善和规范农村集体各类经济合同，确保农村集体经济大保值增值、促进农民的增收。例如：北京市通州区从2004年开始，以永顺镇作为先行试点 ，在区经管站具体指导下，针对其所管辖村集体经济组织经济合同管理中存在的问题，研究制定了《永顺镇关于村级经济合同的管理办法》，经过两年多的实践，取得了初步的经验和成效。2006年初，又在对永顺镇试点情况进行深入调研的基础上，总结出把好“六
4 关”，即：“对方资质与能力审查关、民主决策程序管、文本法律审查关、经济合同履行关、合同变更解除关、合同纠纷处理关”的做法，并在马驹桥镇、宋庄镇、漷县镇、于家务乡扩大试点范围。2007年上半年，在总结试点经验的基础上，由区纪委、区经管站牵头，组织区农委、区司法局、区法院等单位有关人员，依据《中华人民共和国合同法》、《北京市农村集体资产管理条例》等有关法规和中央、北京市委“关于加强基层党风廉政建设若干意见”，结合本局农村经济发展状况，针对村级集体经济合同管理中存在的问题，起草了《通州区村级经济合同管理办法》。并通过召开有关部门负责人、主管乡镇长、乡镇纪委书记、乡镇经管站长及部分村干部等参加的不同类型座谈会、研讨会，对《办法》进行了修改和完善，最终及区长办公会、区为常委会专题研究出台了该《办法》。该办法从农村集体经济合同的签订、变更、解除和合同争议的处理、经济合同的监督与管理等几个方面作出了程序性的规定，明确了监管措施，并作为指导全区规范村级经济合同管理的依据。据统计，截止到2007年底，全区共清理2007年9月1日前形成的各类农村村级经济合同13147份，涉及金额2.8亿元。通过清理和规范使全区农村村级经济合同管理逐步迈向了规范化和法制化的轨道。
2、农村集体合同管理过程中存在的问题
随着《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布与实施，多年来，各级政府在贯彻党中央、国务院下发的一系列关于发展农村经济若干指导意见的基础上，依法对农村集体合同进行了规范和管理，并取得
5 了一定效果。但是，笔者在对通州区11个乡镇483个行政村的农村集体合同管理情况调查中，也发现了不少这样或那样的问题，其主要表现有：
第一，合同文本不规范。在调查中发现个别村存在有口头合同、便条合同，主要表现在农户自发流转家庭土地承包经营权或村集体经济组织对外租赁发包时；有的合同中约定的权利、义务存在明显的不对等现象；有的合同的签订根本没有约束力和法律效力；有的合同中没有标的和承包的起始时间；个别村甚至出现了村集体经济组织需要倒贴租赁者的合同。
第二，合同履行不到位。有的村集体经济组织对合同，特别是经济合同的执行力度不够，缺少必要的制度、办法和手段，致使部分村的部分合同存在拖欠租金现象，造成了呆账、坏账，甚至是死账。通过对12个村的重点审计发现，村级经济合同的履约率仅为78%。 第三，合同签订程序不民主。有的村集体经组织在合同的签订过程中，决策不公开、不民主、不透明，没有经过村“两委”班子集体研究，更没有经过村集体经济组织成员（代表）大会讨论通过，存在村干部个人说了算的现象，甚至存在有的个别村干部私自将村集体的建设施工项目承包该自己的亲戚或朋友，致使村民有意见，进而引发农村干群矛盾和不稳定因素。有的个别村由于村干部经验不足、市场经营理念差，缺乏长远的市场经营意识和对承包标的的正确认识与评估，存在致使租金过低的现象。
第四，合同管理制度不健全。由于缺乏必要的合同监督管理制度，
6 有的村对合同的协商、签订未按规定执行，缺少制度监督；有的村集体经济组织未设定专职合同管理人员，存在着合同的合法行未审定现象，致使村级经济合同随意变更或合同的履行个人说了算，甚至还有的签订了违法合同。个别村还存有合同丢失现象，甚至个别村集体经济组织还将同一块土地分别以不同的标底租赁给了两个乙方。 第五，合同的监管力度不够。由于缺乏对农村集体合同的监管力度，造成个别农村基层干部违纪现象时有发生。由于个别乡镇疏于对农村集体合同的管理、疏于对村级干部的教育，监管力度不够，致使个别村出现了租金等严重的违纪违法案件。如：通州区宋庄镇草寺村“两委”委员、村出纳及报账员王某采取提现不入帐、租赁收入不入账等手段，先后挪用村集体资金161万余元，给集体经济造成了重大损失，在农村造成了极坏的影响。
