美国加州法院管理制度研究及启示
2020-03-02 07:55:25 来源：范文大全收藏下载本文
美国加州法院管理制度研究及启示
朱和庆上传时间:2004-7-28 浏览次数:1890
字体大小：大 中 小
美国加利福尼亚州法院管理实行社会化与专业化相结合的体制，法院管理工作既有社会的广泛参与和监督，又高度独立自主和专业化。整个管理制度分为决策、执行、服务三个系统，是法院内部与、决策与执行、管理与服务、行业协会与行政管理等相结合，实行垂直领导和监督的管理体制。不论是在组织形式上，还是在运作上，都与我国法院的管理体制有很大的差别。本文的主要目的是通美国加州法院管理制度的研究分析，结合我国的实际，对我国法院管理制度进行思考，提出一些看法和建议。
一、美国加州法院社会化与专业化相结合的管理制度
（一）社会化的法院管理决策机构——州司法会议
行政管理法制化、社会化是美国加州法院管理的最大特点。1926年11月，加州选民投票通过了州宪法修正案，建立州司法会议，作为州法院系统的行政管理、监督主体。这标志着加州法院社会理决策制度的出现，在加强和保证法院的独立性方面起着决定性的作用。
州司法会议是加州法院的最高管理决策机构。在首席大法官的领导下，依照州宪法的规定，履行行政管理的协调职能，以保证法院行政管理的独立性、公平性和透明性。州司法会议的主要职能有：研究和决定法院系统持续发展的方针政策；二是制定法院管理的规章制度，包括实体的和程序的；三是协调与立法机关的关系，主持或者承担有关法院系统的立法研究；四是审查和批准州法院的预案；五是审查和批准州法院向立法机关的报告；六是负责立法机关质询的回复。
州司法会议由21名有表决权的成员和6名顾问组成。其中，州首席大法官兼任主席，最高法院1人，上诉法院3人，高等法院9人，参议院、众议院各1人，律师协会4人，州法院行政管理办主任是当然成员并兼任秘书长。州司法会议成员及其所属委员会成员通过专门的提名程序，在州法院系统内、外选举产生。成员的组成要考虑实际经验、性别、地区和部门的比例。6名顾问成员包括法院行政管理主管。每年更换三分之一成员，既保证新鲜血液的补充，又维持稳定。州司法会议实行每月例会制度。日常工作由秘书长主持。下设4个专门委员会、15个顾问委员会和专门的工作组要有计划、合作与联络、法规与项目、诉讼管理等委员会和各审判专业、行政、技术管理的顾问委员会。大部分工作通过这些委员会来完成。
州司法会议制度主要有以下特点：一是高度的权威性。根据宪法修正案的规定，它是与州政府平级的最高司法管理决策部门。二是高度的独立性。它只对最高法院负责，其他部门不能干预其工作。广泛的社会性。它的成员以及委员会成员包括三级法院的法官、立法会两院议员、律师协会成员和有关专家。
（二）专业化的法院管理执行机构——法院行政管理办公室
美国加州最高法院行政管理办公室是司法会议的执行机构，又是州法院管理的最高领导部门。它和各高等法院的行政管理办公室一起，管理全州21，633名法院雇员和财务、资产等。办公室主任席大法官的领导下，领导和监督整个州法院的管理工作。加州最高法院司法行政管理办公室的职能部门有首席顾问办公室、审判法院项目管理部门、家庭儿童服务中心、政府事务办公室、教育部门务部门、信息服务部门、人力资源管理部门、上诉法院服务部门、司法会议服务部门和行政管理保障部门等。
加州高等法院司法行政管理办公室基本与最高法院一致，根据法院的规模有所调整。办公室主任受所在法院首席法官的领导，对最高法院负责。
（三）行业协会和行政管理相结合的法院人力资源管理制度
