农村土地承包经营权确权登记颁证探讨

2020-03-04 01:15:47 来源：范文大全收藏下载本文

农村土地承包经营权确权登记颁证探讨

摘要贵阳市的农村土地承包经营权确权登记颁证工作从2012年开展试点工作，2013年全市整体推进，计划2015年全面完成。在工作推进过程中发现工作难度大，问题多，尽管市级方案梳理出若干“需要妥善处理若干问题”，但在实际工作中还是遇到一些难题需要根据实际情况在依法依规的原则上化解。该文拟将贵阳市开展本项工作的经验、问题和对策，以为正在推进此项工作的各级政府部门提供参考。

关键词农村土地；承包经营权；确权登记颁证；问题；对策；贵州贵阳

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）10-0340-03

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，既是深化农村土地制度改革的重要任务，是事关农村长远发展、关系亿万农民切身利益的大事，也是极为艰巨复杂的工作。贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作按照国家、省有关部署，结合本地实际，以“还权赋能”为核心，以维护农民利益为出发点和落脚点，坚持“确保稳定、实事求是、尊重历史、依法规范、公开公平公正”的原则，遵循“先易后难、稳妥推进”的方式，于2012年在花溪区、息烽县、乌当区、白云区启动试点，2013年全面推开整市推进，计划2015年全面完成，颁证率达90%以上，真正做到农村承包土地“确实权、颁铁证”。2014年3月22日，贵阳市作为典型代表参加国务院全国承包地确权登记颁证座谈会并做发言。截至2014年底，全市55.6万户农户，已全部完成二轮延包档案信息和户籍信息清查录入，已颁发土地承包经营权证书3.01万份[1]。

1 主要做法和经验

1.1 试点先行整市有序推进

2010年，在息烽县选择2个村开展农村土地承包经营权确权登记调研，2011年形成《贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》雏形，梳理出若干“需要妥善处理有关问题”。2012年初，拟定花溪区、息烽县作为贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点县，形成《贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》（筑府发〔2012〕28号），在花溪区、息烽县全县，乌当区、白云区部分乡镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点工作。2013年，在总结试点经验的基础上，下发了《贵阳市全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（筑府发〔2013〕29号），全面推开全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作，成为继成都之后全国第2家整市推进的城市。

1.2 构建五大工作保障体系

一是加强组织领导。市、区（市、县）、乡（镇）成立以政府主要领导为组长，党委、政府分管领导为副组长的领导小组，明确了主要领导亲自抓、领导干部包片负责、分管领导具体抓的工作职责，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局[2]。二是健全推进机制。建立了联席会议、季度调度会议、阶段总结会议、重大问题专题会议等四大调度机制，及时解决工作推进中的困难和问题。三是加大经费投入。采取“上争下调、统筹兼顾”的方式，将工作所需经费纳入市、县2级的财政预算，累计投入资金5 000余万元。四是强化人员培训。举办《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证试点调查规范》和《贵阳市农村土地承包经营权档案整理规程》等业务培训1.74万人次，普训20万人次，确保县、乡、村、组有专人专职负责此项工作。五是严格督查考核。制定督查、考核、奖惩办法，严格督查。将确权登记颁证工作纳入区（县、市）和市直部门年度考核目标，与奖惩、绩效挂钩。

1.3 规范确权登记工作程序

实行“三四五五五”工作法，即坚持程序、方法、结果“三公开”；坚持摸底调查表、确权登记方案、勘界确权、确权发证“四公示”；坚持卫星影像数据、经营权证书、信息化系统平台、综合技术服务、工作流程“五统一”；做到确权登记通知书、二轮延包档案清查确认信息、户籍确认信息、勘界确权、承包地块图斑确认信息“五到家”；确保承包地分配、承包地边界四至登记、承包合同签订、承包地图斑印制、承包经营权证书发放“五到户”。使每个过程、每项成果都由群众参与、群众认可，确保承包地面积与座落、承包合同、经营权证登记薄、经营权证书相一致。

1.4 明确规程规范确权工作

在2012年确权登记颁证试点工作开始之初，由市农委和试点县、管理信息系统设计公司共同商定确权登记颁证工作流程和各式登记表格，最终形成《贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证试点调查规范》，规范全市确权登记颁证工作。市农委会同市档案局根据《农业部、国家档案局关于加强农村土地承包档案管理的意见》文件精神，共同制定了《贵阳市农村土地承包经营权档案整理规程》，确保档案工作规范，避免档案工作混乱、不全、重复、返工。

