政府融资管理办法
2020-03-03 19:57:54 来源：范文大全收藏下载本文
丰都县人大常委会政府融资建设项目资金管理监督暂行办法
（2009年6月1日丰都县第十六届人大常委会第二十三次会议通过）
第一章
监督范围和对象
第一条
为加强对政府融资建设项目资金管理的监督，确保资金规范高效运行，有效发挥投资作用，推动经济健康发展，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律法规的有关规定，结合我县实际，制定本办法。
第二条
本办法所称政府融资建设项目资金，是指以丰都县人民政府信用为基础，按照投资项目的需要，通过政府确定或委托的项目业主为融资主体向银行贷款，并以政府财政性资金作为还款来源或还款担保，主要用于基础性或公益性项目建设的借贷性资金。 第三条
县人大常委会对县人民政府融资工作和资金管理实施监督。 第四条
县人大常委会财经工作委员会在县人大常委会的领导下，负责对政府融资建设项目资金管理的日常监督。
第二章
监督内容
第五条
县人民政府应当根据全县国民经济和社会发展长期规划和年度计划，结合经济发展水平、财力状况、负债水平、发展态势等情况，编制年度融资计划及项目。每年底前向县人大常委会报告次年度融资项目及规模。融资规模在一亿元人民币（以下均指人民币）以上的项目，应单列项目的有关详细资料。
第六条
县人大常委会对年度融资项目及规模重点审查以下内容：
（一）县人民政府初步确定的年度融资项目及规模；
（二）项目的必要性和可行性；
（三）偿还融资债务的来源、计划和措施；
（四）融资规模在一亿元以上的项目的基本情况（含可行性研究报告）；
（五）上年度末的融资规模、资金使用和分年还款计划执行情况；
（六）其它应当审查的事项。
第七条
县人大常委会对县人民政府年度融资项目及规模审查后形成审议意见，明确政府年度融资项目和总规模，并委托县人大常委会主任会议在融资总规模内进行具体项目和融资数额的审查并作出相应的决定。
第八条
县人民政府应当根据有关规定建立和完善融资建设项目和资金管理的各项规章制度，并交县人大常委会备案。县人民政府要积极探索建立融资行为的监控机制和债务风险预警机制，量化风险值，做到责、权、利统一，借、用、还衔接，切实防范融资风险。 第九条
融资建设项目原则上不得随意调整。项目建设必须坚持公开招投标原则。资金管理必须坚持专款专用原则，概算控制预算、预算控制决算原则，全过程监督控制原则，依法实施财务管理、组织会计核算原则，依法审计原则，确保资金使用规范安全有效。 第十条
县人大常委会对政府融资建设项目及资金进行监督检查的重点是：
（一）是否严格执行基本建设程序及建设资金专款专用的规定；
（二）是否严格执行概算、预算管理规定；
（三）建设项目是否依法招投标，有无擅自改变建设项目、扩大建设规模；
（四）是否按合同规定拨付工程进度款，有无高估冒算、虚报冒领的情况；
（五）有无发生工程质量、安全事故，造成经济损失的问题；
（六）建设单位管理费是否按规定使用；
（七）资金支付程序是否符合规定，有无将建设资金用于计划外工程；
（八）有无乱摊乱挤建设成本的问题；
（九）财务机构是否建立健全，工程各项原始记录、凭证帐目、会计核算、财务报告、内部制约的制度等基础性工作是否健全规范。
第三章
监督方法
第十一条
建立定期报告和视察制度。县人大常委会每年至少听取一次县人民政府关于融资项目建设及资金使用情况的报告，也可以组织常委会组成人员和县人大代表采取定期视察、调研、限期回告等方式对融资项目及资金的管理使用情况开展监督。县人民政府应当积极配合，提供情况和相关资料。县人大常委会听取报告后的审议意见交由县人民政府办理。 第十二条
建立联席会议制度。县人大常委会可适时召开由县人民检察院、监察局、财政局、审计局、发改委、建委等部门参加的联席会议，加强对融资建设项目和资金的监管。联席会议成员单位要建立正常的信息、资料交流、合同备案和重大违规事项通报等制度。对联席会议提出的问题，县人民政府应当责成相关单位整改并向县人大常委会报告。 第十三条
建立重大项目跟踪审计制度。县审计部门应当依照法律和政策规定加强对融资项目资金的使用管理情况有计划地开展跟踪审计监督。有关部门和项目业主要按照《中华人民共和国审计法》规定做好配合工作，并按审计要求进行整改。 第十四条
建立向县人民代表大会报告制度。县人民政府应当在年初财政预算草案中反映偿债准备金情况，并向县人民代表大会报告。
第四章
违章处理
第十五条
县人民政府临时上报融资项目或随意变更项目，县人大常委会原则上不予审查。 第十六条
县人民政府对县人大常委会在监督中发现的问题，应进行整改并报告整改结果。既不认真整改又不报告结果的，县人大常委会可按程序启动询问和质询等监督方式。 第十七条
县人民政府应依法处理融资项目建设中的违纪违规违法行为。
第五章
附
则
第十八条
本办法未作规定的，依照有关法律法规执行。 第十九条
本办法由县人大常委会负责解释。
第二十条
本办法自县人大常委会通过之日起施行。
吉林市人民政府关于印发《吉林市城市建设融资资金管理办法》的通知 (吉市政发[2007]12号)
各县（市）区人民政府，市政府各委办局，各直属机构，各中省市直企事业单位：
现将《吉林市城市建设融资资金管理办法》印发给你们，请认真按照执行。
二○○七年四月十六日
吉林市城市建设融资资金管理办法
第一条 为进一步规范和加强对我市城市建设融资资金的管理，提高资金使用效益，根据国家关于财政性建设资金管理的有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 吉林市政府结合我市的综合财力，根据城建总体规划制定融资计划，原则上由吉林市城市基础设施开发建设有限公司统借统还，财政部门对建设资金使用进行全过程、全方位监督。
第三条 融资资金要直接落实到具体项目。确定项目的原则，一是主要用于城市建设项目；二是按照财权事权相统一和一事一议的原则，经市政府决定可用于其他社会公益类项目；三是要坚持围绕“奋斗三年，总量翻番”目标任务的实施和向工业集中区基础设施重点倾斜的原则。
第四条 融资资金管理的原则，一是融资资金必须用于计划规定的建设项目和建设内容，不得挤占和挪用；二是融资资金的使用和管理必须厉行节约，防止损失浪费，降低工程成本，提高资金使用效益。
第五条 如遇特殊情况，经市政府批准用于有收益的经营性项目资金，必须坚持有偿使用的原则。
第六条 本办法所称建设单位，专指吉林市城市基础设施开发建设有限公司。
第七条 建设项目应按照国家的有关规定，实行以项目法人责任制为主体，以工程招投标和合同制为基础，以工程监理制为手段的工程管理制度。
第八条 建设项目必须进行公开招投标，工程施工预算应由财政部门审定，工程开标、评标、定标工作，应严格按照《中华人民共和国招标投标法》进行，财政、审计、监察部门依法参与招标投标活动。
第九条 对建设项目在施工过程中的变更设计（包括现场签证）应严格控制。符合变更设计条件的，需由建设单位提出变更设计理由和技术经济比较资料，报财政部门审查同意，并按原施工图设计和预算的审批程序审批后方可实施。现场签证需建设单位、监理单位共同确认，由建设单位提出建议，并通知财政部门参加。
变更设计或现场签证未按程序批准，增加的支出财政部门不予确认，也不得在建设项目竣工财务决算中列支。
第十条 建设单位应在竣工决（结）算编制完成后将竣工决（结）算文件、资料报送财政部门审核。
建设单位凭财政部门出具的竣工决（结）算审核批准文件办理固定资产登记。
建设项目必须严格执行竣工验收制度，由市建委等有关部门对建设项目进行竣工验收，并邀请市财政等有关部门参加。
第十一条 建立项目实施前的公示制度和实施后的评价制度以及特别重大项目专家评议制度。
第十二条 建设单位应区别不同情况执行相应的财务会计制度，其中对直接从事融资和项目建设管理的机构和人员按事业性质管理，执行事业单位财务会计制度，所需经费由财政部门按照预算管理要求进行核定，资金来源从融资资金中解决；其它从事拆迁、房地产开发的机构和人员按企业性质管理，执行所属行业财务会计制度，所需经费列入企业成本，从经营开发收入中解决。
第十三条 建设单位要按照上述规定设立专门、规范的财务会计账目，加强日常财务管理和会计核算；对融资资金要按规定设立专项账户，专款专用，确保资金及时、足额用于工程建设。
第十四条 项目建设资金必须按照项目建设计划、基本建设程序、项目建设进度拨付。
第十五条 项目建设资金的拨付必须符合下列程序：
（一）经办人审查。经办人对支付凭证的合法性、手续的完备性和金额的真实性进行审查。
（二）有关业务部门审核。经办人审查无误后，由有关业务部门和财务部门负责人审核。
（三）建设单位领导和财政部门领导核准签字并报市领导审批后拨款。
第十六条 建设单位应按财政部门的规定向财政部门报送资金使用信息、报表及有关资料，以供财政部门掌握情况。