美国加州法院的人事管理实行行业协会与行政管理相结合的制度。行政管理的职能部门是人力资源管理部门，主要负责各级法院雇员的管理，但不包括法官。它的主要职责包括人才招聘、雇员的分资福利管理、雇员培训、人才发展政策、雇主雇员关系和保险的管理等。法院雇员行业协会全称是管理工程人员国际联合会，隶属于美国劳工总会与产业劳工组织第39区。所有法院雇员都必须加入并交纳会费。协会代表雇员与法院谈判，通过签定备忘录的形式，确定雇员的工资、工作时间和工作条件等问题，保护雇员的人身权利和民主权利。每两年签定一次备忘录。协会在处理雇主和雇员系时比雇员的个人行为更有利。
这种管理制度的意义在于：一是职责明确。法院负责雇员的使用，协会负责雇员权利的保护。二是有利于建立比较融洽的劳资关系。备忘录一方面保护了雇员的权利，另一方面明确了雇员的义务，关系的处理有法可依。
（四）垂直领导、统一核算的法院财务管理制度
美国加州法院的财务管理制度经历了分散到统一的过程。在财务制度改革之前，法院经费来源主要是法院的收费和罚款。一些法院，特别是市、镇一级法院，为了多收费而乱办案，违法罚款，引起的不满。1997年由议会通过，1998年1月1日生效的“加州审判法院资金法案”，第一次规定了法院经费由州财政全额负担，在全州范围内为审判机关提供了稳定、有保障和较高数额的经费。改革加州法院实行垂直领导的财务管理制度，由最高法院按年度统一编制财政预算，经州司法会议批准后实施。如2001—2002年度加州法院财政预算达25亿美元，在政府各部门预算中排行第9 位，财政预算的百分之二。
加州法院财务管理制度有以下特点：一是财政保障制度健全。通过立法保证法院经费，确保了法院经费来源。二是经费较充足。按两万人的编制，人均年经费达125，000美元，远远高于其他机关是有专项经费预算。在法院技术装备、专项工作、培训、调研等方面都有专项费用。四是有预算外资金。法院的收费和罚款通过一定程序返还一部分，县财政也给以一定的支持。但同时也存在拨款复杂、资金不能按时到位等问题。
（五）完善的法庭服务与保障制度
美国加州法院管理的另一特点是法庭服务和保障系统完善。它是行政与诉讼结合、管理与服务结合的体现，有效保证了审判工作的顺利开展。法庭服务系统包括首席顾问办公室、法庭办事员、书记译、法庭调解员、家庭法律指导员、法警等。
首席顾问办公室主要是为法官和行政管理者提供法律研究、专门项目的论证以及负责对外交流事务。办公室成员由律师和专门项目分析师组成，主要是研究民事法律和当事人的请求、上诉；安排刑判日程；研究行政管理法律，为行政管理提供依据；在法官审判日程有冲突时充当临时法官等。办公室还通过专门项目分析师，处理法律应用、法院对外交流和继续教育等问题。
我国法庭的工作人员只有法官和书记员、法警，而美国加州法院除此之外还在每一法庭设有法庭办事员，负责落实排定的日程，处理案件文书、案卷，管理证据，收取案件的有关费用等。这项工作是年轻律师的必经之路，通过它积累经验，为将来当执业律师或法官打基础。加州法院的书记员有职业和社会双重性，他们负责法庭记录，也可以为检察官、律师有偿服务，收入非常高。法院有时电子设备记录，以解决书记员不足和费用过高问题。
加州是移民最多的地区，所使用的语言达到224种，因此法庭翻译工作就显得尤为重要。目前加州法庭提供13种语言的翻译，其中百分之八十是西班牙语。
随着家庭纠纷案件的大量增加，加州法院设立了类似我国调解制度的法庭调解员和家庭法律指导员。法庭调解员必须持有执照，对家庭法庭当事人的矛盾进行调解。调解是一种必经程序，许多案件调解得到解决，在减少了社会矛盾的同时也减少了法院的工作量。家庭法律指导员则是法院提供的持有执照的律师，他们为那些寻求帮助的当事人提供家庭方面的法律服务，使其能顺利进入家庭法多热心公益的社会工作者参与其中。
法警部门是加州法院管理中一个比较特殊的部门，主要负责法院和法官的安全保卫工作，但不属法院的机构和编制，其中的法警由警察部门派往法院。最高法院和上诉法院的法警由州高速公路巡逻相当于州警察局）派出，高等法院的法警由县警察局派出。一个法院法警从十几人到几十人不等。“九一一”事件之后，所有进入法院的人员都要经过安全检查，法警的任务加重。为缓解法警的工作压些法院还雇请保安公司负责安全工作。
