文山会海现象探源

2020-03-03 03:22:46 来源：范文大全收藏下载本文

文山会海现象探源

来源：廉政瞭望

文_毛昭晖刘辉

文山会海已成为当今中国政治生态的重要现象。针对“游文山，涉会海”的现象，中央多次要求各级政府减少不必要会议和文件数量，但效果欠佳，文山会海现象依然严重，不仅在体制内泛滥，并有向社会组织蔓延之势。文山会海的长盛不衰，深刻地折射出中国政府治理的诸多问题：政策的非民主化议程、政策过程与政策目标的背离、政策执行力不高、政策成本巨大等等，可谓不胜枚举。文山会海虽是一种表象，然导致文山会海的深层次原因却值得我们深思。

职能宽泛：会议文件欲罢不能

我国政府部门当前在一些领域的工作还带有计划色彩，习惯沿袭全能型政府的传统思维，大包大揽。全能政府的定势思维使政府部门将所有社会事务纳入管辖范畴，势必会大大增加会议文件数量。伴随着中国社会转型加速，利益集团之间博弈引发的不同利益群体之间的进一步冲突加剧，加大了公众对政府满足自身利益的期望与政府不能有效满足公众期望之间的矛盾，由此形成一种倒逼机制，迫使“全能政府”承担“强责任”。于是，政府只能通过加强管制的路径来缓解社会危机与维护政府公信力，会议与文件必然成为首选的治理工具，力图通过会议和文件及时应对层出不穷的社会诉求，解决社会矛盾。

由于政府主体缺乏激励机制、信息不对称、有限理性等原因会出现“政府失灵”。而公权力腐败又如同一种催化剂，加速了政府公信力的流失。政府公信力的流失，极大损害了公共政策的执行力，正如古罗马的普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗曾说的：“当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样地得罪人民。” “政府失灵”的客观存在，使很多会议和文件无法取得预期效果，便只能重复开会、重复发文，陷入恶性循环，会议与文件本身已经背离了它的初衷，政府部门最终落入“好心办坏事”的泥潭。

权力集中：会议文件承担新功用

中国政府的层级结构，就地方政府而言，分设省、市、县、乡四级政府，政府内部职能部门又设局、处、科、股等层级，故决策权过分向上集中，执行权向下递增，诸多政策和工作都要通过会议和文件层层传达，俗称“上面千条线，下面一根针”，倘若上级政府政策频出，下级政府的主要精力便只能忙于开会发文，既造成文山会海，又导致信息失真，最终只能使这些会议和文件流于形式无法落实。

很多情况下，上级领导的一个露面或表态就会为下级带来巨大的政治资源和财政资源，为获得上级领导支持，下级部门发明了一系列方法，最重要的就是邀请领导出席会议和得到领导的文件批示。于是，有些下级部门便想方设法召开会议，搜肠刮肚向上递交请示与报告，而上级领导也陷入“骑虎难下”的处境，不应邀出席会议、不给下级文件批示就可能被指责为“不支持下级工作”，上级领导只好穿梭于各种会议与文件之中，这又反过来助长了下级部门开会发文的动力。还有些领导面对棘手问题，不愿意承担责任，便热衷于拿上级批示和会议讨论结果做“挡箭牌”。通过会议和文件，将工作布置下去，似乎就尽到了施政的本分，一旦管辖范围内出现了问责情形，就可以据会议或者文件来推卸责任。此时，会议文件承担起了向上要支持和推卸责任的功用。

在现行政治体制下，部门及领导人员的实绩评价指标容易被扭曲，下级部门的实绩考核由上级领导掌理，并直接决定下级干部的职位升迁。上级领导受制于管理幅度，无法全程参与下级部门工作开展，也难以在短时间内全面考核下级的实绩，对下级部门工作考评也就只能依靠会议上的发言和文件上的总结。这种形式的评价容易演变为重形式轻实效，片面地将