第十七条 融资资金的举借、偿还实行计划管理。年初，建设单位应根据当年计划融入资金的总量，按照城市建设需求和偿债规模拟定融资资金财务收支计划。为防范融资风险，化解财政压力，当年融资资金要坚持偿债优先的原则，重点保证到期债务的及时偿付。
第十八条 如遇国家宏观经济政策调整，市财政以承诺函或质押担保方式承担连带责任的前提，应以建设单位确实无法持续运营和无任何可供执行资产为底限。
第十九条 财政部门应加强对融资资金的检查和监督，及时掌握融资资金到位、使用和工程项目进展情况，督促建设单位加强资金管理，发现问题及时纠正。
第二十条 对融资资金的监督检查的重点内容是：项目单位是否按项目计划使用融资资金；是否截留和挤占挪用项目资金；是否擅自改变项目建设内容，提高建设标准；是否有重大工程质量问题，造成经济损失和社会影响；是否按项目计划将融资资金及时足额拨付到项目实施单位；建设单位管理费是否按规定开支；内部财务管理制度是否健全；是否建立并坚持重大事项报告制度；是否注意提高资金的使用效益以及按期归还到期融资资金本息。
第二十一条 对挤占、挪用、截留融资资金，擅自变更项目计划、改变建设内容以及因工作失职造成建设资金损失浪费的，要依据相关法律、法规追究项目单位领导和当事人的责任。
第二十二条 建设单位可根据本办法，结合本单位的实际情况，制定融资资金管理的具体实施办法，并抄送财政部门备案。
第二十三条 本办法自发布之日起执行。
关于印发台山市政府投资项目融资资金管理办法的通知 台府办〔2009〕111号
广海湾工业园区管委会，各镇人民政府（街道办事处），海宴华侨农场，市直有关单位：
《台山市政府投资项目融资资金管理办法》业经市政府十三届28次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年八月三十一日
台山市政府投资项目融资资金管理办法
第一章
总 则
第一条 为进一步加强政府投资项目融资资金（以下简称政府融资资金）的管理，规范工作程序，明确职责，确保项目资金专款专用，切实提高资金使用效益，根据有关法律、法规，结合我市实际，特制定本办法。
第二条 本办法所称的政府融资资金，是指市政府属下企事业单位依托市政府投资项目以信贷形式向金融机构借入的资金。
第二章
管理机构
第三条 台山市融资工作领导小组负责政府融资资金的管理工作。领导小组下设办公室（设在市府办），办公室主任由市府办联系金融工作的领导担任，副主任由市财政局分管领导担任，工作人员从相关单位抽调人员组成。市融资工作领导小组办公室（以下简称市融资办）的主要职责是：
（一）编制政府融资计划；
（二）编制政府融资资金使用、偿还计划；
（三）负责政府融资资金的管理、拨付、使用、监督等日常工作；
（四）协调市政府融资主体与金融机构之间的合作和相关事宜。
第三章
资金的使用与监管
第四条 政府融资资金按照“先急后缓，规范运作，确保实效”的原则由市政府统筹安排使用，重点投放于公路、港口、水利等基础设施和社会公用事业建设工程及土地开发储备、工业园区开发等项目建设，原则上以市政府常务会议融资前议定的项目为准，个别计划需要调整的，由市融资工作领导小组议定后报市主要领导审批。
第五条
凡需使用政府融资资金的项目（以下简称融资项目）建设单位，必须根据财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号），财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）有关规定，制订融资项目资金使用计划、偿还方案和项目财务管理制度，报市融资工作领导小组研究审批。政府融资资金视同财政资金进行管理，融资资金的拨付由项目资金使用单位申请，经融资主体、市财政局会签并经项目主要负责人初审，报市融资工作领导小组副组长审核后呈组长审批。
第六条 融资项目资金按照《中华人民共和国会计法》、《国有建设单位会计制度》、《基本建设财务管理规定》实行专户管理、专账核算。
第七条 建立融资项目财务报告制度。各项目融资法人单位和融资项目建设主体单位要定期编制财务报表，在每月5日前报市融资办。
第八条 建立季度资金会审和平衡制度。每季度季末前5日，融资项目的建设主体单位将本季度项目建设实施情况、资金使用情况和下季度建设投资计划、资金使用计划报市融资办汇总后提交市融资工作领导小组，由市融资工作领导小组审查、分析本季度投资计划执行情况，研究落实下季度资金使用计划安排。
第九条 项目融资主体单位和项目建设单位以及市财政局要建立资金拨付使用台账和定期对账制度，建立健全项目财务管理制度。融资主体、建设单位要自觉接受市融资办和市财政、监察、审计等部门的监督检查。
第十条 市融资办和市财政、监察、审计部门要加强对资金拨付和使用的监督管理，对项目资金使用情况进行不定期的跟踪检查，及时向市融资工作领导小组反馈情况。
第四章
资金使用的绩效评价
第十一条 建立政府融资资金使用的绩效评价制度。成立由融资办、市监察局、市审计局、市发改局、市财政局、市建设局、市环保局、市国土资源局等部门单位组成融资项目资金使用绩效评价小组（以下简称绩效评价小组）。每年年初，绩效评价小组有选择性地对融资项目进行资金使用的绩效评价。绩效评价包括前期工作、实施情况、工程质量、经济效益、环境效益、社会效益等内容，评价结论向市融资工作领导小组报告，绩效评价结果将作为政府对融资项目注资和对相关部门单位及人员进行奖罚的依据。
第十二条
对绩效评价过程中发现融资项目建设存在偏离绩效目标突出等情况的，市融资办将责令项目建设单位限时整改，对及时整改并通过绩效评价小组检查验收的，市融资工作领导小组将继续按程序拨付融资项目资金；对未及时作出整改或整改不合格的，市融资工作领导小组将暂停拨付该项目资金，直至整改达标为止。
第十三条 项目建设单位不按规定使用资金或主观原因造成投资损失的，由绩效评价小组查明情况，分清责任，提出处理意见，报市融资工作领导小组审批后，追究有关部门及相关人员的责任。
第十四条 绩效评价小组工作人员应当秉公执法，出现滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等渎职行为，依法进行处理。
第五章
资金偿还
第十五条
建立融资项目债务统一管理制度，市财政局设立“偿债资金”专户，所有融资项目的还贷资金统一集中“偿债资金”专户，专用于偿还融资项目的债务。
第十六条
融资项目的还款来源为项目土地收益、项目投资收益、国有资产收益，经营城市资源的各项收益和其他财政性资金，融资项目的建设单位和项目融资主体必须按照还款计划将还本付息资金划入“偿债资金”专户。未按还款计划还清本息前，不得随意将收益用作其他用途。
第十七条 市财政局要根据市融资领导小组审定的政府融资资金还款计划，将每年融资项目还本付息所需的资金列入当年财政预算支出计划，每月要按照还贷计划，统筹安排还本付息资金。
第十八条
“偿还资金”专户的资金使用，必须经市融资工作领导小组审批同意。市财政局负责“偿还资金”专户的日常管理工作，每月将“偿还资金”专户的收支情况报市融资办，由市融资办综合汇总后报市融资工作领导小组。
第六章
附
则
第十九条 本办法自公布之日起实施。过去有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。
第二十条 本办法由市府办负责解释。
主题词：金融
贷款
资金
办法
通知
抄送：市委办
台山市人民政府办公室
2009年8月31日印发
济南市政府投融资资产管理办法（试
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2009-12-01 15:44
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第一章 总 则
第一条 为深化政府投融资管理体制改革，将政府投融资资产管理工作纳入科学化、规范化、制度化轨道，实现政府投入产出的良性循环，根据相关法律法规和市政府《关于政府投融资管理体制改革的意见》（济政发〔2005〕16号）规定，制定本办法。
第二条 政府投融资资产是指纳入现行政府投融资管理体系内，通过政府投资、融资依法建设和投入使用的城市基础设施和为偿还城市基础设施借款而形成的储备土地、经营性资产等能以货币计量的各种经济资源的总称。
第三条 市政府投融资资产管理的目标任务是建立适应社会主义市场经济体制的投融资资产管理机制和体制，做好城市基础设施投入产出资产统计评价工作，实现政府投融资“自求平衡、滚动发展、良性循环”。
第四条 本办法适用于市级各投融资管理中心和有关单位，各区和有关县投融资管理中心（以下简称各投融资平台）参照执行。
第五条 政府投融资资产是国有资产的重要组成部分，实行国家所有，市、区（县）政府分级监管，单位依法建设和管理的体制，并接受同级财政、监察、审计部门的监管。