1.5 深入宣传充分发动群众

一是充分利用农村广播、远教网、标语、宣传单等宣传方式，多渠道、全方位向农民广泛宣传农村土地改革政策、确权登记颁证的实际意义，宣讲确权登记颁证的规范程序，打消群众的顾虑，争取群众支持。二是充分发挥同步小康驻村工作队员的作用，采取“一竿子插到底”的方式，将政策宣讲到户到人，全面提高群众知晓率。

1.6 加强调解，妥善化解矛盾

为了及时就地解决好群众在确权登记中矛盾纠纷，在每个乡（镇）建立了群众站，村建立了群众工作室。同时，组织干部进村入户广泛收集农民关心的突出问题，按照“一事一议”的原则，逐一制定具体解决方案，并充分发挥村支两委、村民议事会和村调解小组的作用，每个争议都由群众协商解决，基本实现家庭内部土地纠纷不出组，户与户土地纠纷不出村，村与村土地纠纷不出乡、不出县[3-4]。

1.7 整合资源搭建信息平台

整合农经信息平台、土地流转平台等资源，搭建“贵阳农经管理信息网”，涵盖了土地承包经营权确权登记管理系统、土地承包经营权流转管理系统、农业产业管理系统等三大系统以及农民专业合作经济组织、农业产业化经营龙头企业、农民负担监督管理、“三资”管理等四大板块，实现农业农村经济的信息化管理。

2 存在的问题

2.1 确权工作的思想认识需要统一

一是认识还不到位。个别基层干部思想认识不到位，对农村土地承包相关法律法规及政策理解不够，认识不深，影响了有关法律法规及政策的落实；部分农户没有充分认识到土地确权的意义和重要性，抱着“无所谓”的态度，存在指界无人、不签字等现象；少数同志认为现阶段农民承包土地有合同、有证书，土地承包关系稳定，再花费人力、物力、财力搞精确测绘和确权登记是多此一举，意义不大，导致工作积极性不高。二是害怕影响稳定。按照土地承包经营权确权登记要求，要全面丈量农民承包土地，明确地块四至不清等问题，有些干部特别是基层干部一方面担心诱发原来积累的流转纠纷、土地矛盾。另一方面由于土地利益越来越大，加上对确权登记的预期，农民更加看重土地，担心搞确权登记会激发新的农村矛盾，可能会掀起一个新增人口争要土地的高潮，增加本地信访压力。因此，对破解工作中遇到的矛盾和纠纷还存有顾虑，认为这项工作难度大，吃力不讨好，对农村稳定和自身政绩会造成影响，抱有观望畏难情绪，存在求稳怕乱思想，导致推动力度还不够大。

2.2 历史遗留问题和政策矛盾凸显

一是历史遗留问题较多。一方面，1998年二轮延包时，按“增人不增地、减人不减地”原则对农村土地按一轮土地情况进行延包，留下较多遗留问题。如人地不均现象日益突出等；二轮延包时工作较粗，土地承包经营权证登记错误较多，四至不清现象突出；登记时漏登现象较多，突出表现为只登记一块的四至，面积却登记为多块合计，以及为逃避交公粮少登地块等。在确权工作中，农户要求对二轮延包时漏登的承包地块及现耕种地块进行登记，由于当前严格按照二轮延包档案资料进行确权登记，导致部分地块漏登较多的农户不愿参加确权工作。另一方面，二轮延包以来农户自行调地、私下流转土地等现象普遍存在，一些较大规模的土地流转打破了原有四至界限，给确权登记带来困难；农户土地撂荒、土地整治等行为导致部分承包地地界消失，改变了原先的沟、渠、路、坝，打破了村组之间的范围，进一步加大了确权工作的难度。二是面临政策矛盾难题。一方面，二轮延包以来，农户户籍变动较大，有些农户全家迁入小城镇落户，转为非农业户口，此次要求进行土地确权登记，但又不具备本村集体经济组织成员身份，难以处理。另一方面，农村特殊群体（大学生、公共服务岗位人员）登记问题突出。如有些大学生高考录取后将户口移入学校转为非农户口，毕业后又将户口迁入原村，但不能转为农业户口；有些公共服务人员被政府招聘录用后户口转为非农户口，因岗位减少失业后，户口保留在原村但属非农户口等。上述特殊群体居住在农村，以农业为主要收入来源，不具有承包土地的主体资格但又实际耕管和拥有承包地，如将其实际占用的土地确权登记，又与现行法规不相符合。