三、解决问题的对策 上述这些问题的发生与存在，不仅制约了农村集体经济的健康发展，造成了集体经济损失。同时，也给少数农村干部滥用职权，谋取私利留下了可乘之机，败坏了党风，侵害了广大农民群众的合法权益，严重影响了党在人民群众心目中的形象，影响了社会主义新农村建设的和谐发展。分析以上问题的成因主要有两个方面。一方面是各级政府主管部门的监管制度不健全、监管措施不得力、监管工作不到位。由于部分农村集体经济组织土地承包、租赁合同，资产租赁合同，新农村建设的项目承包合同的数量、金额均在不断的增加，但在实际管理过程中，由于各级政府监管制度的不完备、监管机制的不利、监管
7 手段的缺位，使得乡镇一级政府在对农村集体合同实施监管过程中存在着发力和滞后的现象。另一方面是由于个别农村基层干部法律意识淡簿，习惯了个人说了算、独断专行的做法，必然导致以上问题的发生。因此，加强和规范农村集体合同管理任务非常紧迫。所以，各级政府主管部门要认真开展深入的调查研究，严格把握工作的重点环节，积极推进农村集体合同规范化管理工作，从源头上化解或根除由此产生的各类矛盾和问题。现结合工作实际，提出对策如下：
1、加强农村集体合同管理各项制度的研究与制定
加强农村集体合同管理各项制度的研究与制定是做好农村集体合同管理工作的重要制度保障，同时也可以为各级政府主管部门开展农村集体合同管理工作提供法律依据，所以，各级政府主管理部门要认真开展农村集体合同管理工作的调查研究工作，积极研究制定加强农村集体合同管理的有关办法及规定，依法强化和明确有关程序，建立相关监管制度。例如：通州区为确保农村集体合同的规范化管理工作的顺利开展，2007年，在充分总结几个乡镇试点工作经验的基础上，针对个别村农村集体合同管理过程中存在的相关问题，及时研究制定了加强农村集体合同管理的“十项程序”和“五个统一”。“十项程序”即：一是对承包物的标的要经过村集体经济组织成员（代表）大会民主讨论，在形成统一意见的基础上，制定村级对外承包草案。二是村集体经济组织在发包时，要采取公开招投标的形式对未进行。三是村集体经济组织要在认真考察承租方经营资质、经营能力的基础上，确定承租方。四是村集体经济组织要在镇司法所或律师的指导下
8 与承租方拟订承包合同。五是村集体经济组织要依法承包方签订承包合同，明确双方的权利与义务。六是村集体经济组织要及时将合同约定的用途、年限、租金数额以及付款方式向本村集体经济组织成员进行公式。七是村集体经济组织要按照区主管部门制定的统一合同范本对村级各类合同实行统一管理。八是村集体经济组织要将本集体经济组织所获资金全部纳入各乡镇为各村设立的“村集大额资金转储账户”管理。九是村集体经济组织要建立“年报告”制度，每年底必须将本年度的有关资金收入、管理和使用情况向本集体经济组织成员进行公式。十是各乡镇的审计部门要做好农村集体合同履行情况的年度专项审计工作。“五个统一”即：“统一建立台账、统一合同编号、统一登记备案、统一信息登录、统一监管措施”。使有关人员在合同信息管理平台上，随时可以查看到所需查看合同的类型、用途、租金额度、兑现时间等内容，强化合同履行的透明度。据检查显示，2007年全区共新签订农村集体合同300余份，涉及金额3千余万元。均严格履行了“十项程序”和“五个统一”，并纳入了农村经济管理信息化管理，强化了各级政府主管部门的监管力度，提升了群众的监督水平。实现了农村集体合同的规范化管理。
2、建立农村集体合同管理的相关队伍 加强农村集体合同管理的队伍建设，是确保全面做好农村集体合同管理工作的基础，同时也是一项长效机制。要做好农村集体合同的规范化管理工作，必须有一支懂政策、政治上可靠、业务通且责任心强的专职管理队伍，只有这样，才能确保农村集体合同规范化管理工
9 作的顺利进行。例如：为了确保农村集体合同规范化管理工作的顺利开展，通州区早在2004年就建立了500余名的区、镇、村三级农村集体合同专（兼）职管理员队伍，且全部通过培训考试合格，并颁发了执业证书，做到了持证上岗。从而为确保农村集体合同的依法签订、履行及维护村集体经济组织和承包当事人的合法权益，促进农村社会的稳定奠定了坚实的基础。