第六条 建立由市政府投融资管理中心、市及区（县）投融资管理中心和各有关单位组成的政府投融资资产管理体系。遵循科学合理、程序规范、全面详尽、动态反映的原则，做好资产的登记、处置、收益管理和信息统计工作。各投融资管理中心、单位应明确管理机构，配备资产管理人员，建立健全投融资资产管理岗位责任制度。
第二章 管理机构及其职责
第七条 市政府投融资管理中心是受市政府委托，按照统一领导、分级管理的原则，对市级政府投融资资产实施综合管理的职能机构。
第八条 市政府投融资管理中心在政府投融资资产管理工作中的主要职责：
（一）贯彻执行国家、省、市关于政府投融资和国有资产管理的法律、法规、规章和方针、政策；
（二）从事政府授权范围内的国有资产运营，承担保值增值责任，行使国有资产出资人收益权；
（三）负责市级投融资资产收益的收支监督管理；
（四）负责监督、指导各投融资平台对政府投融资资产的管理工作；
（五）负责政府投融资资产的统计汇总工作；
（六）负责市政府交办的其他工作。
第九条 市级各投融资平台在政府投融资资产管理中的主要职责：
（一）贯彻执行国家、省、市有关政府投融资资产管理的法律法规和方针、政策，接受市政府投融资管理中心的业务指导；根据有关投融资资产管理的规定，制定本平台投融资资产的具体管理办法并组织实施
（二）及时办理基本建设项目竣工决算和资产移交手续；
（三）建立城市基础设施投入产出资产台账，并做好日常登记管理工作；
（四）负责做好投融资资产收益工作；
（五）负责做好统计报表、分析报告等资产信息的统计上报工作。
第三章 登记资产台账
第十条 各投融资平台应对政府投融资形成的城区基础设施、储备土地等资产设立台帐，进行分类登记，真实反映投融资资产的价值。
第十一条 属于基本建设项目形成的基础设施资产，应按项目进行核算，核算的内容应当符合国家财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）的要求。
该类资产台账反映的价值，应为有相应资质的中介机构审计后的工程决算价值。
第十二条 储备土地的价值一般应按宗地进行归集核算，核算的内容应遵循省财政厅和国土资源厅《山东省国有土地储备运营资金财务管理办法》、《山东省国有土地储备会计核算暂行办法》（鲁财综〔2004〕102号）的相关规定。
该类资产台账反映的价值，可根据实际情况，一是选用成本法，将国有土地储备运营成本作为储备土地的价值；二是委托具有资质的中介机构对储备土地进行评估，以评估后的土地使用权价值登记入账。
第十三条 各投融资平台要健全资产管理制度，制定资产账、卡管理制度，做好资产日常管理，保证资产完好，并定期清查，做到账账、账卡、账实相符。
第四章 资产处置管理
第十四条 对各投融资平台成立时政府拨给的资产，按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠的资产和其他法律确认的国家资产，在资产处置时，区别资产占用单位的性质，分别按照行政事业单位国有资产管理和企业国有资产管理的有关规定执行。
第十五条 对政府投融资形成的城区基础设施、非经营性房屋建筑物等资产的处置，应当按照市政府批复文件、会议纪要等相关要件确定的意见，进行资产移交等工作。
第五章 资产收益管理
第十六条 政府投融资资产收益包括：资产出租出借取得的收入；资产特许经营、广告收入等收益；资产出售收入、资产报损残值变价收入，土地出让收益等。
第十七条 各投融资平台取得的政府投融资资产收益，应首先用于基本建设项目的后续投入和偿还债务，其次用于平台自身的自我发展。各单位应按照现行财务会计制度的规定，加强资产收益的核算，确保国有资产保值增值。
第六章 统计报表及综合分析报告
第十八条 各投融资平台在做好资产管理的基础上，应当编制资产统计报表和撰写综合分析报告，并按要求及时上报。
第十九条 市政府投融资管理中心负责汇总各投融资平台统计报表，做出报表汇总和分析说明，并形成定期报告和专项报告，上报市政府。
第七章 监督管理
第二十条 政府投融资资产是具有公益性特征的国有资产。财政、监察、审计部门应依据职能分工，加强对政府投融资资产的监管。各投融资平台应运营、管理好政府投融资资产，依法维护其安全、完整。建立健全内部监督与财政监督、审计监督，事前监督与事中监督、事后监督，日常监督与专项检查相结合的资产监督管理体系。
第二十一条 各投融资平台在政府投融资资产管理过程中，有下列行为之一的，由市政府责令改正，情节严重的，按照干部管理权限，追究主要负责人和责任人的责任：
（一）未履行职责，放松资产管理，造成严重后果的；
（二）未按规定，擅自占有、使用和处置政府投融资资产的；
（三）挪用、侵占政府投融资资产收益的；
（四）虚报、瞒报、拒报资产信息的。
第八章 附 则
第二十二条 本办法由市财政局、市政府投融资管理中心负责解释。
中国地方政府融资平台贷款近6万亿 潜在风险隐现
【《财经网》/综合专稿】来自中国监管部门内部资料显示，截至目前，中国各级地方政府通过超过8000多家融资平台获取的各项银行贷款余额已经累计6万亿元，尤其是在融资平台贷款中，项目贷款余额近5万亿元，占全部融资平台贷款的比例已经超过80%。地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险开始隐现。
近年来，在全国商业银行股份制改革的浪潮中，国有大型银行纷纷制定更为严格信贷政策，国有大型银行对地方政府要求的项目贷款大都不予支持。为此，各地纷纷成立地方城市商业银行，并努力推进农村信用社的商业化改造乃至完全成立农村商业银行，城商行和农商行瞬间成为地方政府获取项目贷款的当然角色。
地方政府获取项目贷款的途径一般有以下两种：一是利用一个项目向多家银行融资，套取信贷资金。其操作手法是，如果地方政府的建设项目总投资为10亿元，其中自筹4亿元，项目公司可以籍此向城商行申请6亿元贷款的同时，又以同一项目向另外一家股份制商业银行申请3亿元的流动资金贷款，总体看建设资金高度依赖一航，项目资金根本有名无实。
地方政府获取项目贷款的另外一条途径，是改变起初约定的用途，挪用信贷资金。最后，地方政府在通过融资平台获取的资金后，坚持“不赖账、不还账”的基本原则，而且多年如一日，据此久拖不还，长期占据信贷资金。
近年来，地方政府都通过直接和间接出资，纷纷成立了各类融资平台公司，从事项目开发和建设任务。由于其和政府间千丝万缕的联系，绝大多数地方政府融资平台实为依附于政府的附属单位。因此，全国各地存在的各种地方政府融资平台本身实际上并不具有独立自偿能力，依赖财政拨款偿还贷款。
为此，商业银行对于政府融资平台公司的贷款的风险评估，更多的仰赖于对地方政府财政收支状况的判断，而不是按照企业法人贷款的标准进行分析。在此信贷机制下，不可避免的形成许多地方融资平台的超过财政偿还能力的过度负债，虽然许多融资平台公司诚信不足，还款意愿难确保，更加上期限偏长，对银行流动性构成不利影响，对持续稳健的金融风险形成巨大的不确定性。
地方政府融资平台贷款近6万亿 存偿还风险
2009年11月23日 06:51 来源： 舜网-济南日报 【字体：大 中 小】 网友评论(0)近日，记者从相关监管部门获悉，一个不为外界关注但却令人担忧的风险态势正在不断积聚：来自监管部门内部的相关资料显示，截至目前，全国各级政府融资平台有8000多家，银行贷款余额近6万亿元。尤其是在融资平台贷款中，项目贷款余额近5万亿元，占全部融资平台贷款的比例已经超过80%。地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险已成为不争的事实。
毋庸置疑，金融系统因为地方政府相关项目的巨额融资，在支持了地方经济的同时，也正在积聚着较大的风险。
项目贷款成政府融资平台主角
由于地方政府融资平台很难获得大型国有商业银行和全国性股份制商业银行支持，地方政府就把手伸向自己可以控制的城市商业银行和农村信用社。 今年以来，城商行贷款激增成为一个普遍现象。这曾被一些舆论一度视为经济增长的有力佐证。但是，事实果真如此？通过地方政府融资平台公司贷款，是目前政府类贷款的主要表现形式。尽管城商行对地方政府高度信任，但实际调查显示，仍然有一些政府融资平台公司为了达到自身运作目的，利用与银行之间信息不透明的可乘之机或自身强势地位，违规侵占信贷资金，损害银行利益。
而这些违规现象基本有以下几类：一是利用一个项目向多家银行融资，套取信贷资金。如江苏某市的一个园林环境整治建设项目，计划总投资约8亿元，其中有近3亿元自筹。该公司2009年上半年在向某城商行分行申请到5亿元项目贷款的同时，又以同一项目向当地另一股份制银行分支机构申请到2亿元流动资金贷款，建设资金基本依赖银行，项目资本金有名无实。
其次，改变约定用途，挪用信贷资金。如某市公共交通总公司2009年年初向某城商行分行申请2000万元贷款，约定用途为购车。贷款资金到账后，借款人向其母公司某市城建国有资产控股(集团)有限责任公司转账近千万元。“千年不赖、万年不还”成为政府融资平台的第三种表现，长期占用信贷资金。当前，政府融资平台公司的很多建设项目本身并不产生效益，没有可靠的还款来源，依赖地方政府其他收入偿还贷款。一旦地方政府的财力或还款意愿不足，贷款资金往往不能按期归还，甚至久拖不还，长期占用。