开会数量、会议规模、文件数量等同于工作实绩，下级部门将主要精力放在开会和发文上，而非工作落实，导致“干得好不如说得好，落实得好不如总结得好”。每到年终，都是各级政府和各个部门总结会议和总结文件大兴之时，因为谁都想在领导心目中拔得头筹，年终也成为文山会海的高峰期。除此之外，下级干部为体现自己的政绩，时常“乱作为”，这些作为也就以会议和文件的形式表现出来。此时，会议、文件承担起了工作评价的功用。部门本位主义：会议文件成唯一协调工具

机构改革或是行政审批制度改革，其主导者往往是改革对象，在“减——增——减——增”的循环过程中，部门的核心利益及其权力并未得到有效裁撤。部门林立，机构臃肿，职能交叉，部门本位主义已经成为很多政府工作开展的巨大阻力。当一项工作涉及多个部门，在强大的部门利益壁垒前，只有最具权威性的会议和文件的沟通方式才有希望协调工作，其它内部沟通方式几近失效。

由于许多部门存在职能交叉，很多工作的开展需要多部门协同，使得大量工作需要联席会议和联合行文的方式推进，但由于缺乏常态化的部门协同机制，交叉部门职能尚未理顺，这些会议和文件往往流于形式，造成“会议开过，会上谈过，会后得过且过”的结果。联合行文也“发文共盖印章，发完各自为政”。

有些联席会议和联合行文本没有必要，可以通过部门整合消除，但由于部门本位主义存在，大部制改革不够彻底，此类会议和文件仍大量存在。各部门在日常工作中缺乏协同机制，各自为政，导致每发生一次新事故、每出现一个新问题，就要联合行文一次，且效果不佳，下次遇到同样问题多需重新发文。

况且，某些仪式性会议和符号性文件成为“组织防卫”的重要工具。那些仪式性会议已成为公共组织强调上级权威，体现组织意图，乃至打击挑战性、有创建性的观点的组织形式。符号性文件往往成为某些公共组织中的人员掩盖自己的无知，维持组织内部利益，回避核心问题，隐瞒公共信息的重要手段。长此以往，造成公职人员被动、机械、无动于衷的心态和推卸责任的习性，影响了政策的执行力，陷入新一轮文山会海的怪圈。

文山会海是官僚主义肆意横行的乐园，在文山会海中，官僚主义似乎找到了赖以生存的的肥沃土壤。热衷于开会发文，将会议和文件视为彰显权力、体现权威的手段，以获得“高高在上、唯我独尊”的满足感。再加之行政经费预算和使用情况公开透明度不足，有些领导干部将开会变成“福利”，在开会之后安排宴会、旅游、娱乐等活动，以会议之名行享乐之实，如此的“会议”，难怪大家热衷于开会和参会。

开会之道

文山会海这档子事，无论纵横，都能寻着点痕迹。

从纵向说，古人的“朝堂议事”也免不了一些插科打诨。宋人洪迈在《容斋随笔》中曾记载：“断拂为人愦愦，一日，秦在前开陈颇久，遂俯首瞌睡。秦退始觉……”说的是秦桧有一次在主席台上作报告，发表长篇大论，浑浑噩噩的段拂竟然睡着了，直到秦桧讲完话，会议结束了他都不知道。不听会的后果当然很严重，段拂不久后就被弹劾，收拾包袱走人了。从横向说，文山会海也不是中国才有的“专利”。据美国微软公司曾经做过的一项调查，其分布在200个国家的3.8万名员工每周花在开会上的时间平均为5.6小时。而联合国更加生猛，仅在两年内就举行了15848场会议，平均每天22场，以至于联合国前秘书长安南抱怨自己要被会议给“淹死”了。

这样看来，要对付文山会海这个痼疾，可资借鉴与参考的样本或制度应该不会少。当然，如何移文山、填会海，并不是简单的一句口号、一个文件、一台政策就能轻松搞定的，但是我们不妨漫谈一番古今中外那些对移“山”填“海”有所裨益的事。