3、加强各类管理人员的业务培训 加强各类管理人员的业务培训，强化各类管理人员的法律意识、提升各类管理人员的政策水准和业务水平，是为确保农村集体合同规范化管理的重要保障基础。因此，各级政府有关主管部门要加强对各类管理人员的业务培训。通过培训，提高各类农村集体合同管理人员法律意识，熟悉党和国家制定的有关政策，掌握开展农村集体合同管理的各项工作程序及要求，明确自己在加强农村集体合同管理工作中的具体权利及责任。为全面做好农村集体合同规范化管理工作奠定坚实的理论基础。例如:为了确保农村集体合同规范化管理工作的顺利开展，2007年，通州区结合农村“两委”班子换届等具体工作实际，责成由区经管站牵头，分21批对区、镇两级农村集体合同有关管理人员、农村集体合同专职管理员，全区483行政村的党支部书记、村主任、农村集体合同兼职管理员进行了专题培训。通过培训，使所有参与农村集体合同规范化管理工作人员提高了依法办事的意识和能力，明确了自己在加强农村集体合同规范化管理工作中的权利和义务，实现了区委提出的加强农村集体合同管理“乡不漏村、村部漏份”
10 的工作目标。
4、加强农村集体合同规范化管理的领导 加强农村集体合同规范化管理的领导，是为确保农村集体合同规范化管理工作的顺利进行、依法维护农村集体经济组织及承包当事人合法权益的组织保障。因此，各级政府主管部门要站在践行“三个代表”重要思想、认真落实科学发展观、构建和谐社会的高度，认真把握，在提高思想认识的基础上，切实加强对农村集体合同规范化管理工作的领导，为确保该项工作的顺利进行提供思想和组织保障。例如：为了确保该项工作的顺利开展，2007年，通州区委、区政府成立了以区委常委、区纪委书记张文山为组长、区政府副区长于世疆为副组长，区纪委、区农委、区经管站、区监察局、区司法局等部门主要领导参加的“通州区农村集体合同规范化管理工作领导小组”，负责全区农村集体合同规范化管理工作，研究与制定相关办法和措施，解决工作过程中出现的各类矛盾和问题，领导与协调全区农村集体合同规范化管理工作。区纪律检察机关从加强农村基层干部廉洁自律、监督规范、约束农村基层干部各项经济行为的角度，共同参与组织协调，推进有关工作的进行。区农业主管部门依法推进此项工作。区司法部门在认真履行职能的基础上，积极为该项工作的顺利开展提供法律保障。根据《北京市农村集体资产管理条例》的相关规定，区经管站作为该项工作的区级主管部门。区工作领导小组办公室设在区经管站，负责日常具体工作。同时，各乡镇也成立了以乡镇长为组长、乡镇纪委书记、主管乡镇长为副组长，乡镇纪委、农办、经管站、司法所等
11 部门参加的“乡镇农村集体合同规范化管理工作领导小组”负责落实《通州区村级集体合同管理办法》及区纪委、区农委、区经管站联合下发的《关于推进农村集体合同规范化管理工作意见》精神。乡镇工作领导小组办公室设在乡镇经管站，具体负责本辖区农村集体合同规范化管理的监督、指导工作。与此同时，各村集体经济组织也成了以村党支部书记、村主任为组长，村民理财小组组长、村民代表、村级农村集体合同兼职管理员参加的村级农村集体合同规范化管理工作领导小组，负责具体实施工作。另外，区级农村集体合同规范化工作领导小组还明确了各级的相关责任和任务。一是区纪委、区经管站每年将会同有关部门对此项工作进行一次抽查，抽查面不少于10%，并对抽查情况及时进行通报。二是乡镇纪委、经管站每年将会同乡镇有关部门对所辖村进行一次检查，检查面不少于本辖区总行政村数的80%，发现问题及时解决。三是各乡镇将该项工作的落实情况纳入村级干部考核指标，对落实到位，成效显著的给予表彰和奖励；对于措施不得力，管理不到位，造成村集体资产损失、干群矛盾激化，引发集体上访、越级上访，造成恶劣影响的，视情节依法追究有关人员的责任；对给集体资产造成重大损失、构成犯罪的，依法依纪追究有关人员的责任。为确保该项工作的顺利进行夯实了基础。
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