政府融资平台公司贷款的实质是政府负债
“就地方银监局来说，也还是要多少看地方政府的脸色。有些情况也不能全部上报。”一位不愿署名的地方监管部门人士无奈坦言。过度负债，超过财政偿还能力；诚信不足，还款意愿难确保；期限偏长，对银行流动性构成不利影响。这些都是地方政府融资平台的现存问题。
各类政府融资平台公司，其实往往都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资，主要负责人由政府或相关部门领导兼任，受政府委托从事开发、建设等任务，名为独立法人，实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力，依赖财政拨款偿还贷款。政府融资平台公司贷款的实质是政府负债。银行对政府融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断，但又由于并不真正掌握其总体负债规模和偿债能力，既无法做到对借款人客户评级，更不可能实现对具体贷款的债项评级。
银行须把好政府融资平台贷款审批关
来源： 金融时报 发布时间： 2009年11月04日 08:17 作者： 孟扬
曾经因上半年各家商业银行争抢“铁公基”项目、政府信用项目而炙手可热的政府融资平台贷款，如今彻底进入了冰冻期。
10月21日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上强调，要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为。政府融资平台因其融资额激增、负债增加，背后连带地方政府未来的财政风险，已引起决策部门的高度重视。近期，在监管层就政府融资平台贷款再次向金融机构进行风险提示和监管要求之后，商业银行对地方融资平台项目的审批更趋严格，有的银行甚至干脆叫停。
据介绍，在中国目前的情况下，地方政府投资建设的融资渠道非常有限，要解决财政资金短缺的问题，只能向银行借款。然而向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人，于是地方政府就筹组具有独立法人资格的公司作为自己的融资载体，如投资公司、开发公司等。据统计，全国目前有3800多家地方政府平台公司，总资产约8万亿元，负债近5万亿元，其中85%来源于银行贷款。
应该说，政府融资平台的设立有其积极意义，尤其在“保增长、调结构、促改革、惠民生”中发挥了重要作用。“在全球金融危机的背景下，中国经济受到巨大冲击，为防止经济出现大幅下滑，国家出台4万亿元巨额投资计划。地方政府积极配合，尤其是通过各地方政府的融资平台快速地加大了对重点基础设施的投资建设，使低迷的经济形势较快地发生了变化。同时，地方政府利用这些平台迅速启动了内需，使一些因国外需求减少而减产、停产的企业有了新的订单，形成了新的国内有效需求，使企业的生产能力可以充分发挥出来，使国内的就业不受或少受国际金融危机的影响，保持了社会经济生活的正常运行。”中国工商银行(5.20,0.00,0.00%)首席风险官魏国雄认为。
在政策导向和银行盈利的驱动下，地方政府投资项目成为各家银行相互争抢的对象。央行统计数据显示，上半年银行系统投放的7.4万亿元信贷中，大约一半都是地方政府的项目贷款，而且都是5至10年期的中长期贷款。
然而，随着信贷的激增，地方政府过度融资、大额授信的风险逐渐暴露出来。“政府融资平台最主要的风险就是偿付风险。”花旗银行首席经济学家沈明高表示，“由于融资平台主要的作用是为政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，造成了地方融资平台的高负债率。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务，这部分贷款最终将成为银行的不良资产。”
此外，政府融资平台的财务不透明、信息不对称也是突出的问题。“在当前财政预算体系下，银行很难掌握区县融资或负债总量，预测融资平台的还款能力非常困难。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力。这使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，银行发放贷款时存在着较大的盲目性。”清华大学公共管理学院清华-布鲁金斯公共政策研究中心肖耿认为。
同时，有业内人士表示，在现行的贷后管理模式下，对于融资平台这样的大型企业集团的资金运用，银行的贷后管理也面临与其他生产经营性企业截然不同的情况，信贷资金监管较为困难。当前，有些地方政府在通过融资平台获得资金后，将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，导致有些资金进入无法还贷的项目，甚至流向了房地产市场和证券市场，银行难以监测信贷资金的真实流向。
近日，银监会主席刘明康在第四次经济金融形势通报分析会上强调，要切实加强融资平台和项目贷款风险管控，对出资不实、治理架构、内部控制、风险控制、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制带宽，落实风险防范。而这已经不是监管部门针对政府融资平台进行的第一次风险提示，早在7月中旬召开的第三次经济金融形势通报会上，刘明康就特别提示了银行与地方政府融资平台合作的风险。
“原本我们就对地方融资项目相当谨慎，银监会风险提示之后，在贷款审批上就更加严格了。现在我们只做省会城市的地方融资项目，其他地市级项目都叫停了。”一位中小银行产品经理告诉记者。
“在上半年的信贷投放中，股份制银行起步比较慢，主要原因就是认真分析了政府融资平台的风险。”中信银行(6.41,-0.02,-0.31%)风险管理部总经理史原在采访中表示，“在目前中信银行发放的贷款中，一般性贷款占比不到60%，其中，政府融资平台占31%，这中间又分成了三个档次，第一个档次是风险相对比较低的，是有特许经营收入、有现金流的项目，比如水、燃气等政府特许经营的、现金流比较稳的，占到政府平台融资的1/3；第二个层次是跟土地相关的，开发区、土地储备中心，政府的财源主要靠土地，而土地主要靠房屋来抵押，现金流长期看是有保障的，这一块是区别对待来发放的，占到50%左右；剩下的就是真正的综合性投资公司，包括经济发达地区的，还有财政相对来说比较健康的、信誉比较良好地区的，而且是省级以上的。”
事实上，除公开提醒风险隐患的同时，监管部门也在积极探索化解政府融资平台风险的解决之道。近日，央行副行长刘士余在“中债信用增进投资股份有限公司”成立仪式上表示，资产证券化和市政债的发展有望成为化解地方政府融资平台风险的重要途径。刘士余认为，可以从增量和存量两个方面，为地方政府平台企业融资打开“正门”，以部分“解放”银行信贷。“在增量方面，要允许符合条件的地方政府发行市政债，市政债具有无限空间；同时，可以将存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来，进行资产证券化。”刘士余表示。
拓展政府融资渠道，加快城市建设步伐
城市基础设施既是地区经济发展的成果体现，同时也是区域经济发展的前提条件。尽管政府加大对城市基础设施建设的投入力度，但是随着丰台区经济持续快速发展，人民生活水平显著提高，对城市市政公用设施的需求不断增加，仅靠政府财力难以满足市政设施建设持续快速增长的资金需求。因此，向社会开放市政公用设施投资建设和运营管理领域，提高公共服务供给质量，是拓展政府融资渠道的改革方向。
一、丰台区市政基础设施建设现状
近几年来，针对丰台区基础设施薄弱的状况，区政府不断加大投资规模，拓展筹资渠道，加快市政道路和公用设施建设，优化区域经济发展环境，改善丰台区城市面貌，提升人民群众生活质量。2006 年政府投资预计达到19.8 亿元，为2001 年的11 倍，年均增幅达到61.5%。重点用于：环境综合整治、道路建设、水系治理、市政设施维护、环境卫生和城市绿化等。
从资金来源看，政府贷款是丰台区基础设施建设投入的主要融资渠道。2006 年丰台区财政基础设施建设投入共计19.8 亿元，其中：政府贷款11.8 亿元，占59.6%；市追加专项3.9 亿元，占19.6%；土地出让金3 亿元，占15.2%；区本级资金1.1 亿元，仅占5.6%。
二、市政基础设施建设领域存在的主要问题
1.投资总量不足。尽管丰台区不断加大对基础设施建设的投入规模，但是相对于城市化水平不断提高的要求，市政公用设施的投资总量依然不足，人均享有的设施水平仍然不高，特别是与生态环境相关的城市污水处理和垃圾处理设施不足，管网建设不配套，仅靠政府筹集建设资金难以满足实际需求。