二、美国加州法院管理制度的特点
美国加州法院在长期发展、积累的基础上，又经历了改革和自我调整，形成了颇具特色的法院管理制度。其主要特点表现在：
1、以法官为中心的法院管理制度。在加州法院的结构中，没有审判业务部门。一个法官（有时是合议庭），就是一个审判单位，处在法院的最上层或者说中心地位，法官只负责判案。虽然法官的范围有分工，但所有的法官都独立开展审判工作，不受外界干预，包括不受首席法官的干预。首席法官主持法院工作，协调法官关系，但无权过问法官的具体案件。这种制度的好处在于保证了法官行使审判权，工作效率高，职责明确，协调功能好，简化了业务部门的行政管理。
2、以审判为中心的法院管理制度。加州法院管理虽然划分为不同的条块，但部门的运转完全围绕着审判工作进行。审判辅助人员如法官助理、法庭办事员、书记员、法警等不是服从其部门领导，围绕指定的法官开展工作，其他行政管理人员也根据法官的指令，为其提供行政服务。
3、专业化与社会化相结合的法院管理制度。作为加州法院行政管理决策机构的州司法会议自产生之日起即具有明显的社会性。在法院管理人员序列上，加州法院实行单独序列，法院行政管理办公任由州长任命，其他专业管理人才从社会公开招聘，如首席顾问、首席会计师等。当职位出现空缺时，由州人事部门提供符合条件的人选，由法院确定入选者。这一社会化的制度一方面保证管理人质普遍较高，另一方面又省去了法院自己培养专业管理人才的繁琐过程。
4、完善的保障与服务管理体制。加州法院有相当健全和法制化的财政保障制度，它以立法的形式保证法院经费的来源，确保法院不因经费方面的原因受控于任何机关、个人，从而使得司法独立有显的保障。在法庭服务和保障方面，加州法院也形成了一个具有广泛社会参与性的完善系统，其中的大量工作由社会工作者完成，如警察部门承担保卫工作，律师协会义务提供法律服务等，这使法了多元化的服务保障。
三、美国加州法院管理制度对我们的启示
对美国加州法院管理制度的研究分析，目的在于借鉴其成功经验，推动我国法院科学现代的管理制度的建立。笔者认为，加州法院管理制度至少可以给我们以下几点启示：
１、进一步改革我国法院制度，实现审判与管理相分离
我国法院管理中存在的主要问题有：一是管理行政化。院长领导副院长、副院长领导分管的庭、处、科长，这些长又再领导其他法官，无论是审判工作还是行政事务，都习惯于请示汇报，审行不分判成为行政管理制度的附属。二是权力高度集中。院长一身两任，既是审判主管又是行政主管，权力过于集中且缺乏民主监督。三是体制不健全。法院管理受制于地方，行政管理目标定位在人、财的“管治”，缺乏服务审判工作的精神。四是行政管理占用法官资源。有成就的法官被“提拔”到行政管理岗位，法官流失严重。
笔者认为，当前我国法院行政管理制度改革的重点是法院管理行政化问题。法院管理绝不能照搬行政机关的方法。要实现审判与管理分离，建设一个职责明确、分工合理、运作高效、保障有力的行理体制，首先要优化司法资源，审行分离。要明确业务庭只负责审判工作，不再与行政事务相联系。庭长负责协调法官工作关系，法庭行政事务工作如案件分配、管理交由服务部门如立案庭负责，庭除审查立案外，兼有管理案件的服务性功能。其次，法院内部的行政管理序列要单列。院长负责协调法院内部关系，设立主管行政事务的事务长，在院长领导下独立开展行政管理。再次，要解决机关行政化问题，取消法院、法官及内设机构的行政级别。法官在审判活动中一律平等，内设机构为审判工作服务而不是“管理”法官。最后，要建立法院后勤保障新体系，取消法院与行政机关、下级与上级法院原有的行政管理依附关系。法院的人、财、物不能受制于地方，同样不能受制于上级法院，各级法院都是各自独立的一级审判机构。
2、建立一支专业化、高素质的法院管理队伍，提高管理效率