2.3 成果应用和政策配套亟待加强

农村土地承包经营权确权登记工作，不是一项单纯的基础业务工作，是涉及农村基本经营制度的完善，涉及农村产权制度改革，涉及农村社会稳定，特别是涉及广大农民群众切身利益的一项综合性工作。这次确权登记颁证工作投入巨大，工作成果十分宝贵，做好成果应用转化，加强后续管理工作，完善政策配套尤为重要。目前看来，一是土地确权后与之相适应的新型农业合作经营组织尚待培育。二是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。亟需在下一步工作继续巩固确权颁证成果，抓好成果的充分运用，进一步探索建立土地抵押机制等土地制度改革。

3 对策和建议

3.1 深入开展宣传

做好确权登记颁证工作，县、乡2级是关键，工作重点在县级，前沿阵地在乡村。要加大宣传力度，让基层干部真正认识到确权登记颁证工作的重要性，做到思想上重视、行动上自觉、工作上到位，争取广大农民群众的理解、支持和积极参与；要多形式、多渠道、多层面开展宣传，充分发挥村党支部、村委会、村民议事会的作用，把政策交给农民群众，做到家喻户晓，增强群众参与的积极性、主动性，营造良好社会氛围。

3.2 做好业务培训

农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策性、业务性强，各级各有关部门都要组织开展政策理论和业务知识培训。市、县要加大对乡、村两级干部的培训力度，要针对重点和难点及时开展培训工作。各乡镇也要集中培训村、组具体操作人员。通过层层培训，使各级工作人员准确理解和把握政策界限，明确具体操作规程，掌握工作要领，提高业务能力，保证工作质量。

3.3 加强指导督促

市、县农业部门要把农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为中心工作来抓，要集中力量组成专门班子，深入基层第一线调研指导工作。对基层工作中出现的矛盾纠纷，要及时提出切实可行的解决办法和措施，对当即能够解决的矛盾纠纷，要在第一时间加以解决，对带有普遍性的问题，要本着依法依规和实事求是的原则，通过统一制定补充规定的办法统一加以解决，确保任务完成。要着力解决好基层人手紧缺和工作经费不足等突出问题，强化工作进度，确保工作质量。各级党委、政府要开展定期和不定期的检查督促，及时总结好的经验做法加以推广，帮助指导基层加快进度和提高质量，确保目标任务的全面完成。

3.4 细化政策措施

一是研究出台针对小城镇落户人员确权的专门政策，对其集体经济组织身份认定、能否确权予以明确；二是针对农户普遍反映的二轮漏登地块，或以多块面积登记为一块地的，研究明确统一的处理意见；三是研究制定本村集体经济组织成员资格的认定办法，把复员军人、大学毕业回乡人员等部分特殊群体人员纳入集体经济组织成员范围，让其拥有承包主体资格；四是探索将确权登记面积与农业补贴发放、征地补偿安置挂钩的措施，调动农民土地确权积极性。

3.5 完善相关配套

要开发利用确权登记颁证成果，推进农业信息化建设，实现土地档案管理信息化，提高土地监管智能化和社会化服务水平，有效发挥土地登记成果资料服务经济社会发展的作用；要把确权登记颁证工作与深化农村改革紧密结合，鼓励和引导土地流转，培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系；要与农村产权制度改革结合，开展农村集体资产股份合作制改造，发展农村新型集体经济组织，壮大农村集体经济，增加农民财产性收入；要拓展农民土地承包经营权权能，发挥好土地承包经营权证书作用，推动农村土地经营权证抵押贷款融资，赋予农民更多的发展权和财产权；要建立农村产权综合交易平台，提供信息发布、登记备案、抵押登记、流转交易、合同鉴证等服务，促进城乡要素自由流动、合理配置，推动城乡一体化和现代农业发展。

4 参考文献

[1] 朱小丹.做好当前广东农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的几点意见[J].南方农村，2014（9）：4-8.

[2] 李国强.对农村土地承包经营权确权登记颁证的探讨[J].当代农机，2014（6）：69-70.

[3] 李明君.鲁甸县小寨镇农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作调研报告[J].农家致富顾问，2014（12X）：61-62.

[4] 王建华.江苏农村土地承包经营权确权登记颁证政策解读[J].农家致富，2014（23）：48-49.