2.投资主体单一。目前丰台区城市基础设施，无论是否可以经营，都是以政府投资为主，政企不分、运营效率低下的现象仍较为严重，由于政策环境或利益激励机制不完善等原因，社会资本进入市政基础设施建设领域还存在一定的困难。
3.运营效率较低。政府没有足够的资金用于市政基础设施建设，与此同时，建成的设施又没有充足的资金来维持其正常运营，由于运营机制和体制上的原因，不少运营中的设施并未发挥出初始设计的处理能力和运行效率。
4.财政风险增加。随着丰台区城市化步伐的加快，政府对基础设施建设的投入逐年增加，为缓解政府资金支出压力，政府贷款规模相应增加。2006 年丰台区新增政府贷款16.4 亿元，年底政府贷款余额预计达到26 亿元，超过全年财政收入总额，财政风险不断增加。
5.政策环境有待完善。现有的政策环境还不能满足市场化形势的发展要求，有关市场化和产业化的政策仅为部门指导性意见，缺乏相应的法律依据，并且没有可供操作的实施办法，也没有明确地方政府的权限，给地方政府落实相关政策带来困难。
要解决上述问题，必须转变市政基础设施只能由政府投资建设和运营管理的观念，解放思想，改革投融资体制和价格形成机制，鼓励各种所有制经济积极参与市政基础设施的建设和运营，逐步建立起适应社会主义市场经济要求的投融资及运营管理机制，实现投资主体多元化、运营管理市场化、政府职能规范化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。
三、国内外拓展政府融资渠道的主要方式
国内外拓展政府融资渠道的主要方式可以分为两类：一类是通过各种方法壮大政府财力，另一类是引入社会资本和市场机制加强市政基础设施建设和运营管理。
第一类方式主要有：目的税制度、TIF 方式、激活无形资产、发行市政债券、向国外金融机构贷款等。
1.目的税制度，即依据特定的投资对象设置特定的税种，将所征收的税款专门用于该项目，纳税对象也必须是此项投资的直接收益者。
2.TIF 方式，即“税款增量融资”，地方政府通过贷款加快某一地区的基础设施建设，等到地区经济效益显现后，提高该地区的各项税率，直至收回全部投资。
3.激活无形资产。通过公开竞价的方法，有偿出让城市公交线路专营权、出租车经营权、路桥冠名权、户外广告发布权等，取得的收入用于市政道路和公用设施建设。同时，挖掘城市的历史文化、人文自然景观，不断增加城市的知名度和美誉度，提升城市的无形资产价值。
4.发行市政债券。
5.向国外金融机构贷款。
以丰台区的实际情况看，由于政策权限和体制原因，第一类方式对于壮大丰台区政府财力的潜力有限，对丰台区政府拓展融资渠道的借鉴意义不大。以下重点介绍第二类方式，即向社会融资，将社会资本和市场机制引入市政基础设施建设和运营管理。
社会资本进入市政基础设施领域可以分为两个部分：建设投资和运营管理。建设投资所需资金规模巨大，回报期一般在10 年以上，投资风险较大。运营管理所需资金相对较少，主要是基础设施日常运营和维护管理支出，其经营风险取决于运行效率和管理水平。社会资本参与市政基础设施的建设与运营，必然承担相应的风险。以下按照社会资本的参与程度和承担风险逐渐增加的顺序，将拓展政府融资渠道的第二类方式分为：事业单位企业化改制、特许经营、管理合同、合资、授权合同和BOT 等六种模式。
（一）事业单位企业化改制
在这种模式中，政府投资建设城市环境基础设施，设施运营由事业单位改制的国有企业实施市场化管理。与传统的事业单位运营体制相比，企业化改制是通过引进市场机制来降低设施运行成本，提高运营效率，减轻财政负担，并且有利于改善服务质量。在市政公用事业单位企业化改制方面，北京市和上海市积极推进环卫行业改革，积累了进一步深化改革的经验。
与其他市场化模式相比，企业化改制是一种较稳妥和渐进的市场化方式，对于稳步推进丰台区事业单位改革有很强的实际借鉴意义。但是，改革的最大难点是人员安置问题。由于市政公用行业一般是劳动密集型的简单体力劳动，普遍存在职工市场竞争力较弱的情况，这就要求改革的设计方案要十分细致，充分考虑到职工的培训和再就业问题。事业单位改制为企业需要交全和补齐各类保险，从而改由社会保障体系来支付职工的社会保险，从长远看会减轻政府和企业的负担，但政府在短期内一次性补齐社会保险资金的支出压力很大。另外，公用服务的定价问题对政府提出更高的要求。改制后的企业同政府之间的隶属关系转变为政府购买服务的契约关系，因此建立一套科学、规范的定价体系、作业量核算体系、服务标准十分重要。在缺乏
实践经验的情况下建立这些体系，对政府部门来说难度较大。
（二）特许经营模式
特许经营模式是指地方政府在对现有市政公用基础设施进行资产评估的基础上，通过公开招标，授予私营企业在一定时间和范围内对某项公用服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议明确政府与私营企业之间的权利和义务。市政公用行业可以实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。
在特许经营模式中，私营企业负责市政公用设施的部分或全部的运营和维护工作，根据合同的要求控制成本、提高工作效率和服务质量，并且遵守有关的法律法规和环境标准，但私营企业没有管理决策权。政府仍然是基础设施的所有者和管理者，负责设施的建设、扩建所需的全部资金和设施的日常管理，并承担所有运营风险外的风险。服务合同的适用期限一般不超过5年。
特许经营模式通过在运营环节引入社会资本，提高市政设施的运营效率，节约政府的维护支出。但是并不能缓解政府投资市政基础设施建设的支出压力，并且政府必须花费大量的时间通过公开招标选择特许经营企业，与企业就经营内容、范围、有效期、公共服务的质量标准、收费标准、履约担保等具体事项签定特许经营合同，在合同执行过程中监督企业的行为，对提供的公共服务质量不达标和其他违反特许经营合同规定的企业进行处罚。因此，特许经营模式在提高市政公用设施运营效率的同时，对政府的谈判能力和市场监管能力提出很高的要求。
（三）管理合同模式
在管理合同中，政府仍然是市政公用设施的所有者，并负责设施的建设、扩建所需的资金，负责承担所有管理运营外的风险。私营企业负责基础设施的运营、维护和管理。如果私营企业为了提高运营效率需引进先进技术和设备，则所需资金由私营企业负担。私营企业的收益主要通过收取用户费、合理利用资源、降低成本等渠道获得，用户费的最高限额由政府规定。管理合同的期限一般为5～10 年。
与特许经营模式相比较，管理合同模式增加了私营企业对基础设施管理的自主性，减少了政府对企业日常运营管理的干预，进一步发挥市场机制的作用。
同特许经营模式相似，管理合同模式通过在运营环节引入社会资本，提高了市政设施的运营效率，但是仍然无法解决政府建设资金短缺的难题。并且，政府必须培训专业的人员或委托中介机构公开招标选择运营企业，政府职能由直接经营市政设施转变为加强市场监管，检查私营企业提供的公共服务质量是否达标。
（四）合资模式
合资模式是政府和私营企业按照一定的出资比例建设和运营市政基础设施，双方共同拥有设施并共同分担为社会提供服务的责任和义务。对于待建设施，政府和私营企业可以通过成立一个合资公司的方式来建设和运营；对于已建成的设施，政府可以转让部分股权给私营企业。不论是新建还是已建成的设施，对于设施的管理和运营通常会采用特许经营或管理合同模式公开招标某一家私营企业进行管理和运营，以达到降低成本、提高运营效率的目的。政府的责任是监督设施的管理运营、服务质量和环保达标情况。
由于项目中注入了政府资本，合资模式可以提高投资者的信心，更好地引导社会资本参与市政基础设施的建设。因此，合资模式在一定程度上缓解了政府投资基础设施建设的资金压力，加快市政设施建设步伐。但是，合资模式对于政府与私营企业签定合同的严谨性要求更高，否则在市政设施建设、运营、维护、利润分配等方面出现的分歧会影响建设进度和运行效率。
（五）授权合同模式
在授权合同模式中，政府与私营企业签定授权合同，在一段时间内把在建或已建成的基础设施的投资、建设（扩建）、运营、管理、维护等所有责任都交给私营企业负责，政府保留基础设施的所有权。在合同有效期内，政府负责对私营企业所提供的服务质量和运营状况进行监督。私营企业需要对设施建设、扩建或维护进行必要的投资，通过降低成本、资源利用、用户费等途径获得利润，并承担项目建设和运营期间所有的商业风险。授权合同的适用期一般为10—25年，合同的具体时间需根据合同的具体要求和私营企业成本回收期来决定。
在授权合同模式中，政府逐步从市政基础设施的建设领域退出，将在建工程转交给私营企业继续投资，专门致力于监督公共服务质量，有利于推进政府职能的转变。但是，由于社会资本参与基础设施建设的程度较大，相应承担了项目建设投资和运营管理的大部分风险，如果没有良好的政策环境和稳定的利润回报，社会资本不会参与基础设施的建设。
（六）BOT 模式