我国法院行政管理队伍素质低下、非专业化问题由来已久，一个普遍的现象就是不能办案的人员安排在管理后勤部门，法院干部只进不出，分流渠道不畅。今天我们要充分认识到法院管理是一门科非一般人能够胜任。要把法院管理作为重点学科去建设。首先，要大力开展司法行政管理专业培训。对现职的法院行政管理人员力求通过培训提高管理水平，使他们适应现代化法院管理的要求。其建立一个独立、统一的司法行政管理系统。法院司法行政管理要实行上下级垂直领导体制，以防地方行政权力对司法权的支解和侵犯。在司法机关的设置和管辖上应突破行政区域的划分与级别，建行政区域和级别的管理体制，以摆脱地方对司法机关的控制。再次，要建立独立、统一的司法财政体系。第四，要建立独立、统一的司法行政管理人事制度。第五，应当在法院内部实行以法官和审动为中心的司法行政管理制度。法官应当成为法院内惟一享有审判权和决定权的人，同时是司法行政的决策者，但不是执行者；司法行政管理应围绕法官、审判进行服务。对法院内部的行政管理也实行民主集中制的方式，通过成立法官委员会（类似于国外的法官会议），使每个法官参与对司法行政管理或重大事件的讨论，充分发表意见和建议。这不仅有助于民主管理，而且也能够进一步减法行政权对审判权的干预。
3、进一步完善法官管理制度，提高法官素质， 建立职业化法官队伍
我国法官管理的水平正在日益提高，但还存在一些问题，法官的现状还不是很令人满意：一是法官的教育水平不能适应审判工作的需要。二是法官的选拔机制不健全。三是从事审判的法官少，法官辅助人员的比例不合理。 要建设一个专业化、高素质、符合审判工作规律的法官管理体制，一要严把进口关。法官必须德才兼备、业务精通、公正廉洁，因此要进一步推行统一的法官录用考试制度高法官的任职条件、业务素质，要特别强调法官的司法实践经验。二要加强法官职业道德修养，积极开展法官职业道德教育，树立良好的法官形象。三法院要逐步实现从行政管理模式向以审判和法中心管理模式的转换，建立法官的职业化制度，严格法官考核、淘汰、进修制度，有条件的逐步实行高薪养廉制度。四要建立公开、平等、竞争、优胜劣汰机制，积极推行公开选拔、竞争上岗、交岗等措施，真正做到能者上、平者让、庸者下，畅通不合格法官的分流渠道。五要科学核定法官员额。要在独任制和法官助理制基础上，精简不合格法官及不从事审判的人员。六要逐步废止助理审制度，推行和完善法官助理制度。法官助理由法官按照法定程序和条件向社会公开选任，经组织考察合格的即予任用。总之，笔者认为，法官素质、司法水平的高低一定程度上取决于对法官的严格制化的管理，因此应在选拔、任命、奖惩、培训等法官管理的各个环节上下功夫，这样才可能建立一支高素质的职业化法官队伍。
4、建立司法保障法制化、司法服务社会化的司法行政管理制度
我国现行的《人民法院组织法》、《法官法》等法律，都只对审判工作作出规定，对司法行政管理方面的规定仍然是空白。事实上，人民法院依法独立公正行使审判权是建立在相应的司法保障基础
的，我们应当尽快完善有关司法行政管理方面的立法，实现司法保障法制化。当前我们应当在以下几方面完善司法保障制度：一是职务保障制度。法官在任职期间非因法定原因不受降职、罢免等处保障法官身份、人格的独立；要保障法官的职业特权，保证法官依法履行司法裁判权的职务行为不受指控，不受权力机关审议、追究、罢免，不受新闻媒体的不当评论。二是经费保障制度。要在各大中增加司法经费预算委员会，专门履行审批司法经费预算的职责，实现司法经费预算独立化和法制化，不受行政机关的制约。三是安全保障制度。国家要提供法官人身安全（包括在法庭内外的安全人财产安全、家庭财产安全方面的保障。四是经济保障制度。要建立法官高薪养廉制度，以解除法官的后顾之忧。五是司法服务社会化。凡是能够使用社会资源的，都应当实行社会化服务，以把有法官资源用于审判工作。
文发表于《法律适用》2003年第12期
相关推荐
人人范文网 m.inrrp.com.cn 手机版