不与会议计短长

山不在高有仙则灵，水不在深有龙则名。用这两句作为标尺来衡量发文开会是否过度应

该说再完美不过了。发文不是不可以，但要言之有物，不然就只是浪费纸张；开会也不是不可以，但要讲求效率，否则就会沦为形式主义。

在古装剧里经常出现的“朝会”，是现代人对于古人开会的最直观印象，那句“有事启奏，无事退朝”也成了人们耳熟能详的经典台词。在各种影视剧中，我们经常会看到朝臣之间、朝臣与君主之间为议事而争执不下，甚至吹胡子瞪眼的桥段。这些情节给我们一种信号，似乎古代开会还挺有内涵，起码是正儿八经在讨论经国大事，且参与度高，在这种“惊天动地”的议事过程中恐怕也没人会睡着。

事实上，封建朝廷的会务工作是极其繁琐的，并且很多会议是为了维护封建帝王威严的礼仪性会议，各个朝代大同小异。而大臣们在朝会上发言，也没有想当然的自由，稍有不慎可能会丢掉性命。在明代，经常发生因为言官在“廷议”、“廷辩”中有违“圣意”，被用“廷杖”的方式杖责于殿阶之下，当廷毙命的情形。

当然，电视剧也不完全是在胡诌，大臣中的确有许多敢于在朝会上直抒胸臆，甚至当面指出皇帝的不是。而据史料记载，朝臣们如果在会上总是人云亦云地赞同别人，则会被视为不负责任的行为，可能遭到皇帝的训斥和查办。

在古代的众多会议之中，也有真正对国家大政有所帮助，值得今人学习与推广的，譬如汉昭帝时期的“盐铁之议”。

这次会议由时任丞相的田千秋主持，重点议题是对政府推行多年的盐铁官营、均输平准及酒类专卖等各项经济政策进行全面论证。会上，60余名来自全国各地的“贤良”、“文学”，即知识分子身分的所谓“民意代表”，与御史大夫桑弘羊等一批政府官员进行面对面的激烈辩论。他们辩论了几十天仍相持不下，据桓宽的《盐铁论》记载，整个集议过程到后来演化为针锋相对的两派对垒。

会议最后经过表决，通过了废除全国酒类专卖和关内铁官制度，打破国有公营的垄断。据推算，这次会议断断续续开了近两个月之久。可见，所谓的“文山会海”并不是一个可量化的绝对值，换言之，长会未必冗余，短会未必精悍。我们要解决的，不是单纯地废除或减少开会，而是如何让它变得更有内容、更有效率。像“盐铁会议”这样的，即便开个两三个月，亦无不可。当然，这种“高质量”的会议确实难得，中国历史上可能也就这么一回罢了。开会的规则论

凡事都有它的规则，“文山会海”或许正是无规则状态下的“自由过度”。如果我们有一套行之有效的“开会规则”，用以规范会议上的种种程序、议题，乃至参会人员，或许能够减少“为贯彻发文而发文，为贯彻开会而开会”的现象。

制定规则一向是美国人的强项。美国人会少规矩多，他们有一本厚厚的开会规则——《罗伯特议事规则》，它是亨利?罗伯特将军在1876年编写的，被广泛应用在政府机构、企业组织和民间团体的议事活动中。这个规则对会议议程的确定、议题的提出、辩论、主持人的职能、议题表决等各方面都有非常详细的规定，目的在于最大限度地实现公平与效率，既防止把会议开成“一人报告、大家鼓掌”的形式，也避免把会议开成七嘴八舌、争论不休的“菜市场”。

《罗伯特议事规则》就像一台设计良好的机器，能够有条不紊地让各种意见得以表达，用规则来压制冲动，找到求同存异的地方，然后按照规则表决，保障民主程序的效率。有人甚至这样说过：在现代社会里，只有按照“罗伯特议事规则”开会才是真正的开会。