BOT 模式即“建设—运营—转移”模式，是政府利用私营企业的资金建设和运营新设施的一种融资手段。在BOT 模式下，政府与私营企业签定合同，由私营企业负责对新设施的投资、建设、运营、维护，并在项目期间内拥有设施的所有权以及承担建设和运营过程中所有的商业风险，政府负责制定相应的运营准则和环境标准，并对私营企业的运营和服务质量进行监督。BOT项目的期限通常为20 年—30 年，具体时间根据合同的特定要求以及私营企业回收投资的情况而定。当合同到期后，设施将会以低价或无偿地转交给政府，随之设施的所有权也将从私营企业转移到政府部门。在市政公用设施领域，政府通过BOT 模式，可以有效地利用私营企业的资金、技术和管理进行设施的建设和运营。
市政基础设施建设领域应用BOT 模式的优点是显而易见的。对政府而言，BOT 模式最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设基础设施，减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让特许经营权，公共服务收费以及少量财政预算分期支付给投资者。根据估计，在市政公用设施领域采用BOT 模式，无论是投资总量还是运营成本，私营企业都要比政府投资低10～20%。
BOT 模式也具有一定的风险隐患。当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担。少数不具备资金和技术实力的私营企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府部门。
上述6 种将社会资本和市场机制引入市政公用行业的模式有其自身的特点。从事业单位改制到BOT 模式，随着社会资本参与程度的不断加大，设施运营的效率能够相应提高，政府的职能由直接负责市政基础设施的投资建设和运营维护，逐渐转变为制定行业发展规划、制定市场准入条件、监管公共服务质量。在事业单位改制模式中，投资主体和经营主体都是政府，设施运营效率的提高需要一个过程。而在特许经营和管理合同中，经营管理职能已经逐渐由私人部门承担，政府作为投资主体，资金紧张的压力依然存在。在合资模式、授权合同、BOT 模式中，私人部门逐渐参与到市政基础设施建设的投资活动，设施的运营效率大幅提升，尽管这三中模式可以缓解政府投资的压力，但是对政府部门进行投资评价、项目谈判和全面监督的能力提出更高要求。
政府部门应根据不同市政公共服务的特点，结合本地区的实际情况，在市政公用设施领域引入社会资本的同时，加强自身风险控制和市场监管的能力，保证改革顺利进行。
四、丰台区拓展政府融资渠道的建议
一是加快环卫行业事业单位改制步伐。对改制企业保留一定的过渡期，以定额承包的方式承担政府的环卫作业任务，同时独立承揽社会清洁业务，在过渡期后实行完全的企业化经营。
二是完善企业社会保障政策，妥善制定事业单位改制后的人员安置政策。要在承认员工社会贡献的基础上，充分考虑它们的实际困难，采取社会保险、失业救济、就业推荐、技能培训等多种途径，保证改革平稳顺利推进。
三是对已经建成的市政公用设施，政府可以采用特许经营或管理合同模式，将社会资本引入营运管理领域，提高公共服务质量，节约政府维护和管理支出。
四是对于在建或计划建设的市政基础设施项目，可以考虑在国内外运作比较成熟的行业进行授权合同或BOT 模式的改革试点，如生活垃圾处理行业，积累一定经验后再考虑应用于其他市政基础设施建设。
五是转变政府职能，发挥政策的导向作用。在发挥市场机制作用的同时，应加快政府职能转变步伐，从过去直接投资基础设施建设为主转向制定相关发展政策和规范市场秩序。
六是提高地方政府实行市场化的能力。建立明确的市政公共服务市场化管理机构，配备具有专业知识的管理队伍，作为政府在该领域的代表与市场主体签定相关合同。
七是加强政府监管力度。在推进市政公用事业市场化的过程中，政府应慎重对待，循序渐进，特别是要注意加强监管力度，防范政府债务风险和环境污染风险。
新形势下拓展我省政府融资渠道研究
市场经济是资金约束型经济，政府的发展在很大程度上也取决于能否获得充足而稳定的资金来源。改革开放以来，我省各级政府根据国家有关政策，多渠道筹措建设资金，较好地促进了地方经济社会发展，尤其是在基础设施和城市公用设施建设方面取得了明显成效。但必须看到，不少地方的政府性债务包袱日益沉重，债务风险逐步显现。为防范和化解风险隐患，确保经济金融平稳运行，促进社会主义市场经济健康发展，必须在加强政府债务管理的同时，积极拓展政府融资渠道。
一、我省地方政府融资的主要手段
上世纪八十年代以前，我国各级地方政府主要通过财政投入来融通城市基础设施建设所需资金。近年来，各地方政府开始进行多方式、多途径筹集城市基础设施建设资金的尝试，当前的主要方式有直接融资、间接融资、BOT融资、土地出让收入等。
（一）直接融资
这类融资主要以地方政府为融资主体而获得用于城市基础设施建设的资金。具体方法有：
1、财政资本金投入而获得的股权收益；
2、由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入；
3、获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券；
4、向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款；
5、获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款；
6、外国政府援助赠款。
这种融资手段在融资程序上比较简单，且成本较低，但融资要求较高，融资规模有限，容易受地方政府财力和经济环境所限制。
（二）间接融资
这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构获得用于城市基础设施建设和改造的资金，是目前地方政府进行大规模融资的主要方式。其具体方式有：
1、政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息。近年来，为适应城市基础设施发展的需要，银行还新开辟了一些新型的贷款业务。如国家开发银行提出“依托政府信用，发展开发性金融业务”后，我省不少地方政府与国家开发银行签署城市基础设施打捆贷款合同，这些贷款主要城市基础设施和公益设施项目的建设。
2、政府授权企业发行企业债券，用于地方基础设施建设，财政实施担保并承担债券利息。如嘉兴市2005年发行期限为10年、年利率为4.35%的“06嘉交通债”25亿元；
3、通过有关投资信托公司，采用集合信托方式向社会投资者筹资，获得的资金用于城市基础设施建设。许多地方政府已为投资于城市基础设施的信托计划，按照总投资额的一定比例提供政府补贴。例如我省的杭州市城市建设资产经营有限公司近年来已先后发行两期杭州市城市建设贷款资金信托计划，共募集资金近10亿元。
这种融资手段较为灵活，易于掌握，但融资成本较高，程序较为复杂。随着我国资本市场的不断完善和发展，这种融资手段将越来越受到地方政府的重视。
（三）BOT融资
随着各地城市基础设施建设和服务市场的进一步开放，价格和收费制度的进一步改革和创新，社会资金开始进入城建领域。各地将有盈利的基础设施项目推向市场，通过BOT(Build Operate Transfer，建设—经营—转移)方式吸引外商或民间投资。BOT的主导思想是所有权和经营权分离，通常是由政府与项目投资人签订一揽子协议，约定项目投资人投资建设项目，并在建成后的一定期限内拥有项目经营权，特许经营期满后项目无偿归政府所有。近年来，我省有不少污水处理厂采用BOT招商模式，取得了“双赢”的良好效果。
这种融资方式能吸引大量的民营资本和国外资金,以解决建设资金的缺口问题，但是，基础设施项目在特许权规定的期限内将全权交由项目公司去建设和经营，使得政府对项目的影响力、控制力通常较弱。
（四）土地出让转让收入
土地是政府拥有的国有资产中最大的资产。近几年，一些地方政府通过出让土地获得城市基础设施配套建设资金，形成了土地出让与城市基础设施建设互动的新模式。但是随着国家不断出台有关土地的宏观调控措施，土地出让转让收入将受到影响。
二、我省政府融资存在的主要问题
目前我省各级政府普遍采取“多元化融资、多头借款”的办法筹集地方基础设施、公用事业建设资金，资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化，无疑加快了地方基础设施建设步伐。但必须看到，在当前宏观经济形势下，我省政府融资已经面临不少困境：一是商业银行的贷款由于其期限要求和效益原则与政府建设项目的低经济效益不相匹配，因而贷款成本较高，且资金的使用往往受到严格的条件约束；二是政策性银行的贷款对象一般侧重于全国性基础设施建设项目；三是对于外资、民营企业等社会资金的投入，由于市政公用设施建设项目的公益性特点和民营企业资金实力的限制，短期内难有大的作为；四是在严格保护耕地的土地管理制度下，地方政府大规模地经营城市土地也将难以为继。
目前，我省政府融资存在的主要问题有：
（一）部分地方政府负债率较高
在政府投资比例下降的情况下，各地城市基础设施建设资金总量却在不断增长。因此，不少地方的政府性债务包袱日益沉重，债务风险逐步显现。我省曾于2005年发出通知，要求各市县要以负债率(负债余额与当年地区生产总值的比例)不得高于10%，但是最近两年仍有不少县市突破风险指标上限。
（二）融资渠道趋于单一
从融资渠道看，当前我省各级政府的融资情况来看，普遍缺乏新型融资手段，过度依赖借款和土地转让收入，融资结构失衡，融资风险加大。反映在融资期限上，融资期限以中短期为主，还款期相对集中，在贷款项目中，贷款偿还将集中在近几年，形成财政隐性负担。反映在具体形式上，信用主体和贷款形式单一，全部贷款实际为信用贷款，即以政府信用保证为主，而担保贷款，特别是抵押贷款等主要方式尚未启动，不能体现政府融资的多层面效应。
（三）融资管理亟需规范
从现实情况看，一方面由于我省各级地方政府对政府融资工作并未引起高度重视，因此，对其管理需要有一个认知和摸索的过程。而另一方面，曲于我省对政府融资从项目分析、确立、担保主体、项目报批、资金使用以及监督、运作风险等各个工作阶段和环节，尚未形成一个科学、完整、统
一、规范的管理监督体系，这在一定程度上影响了政府融资工作的推进。
1、部分项目缺乏严格论证，到位资金效果有待提高。一是有些项目资金一次到位，而使用缺乏计划性和合理性，形成部分资金闲置，造成资金浪费；二是一些重点工程，特别是民心工程急于实施，但却苦于资金不足。三是有的项目存在融资额度与实际所需资金差距较大的现象。
2、融资风险约束机制缺失。一是使用单位风险意识不强，甚至有的将融资视为“待遇”。由于政府融资项目多数是政府承诺还款，因而一些受托企业对自己作为执行贷款协议的第一义务人所应承担的第一偿债责任认识不到位，甚至完全依赖于政府的保护；二是融资效益评价和责任追究机制尚未形成。目前对政府融资行为，包括对融资决策、资金使用的效益、效果，以及资金风险等在内的管理和经营行为，没有形成一个定性或定量的综合考核评价体系。
三、完善政府融资机制、拓宽我省政府融资渠道的几点建议
政府融资是经济发展的客观要求，它对于调整优化产业结构，有效配置社会资源、促进经济社会协调发展有着现实意义。在当前，我省应充分利用市场机制的灵活性和广阔性，发挥市场主导作用，加强政府债务管理，积极拓宽融资渠道，逐步建立起财政投入和市场运作相结合的多元化的融资体制，以此来保障经济和社会发展目标的实现。
（一）学习“义乌经验”，加强地方政府负债管理
政府性债务是一把“双刃剑”，适度举债、规范管理对经济社会发展能够发挥积极作用，但如果过度举债、监管不力就会产生很大的风险，带来严重的后果。义乌在管理地方政府债务方面的主要做法包括：一是自我测算，增强政府减债的紧迫感。二是对政府投资项目进行资金审查。三是探索出一条“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”的投融资新途径。
到2006年底，义乌市及其所属镇、街道的政府负债余额仅有10.5亿元，债务占GDP的比例不到3%，负债率占可支配财力的比例为25%，远低于浙江省规定的分别为10%和100%的限制水平。因此，全省各级地方政府要认真学习“义乌经验”，要将所有政府性收入进入一个“笼子”，逐步实行预算内、外收入统一管理；要对现有的负债主体进行清理整顿，对举债的必要性进行充分论证，举债筹措的资金用途、投向必须明确，要符合政府履行公共服务功能的要求；要坚持适度举债、量力而行的原则，严格控制新增政府性债务。
（二）注重政策引导，强化政府融资管理
加强对政府投融资活动的监测和引导。根据国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划，制定相关的投资政策，拟定有关投融资法规，综合运用经济、法规和必要的行政手段，努力防止盲目投资和不合理的重复建设。建立投融资市场监测预警系统，及时发布市场和政策信息，引导社会投资方向，着力保证重点建设。
强化对重点项目融资的协调。对于资金项目有缺口的，要根据不同情况分别采取由项目业主加快自有资金到位进度、由银行按照商业化原则增加项目信贷投入、拓宽其他融资渠道等措施。金融机构根据信息反馈情况、通过加强贷后跟踪管理、强化风险监控、促进项目与资金良性循环。
（三）放开市场准入，建立市场化融资运作机制
总体来说，目前，城市基础设施建设投资的绝大部分还是政府财政性资金，包括财政投资和特殊政策收入，如土地出让金、水资源费等。但根据城市基础设施项目的市场性质和特点，可将其划分为非盈利性项目和盈利性项目，而不同性质的项目应该采取不同的融资方式。对盈利性的基础设施项目推向市场，要放开市场进入限制，以吸引更多的民间、社会或外商资本参与城市建设，逐步建立起城市基础设施多元化的投融资主体。非盈利性项目包括城市道路桥梁、防洪、防灾、环境卫生、环境防治与保护、河流治理、水库保护等项目，应仍以政府作为投资主体。
（四）多方联动，积极拓展政府融资渠道
1、积极扩大企业债券发行规模，探索允许地方政府发行债券。随着社会经济的发展，地方政府支出规模随之扩大。在这种情况下，举债就成为地方政府筹措建设资金以缓解财政资金供需矛盾的有效方式。世界上大部分国家都允许地方政府发行公债，但我国却在《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。因此，在当前，我省地方政府只能以成立国有投资公司的方式，通过发行中长期的企业债券的方式来获得建设资金。今后，我省应在企业债券发行管理的同时，积极扩大企业债券发行规模，为我省一批优质工程项目的建设提供资金保障。
2、探索设立产业投资基金。产业投资基金是指以资本市场为纽带，以产业发展政策为引导，按照“集合投资，专家管理”的模式，将在一定范围内募集的资金投资于实业的一个投资基金品种。在我省设立产业投资基金，可以有效地组织和引导我省民间投资来支持我省经济建设，对于缓解政府对经济建设的投入压力，促进我省产业结构调整，加快我省经济发展具有十分重要的意义。
目前，经国务院授权，国家发改委正在组织产业投资基金的试点工作，并在研究制定《产业投资基金试点管理办法》。其中，渤海产业投资基金已经获得国务院批准，于2006年年底正式挂牌进行试点。我省应顺应这一发展趋势，在“十一五”期间积极探索设立产业投资基金，争取成为国家试点省份。我省产业投资基金的投资重点应是具有自主创新能力的现代制造业，具有自主知识产权的高新技术企业，交通、能源基础设施项目，以及符合国家产业政策的其他项目。
3、引导国有优质资产通过上市实现直接融资。在股改即将完成的背景下，我省各级政府应主动应充分抓住国家大力发展资本市场的历史机遇，将优质资产通过股票上市实现直接融资，推动部分资产规模大、赢利条件好的企业或企业集团，在境内外直接上市。
4、积极借鉴国外先进融资模式。西方经济发达国家的一些城市基础设施融资模式对于我国完善资本市场结构、支持城市基础设施的建设、促进民间投资有着重要的借鉴作用。如基础设施收费证券化，它以基础设施的未来收费所得产生的现金流为支持发行债券进行融资，债券的还本付息来源于基础设施的未来收费所得产生的现金流。它是产证券化与基础设施项目相结合的产物，是资产证券化在基础设施项目中的具体运用。基础设施收费证券化可以规避目前地方政府发债的法律限制，同时具备信息透明和便于监督等特点，可以在一定程度上替代信贷工具，降低银行风险。
拓宽资本金融资渠道 确保项目顺利推进
4万亿经济刺激计划启动之后，各地政府积极谋划了大批投资项目，但由于财政收入下滑、土地出让金收入大幅减少，加上1998年扩展性政策的长期贷款正好到了偿付高峰以及08年国家开行停止软贷款，地方投资项目资本金的缺口凸显。截止到3月底，中央新增投资项目中地方配套资金的到位率不到48%，粗略估算今年内地方配套的项目资本金缺口不低于3000亿元。资本金不能及时到位，对投资项目的顺利推进已经产生重要影响。
一、当前国家关于项目资本金的制度安排
4万亿财政刺激方案中，中央财政拿出的1.18万亿元，主要集中于城际公路、国家电网、教育医疗基础设施以及农村基础设施建设，多为回收期长、涉及范围广的项目。对于城建、轻轨等地方自筹基建项目，中央财政一般不会注入资本金或直接转移支付，多采取间接方式，主要包括：
1、调整投资项目资本金比例。5月27日，国务院公布了《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，对当前情况下的固定资产投资项目资本金比例作出了调整，降低对基础设施、基础产业、民生工程的投资项目资本金比例要求，提高对“两高一资”行业的投资项目资本金比例要求，进一步调动社会和企业的投资积极性，扩大投资需求，调整和优化投资结构。