正因为有了开会的“规则”，美国人在会议的组织上、程序上、内容上都一丝不苟。在美国，大多数州郡政府在每周召开例会前，都会在公开发行的报刊上公布会议的情况，以便有兴趣者关注之。每次会议开始之前，都要制作详细的会议日程册，在这些日程册里，甚至会出现“从10时到11时10分”，“从11时30分到12时10分”这样精确的会议安排。

对于参会的人选，美国人表现出了十分强的实用主义。由哪个部门主办，那么该部门负

责人自然要出席；至于协办的，由经手此事的职员出席发言就可以了，因为他最熟悉情况。会议对时间的控制也是很严格的，几乎达到了“惜时如金”的地步。发言人讲话时，时间一到发言人就得停止，否则主持人会敲木槌催促其停止。

不开会，可以做点什么？

针对“文山会海”的陈腐习气，国内各地也采取了不少措施。当绞尽脑汁、想尽办法地移了文山、填了会海，官员们该怎样以更切实有效的方法来上传下达、倾听民声呢？而开会以外空出来的大把时间，官员们可以做点什么呢？

现实中，一些领导干部们常埋怨有发不完的文、开不完的会。但有观点认为，要是真给这些干部松了绑，他们却不一定可以适应。其实想来也正常，会开会、会讲话是一些领导的看家本领，要是把这些形式主义全免了，他们还真会不习惯。

可见，要对付“文山会海”，还得先给官员们的在思想上“减负”。得让他们知道，不开会的时候，该把心思放在哪里。

近日，湖南省正式启动了全省机关干部“走访群众听民声，深入基层解难题”的作风建设主题活动。他们将集中1个多月时间，组织省、市、县、乡四级干部，下基层、听民声，着力解决企业生产经营、项目建设、民生建设、新农村建设、信访维稳和安全生产等6大领域存在的突出问题。

与此同时，在福建宁德，也提出了在“无会周”到底该做些什么的具体安排。宁德市委、市政府决定在3月5日至11日的第一个“无会周”里，将所有领导分成10组，轻车简从，深入到挂钩的县（市、区）和重点工程、重点企业、扶贫开发重点村，开展“四下基层、四解四促”活动。在这期间，领导们进村入户，开展调研、座谈，察看项目、慰问群众，与群众同吃同住，了解群众所思所想，在一线办实事，在一线解决难题，在一线落实工作。除此以外，湖南、广东、山西等地也纷纷提出要“转文风改作风”，少开会多下基层，与“文山会海”的“鏖战”在全国各地都激烈进行着。这或许为不开会的官员们指了条明路：没会可开就多去基层走走，多听听老百姓的声音。而在刚落幕的“两会”上，即将届满的人大代表们对下一届“接班人”的寄语中，也透露出希望他们“多深入基层”、“为老百姓代言”的期待。以上，都是在移“山”填“海”后，官员们可以做也应该做的。但也许有人会质疑，对于搞调研、抓项目、下基层这些大而泛之的政策，领导干部们是否真正去贯彻落实，既无从考证也不便监督。那么，从硬性的措施到软性的实际，细化到琐碎的日常工作中，官员们可做的事情也实在不少。

如果你是当地的父母官，可以走上街头看看你的市民是如何生活，他们是否衣食温饱，是否快乐满足？他们还需要政府做些什么？如果你是某部门的负责人，可以思索一下你所分管的领域，比如管交通的话就想想如何让这个城市的车辆流向更通畅；管财政的话就想想怎样分配资金的去向才更科学；管环境的话就想想如何让市民们呼吸到更新鲜的空气。

所以，关键不在于没有了“文山会海”，会不会有点寂寞；也不在于要用多“狠”的招去对付不开会的那些时间。大家痛恨“文山会海”，无非因为它沦为了形式的躯壳，但是如果不开会，官员们仍然在其他形式主义中打转，那等于从一个深渊跌进另一个黑洞。

开不开会，是个大问题；怎么开会，也是个大问题；不开会可以做点什么，是被“文山会海”所困的领导们当下该思索的问题。（本刊综合）