2、发行地方政府债券。为实施好积极的财政政策,扩大政府投资的能力,国务院同意发行2000亿元地方政府债券,由财政部代理发行,列入省级预算管理。从3月27日至5月22日，财政部已先后代理23个省(自治区、直辖市、计划单列市)发行26期地方政府债券，为地方政府筹集资金1118亿元，进一步缓解了地方政府融资压力。
3、研究实施政府特定项目资本金贷款。今年年初，国家发改委牵头制定了政府特定项目资本金贷款相关办法，放开1996年《贷款通则》中被禁止的股本性贷款。银行可以拓宽项目贷款范围，对于已经获批但因资本金不足尚未开工的各地方基础设施建设项目提供政府特定项目贷款。目前方案已上报国务院，等待批复。
4、放行搭桥贷款。2009年1月10日，银监会发布的《调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》，提出拓宽项目贷款范围，对符合国家产业政策导向、已列入发展改革委制定的发展规划、政府相关部门已同意开展项目前期工作的项目，银行业金融机构可在一定额度内向非生产性项目发起人或股东发放搭桥贷款。从实际意义上说，这种类型的搭桥贷款可以归为项目资本金贷款。
5、保险资金和社保基金。2006年3月，中国保监会发布了《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》，允许保险资金间接投资基础设施。08年底保险资金规模总计3万亿元人民币，依据该办法对寿险和财险投资基础设施的比例限制测算，保险资金能投资于基础设施领域的资金总额约为1500亿元。目前京沪高铁、上海水务等重点基础建设已成功引进保险资金作为项目资本金。与保险资金一样，社保基金也具有直接投资功能，08年底规模已达5625亿元，目前社保基金正在调整投资结构，重大基础设施项目投资的比重将会进一步提高。
二、各地地方政府项目资本金融资的主要方式
1、土地资源。地方政府首先将所拥有的土地资产规划为工业、住宅或商业用地，并注入城投公司。城投公司以土地作为资本金注入项目，满足资本金比例后，城投公司还可将土地作为抵押，向银行申请项目贷款来完成项目。项目完成后，可通过建成项目出售收入偿还项目贷款。
2、企业债券。由地方政府设立的城投公司、交投公司等融资平台向国家发改委申请发行企业债券，通过银行间债券市场募集项目资金。企业债券具有期限长、成本低等优点，可以为子公司项目提供资本金，已经成为地方政府项目融资方式的优先选择。截至6月1日，企业债发行88只，融资1447.25亿元；其中典型的城投债有46只，融资额达到605.1亿元。
3、中期票据。今年3月，国家特别批准北京、上海、广东试点发行中期票据补充项目资本金。北京国有资本经营管理中心、上海久事公司、广东恒健投资控股公司三家城投类公司中期票据在银行间市场发行，规模达到250亿元，期限分别为5年和8年，发行利率分别为3.48%和4.30%。
4、创业投资引导基金。全国已设立23只创业投资引导基金，基本采取阶段参股创投企业和跟进投资项目的方式，解决企业项目前期的资金问题，有效地发挥了政府性资金的杠杆作用。
5、银信证合作方式。当前比较典型的是银行—信托公司—地方政府三方合作的融资模式。银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品（或募集资金由信托公司托管），投资于地方政府融资平台的股权或债权，同时政府向银行和信托出具回购承诺函。仅今年1季度，银信政合作的融资规模已达1000多亿元，天津、河南、云南、浙江、福建、山东、内蒙古、黑龙江、广东等多个省区市，均已发行了针对当地基建项目发行的集合信托产品。
6、BT项目融资方式。建设—移交（BT）投融资模式有利于调动非政府资金参与政府投资项目建设。政府通过授权确定项目业主，由项目业主通过招标方式选择投融资人，由投融资人对项目进行建设，项目建成后由项目业主按合同约定支付回购价款，回购项目。BT模式在公路建设应用的比较广泛。
三、金融机构对项目资本金信贷采取的一些灵活措施
目前，一些金融机构为加强信贷营销、争取优质客户，在贷款方式上也采取了一些灵活手段。一是先期贷放给项目公司短期流动资金贷款，在满足资本金要求的情况下，启动项目时再贷放项目贷款。二是通过向新项目公司的母公司借出流动资金贷款，再由母公司以自有资金形式注入新项目公司，满足最低资本金比例要求，先期启动项目开工，进而撬动项目贷款。三是将项目贷款转为流动资金贷款。规避各种对项目贷款的“证件审批齐全、资本金到位”等严格的信贷审批流程，而且通过滚动贷款，“短贷长用”，满足企业的融资要求。
地方政府融资需拓宽渠道
随着适度宽松货币政策的实施，政府融资平台贷款持续高速增长。作为政府融资平台，因其具有较高的安全性和收益稳定性，成为各金融机构信贷投放的重点营销目标。但调查显示，政府融资平台也具有融资方式单
一、还款来源不稳定、政府财政收入来源单一等特点，容易导致政府背景贷款的流动性风险向银行集中。那么，对于这种风险我们该如何防范？就此问题记者与南开大学经济学院教授、博士生导师刘晓欣进行了对话。
记者：政府融资平台的重要职能是什么？
刘晓欣：政府融资平台的重要职能之一是项目与资金的纽带。经济要实现可持续发展，一方面需要进行较大规模的基础设施建设，另一方面也要对科技、教育、文化、环保等进行不断的投入，增强地区综合实力。而政府融资平台一方面为各类项目依托平台寻求资金支持，另一方面国家和地方的巨额投资也可以依托平台寻找具有较强经济效益或社会效益的项目，二者实现了互动和双赢。尤其是在当前金融危机的背景下，各地政府融资平台已经成为吸收资金进行基础投资的重要途径，起到了优化资源配置，促进经济发展的重要作用。
政府融资平台的另一项重要职能是拓宽融资渠道、增加融资规模和能力，实现项目和产业资金来源多样化。以前各地的基础设施和基础产业发展所需资金，基本都通过政府财政投资和银行贷款获得，在一定程度上增加了政府和银行的负担及风险。依托政府融资平台，可以利用金融市场和金融工具，通过信托、债券、股票、资产证券化、项目融资等多种方式和渠道，为项目建设和产业发展筹集资金，在增加融资规模的同时，逐步摆脱对财政投资和银行贷款的过度依赖，优化资金来源结构，实现投融资活动的良性循环。
记者：怎样评价政府融资平台的资金利用效率？
刘晓欣：目前全国有3000余家融资平台，如果按每家融资5亿元计算，全国地方融资平台的融资总规模已达到1.5万亿元，已经成为吸收国家和地方投资的重要途径。大量项目依托融资平台得以上马，大量资金通过融资平台进行投资，在当前的背景下，起到了刺激经济发展的重要作用。
记者：政府融资平台主要从事的是投融资活动，而只要是投融资活动就无法避免风险。对融资平台中所存在的风险我们该如何防范？
刘晓欣：融资平台的市场化运作，对风险可以起到一定的抑制作用。
目前各地建立的政府融资平台，基本都遵循了“政府主导、法人经营管理、多元化投资、市场化运作”的原则，并通过金融市场进行融资。市场化运作就使得政府在融资过程中，无论是使用权益性融资还是债务性融资，都必须考虑融资项目的盈利性或抵押担保品的价值，只有在未来能够产生持续收入流或利润流，或者拥有足够抵押担保品的项目，才能够获取资金支持，由此也在一定程度上降低了银行为项目提供贷款后所承担的风险。
记者：目前政府融资平台最重要的资金来源仍是银行贷款，贷款的最大特点是在未来需要还本付息。而获得贷款的项目大多集中在城建、交通等带有公益性质和公共产品性质的项目，其未来能够用于偿还贷款的收入和利润十分有限。即使是盈利性项目进行融资，也存在着投资失败可能。而为了获取贷款，并减轻还款压力，政府融资平台在运作过程中多是以土地、未来税收等作为抵押，这就给银行和政府带来了风险。那么这种风险该如何防范？
刘晓欣：除了政府对融资项目进行考量和筛选外，银行也应对项目进行进一步的评估，尤其是对以土地和未来财政收入为抵押的项目，要着重予以关注。一方面，我国房地产未来的走势仍存在较大的不确定性，而且所抵押的土地在未来的开发价值也无法准确判断，握有大量土地的银行也可能无法从土地出让金中收回本息，对银行产生潜在的风险。同时，以未来财税收入作为抵押，加重了地方政府的财政负担，政府可能采取循环负债的方式，将负担转嫁给银行，使银行在较长时间内承担资金风险。因此，在为项目进行融资过程中，银行更应重视项目未来的盈利性，以项目未来的收入流和利润流作为还款保证，降低对土地等抵押品的依赖。
面对可能存在的银行风险，一方面各地的政府融资平台应该控制融资规模，尤其进行贷款、发行债券等债权融资时，一定要根据项目未来可能的收益和利润，并充分考虑风险及财政可负担的程度，科学制定融资规模；另一方面，政府融资平台也应根据项目特点，充分利用有利政策和金融市场发展，积极拓展投资基金、股票等其他融资渠道，真正形成多元化的融资结构，在减轻财政压力和银行风险的同时，实现融资平台的良性循环和可持续发展。 （责任编辑：刘巍）
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