协警制度的中国式困境

2020-03-02 17:53:59 来源：范文大全收藏下载本文

协警制度的困境与出路

【内容提要】辅协警制度起源于英国，基于现实警力不足和政治上限制国家权力的考量，辅协警制度在19世纪初的英国便诞生了。之后，辅协警制度在英美国家表现出蓬勃的生命力，在维护治安工作中发挥了无可替代的作用。辅协警制度在我国得到普遍运用之后也对我国的治安工作发挥了巨大的积极作用，协警在我国的治安力量中渐渐占据了较大的份额。可以说，协警在治安管理中所发挥的作用已经无可替代了。但是，随着协警在交通、消防、治安和社区管理等方面越来越多地运用，协警人员素质不高、定位不清、职责不明、待遇低下、工作效率不高等问题也出现了。这些问题不仅仅让协警在社会治安中发挥的作用大打折扣，其非规范化的治安管理行为也严重影响了整个公安队伍的形象与当下的公安执法规范化建设，已经到了不可不察的境地。

【关键词】协警；执法规范化；治安管理

一、英国辅协警制度的历史

现代社会中，警察工作普遍面临着两个挑战：第一，承担更多、更广泛的服务工作，如寻找走失儿童、救助遇险人员等；第二，维护社会治安状况和越来越繁重的预防、打击犯罪的任务。在有限的警力和资金的制约下，面临这两个挑战，警察部门往往应接不暇。因此警察部门和有治安服务需求的社会公众都在寻求其他能够维护秩序、提供治安服务的力量来作为有益的补充，协警（或称辅警）应运而生。

正式警力不足的现状，促使社会不得不寻找其他替代力量。资金短缺、警力不足是各国警察部门共同面临的难题。为解决这个难题，英国内政部将警察预算承包到各警察部门，并制定了警察薪水的最高限额，警察部门力求大量增加警察

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编制以解决警力不足的问题显然难以实现。①在这种情况下，社会与警察部门开始另辟警力的新来源---协警不失为一种聪明的选择。

英国的“协警”其实是专职警察的助手和后备力量，也可称之为“准警察”队伍。英国自古就有治安法官从民间任用兼职的志愿人员进行辅助维护治安的工作的传统，现代仍沿袭这一传统，即精选市民中的志愿人员，经过地方警察局的训练，依法定程序任命，志愿人员宣誓后,着正式警服执行勤务，行使正式警察的职权。②志愿警察制度，既可解决警力不足的问题，又可以通过公众参与维护治安的过程，提高公众的治安责任感。

英国的协警类型较多，其中较为突出的是文职雇员、志愿警察和保安人员。第

一、文职雇员

英国是现代警察制度的诞生地，也是现代文官制度的发源地。1829年在英国伦敦建立了世界上第一支现代意义上的警察队伍。英国警察从诞生之日，就以平民化和文职化为主要特征，雇用了大量的文职雇员。英国警察部门中有许多工作不必由受过全面训练的传统意义的警察担任，而可以聘请专门领域的专家担任，这样可以节省一大笔警察经费开支。在这种观念的指导下，从事警务活动的除了享有逮捕等警察强制权、需要宣誓的警察外，还包括了不享有警察强制权力的文职雇员。③

第二、志愿警察

志愿（兼职）警察是协警的一种，其主要特点是兼职性（一个月最少工作16 小时或者一年工作200小时）和志愿性（没有工资）。这是典型的公众参与治安管理的方式。

公众参与到维护公共治安管理中的这一理念源于盎格鲁·撒克逊时期，当时英国共同法规定所有的公民都有义务协助警察工作。早在1662 年，英国议会颁布的《济贫法》的第15节中就承认了志愿警察的合法性，依照该法律，治安法官有权选任非专职的警察，而这些非专职警察便构成了地方当局可在紧急时刻招集使用的警力来源。

在英国，如果想要成为志愿警察，录用选任的程序也比较严格规范。首先， ①② 王大伟：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社，1995年版，第56页。

王大伟：《中西警务改革比较》，中国人民公安大学学报，2000年第4期，第23页。 ③ 王大伟：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社，1995年版，第135页。

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申请人必须通过背景审查；其次是申请人必须通过招募警察的笔试；然后是面试；最后是体检。现在还要求对申请人进行一些体能和心理测试，这一项相比专职警察的入警考试而言，就没有那么严格了。

目前，全英有1万4千多名志愿警察。以2007年4 月1日为界，在此以前，志愿警察只是在执勤的地区及其附近有执法权，此后，英国的志愿警察在当班时和非当班期间都拥有法律赋予的全部警察权力，其职责也比较广泛，如巡逻，维持赛场、重大节日、游行时的秩序等，除制止工人罢工等特殊工作外，志愿警察几乎可参与全部的警察工作。志愿警察没有工资，警察部门为他们提供的也只是“服务补偿”，“服务补偿”相当于同级警察日薪工资。此外，每人每年有10英镑的皮靴补贴。

第三、保安人员

保安人员，又称安全人员，是由私人或国家雇佣的，以保护财产、资产和人员安全，同时获得一定报酬的人员。保安人员通常穿着保安制服以巡逻的方式维护秩序，履行职责。在英国，保安人员在辅助警察完成警务任务时也可被视为协警。英国保安的工作方法主要是“观察、制止、监督和报告”，保安人员没有逮捕犯罪嫌疑人的权力，但是有实施公民逮捕的权力。保安人员的主要职责就是预防和威慑犯罪行为，有权并且根据保安合同的义务，可以采取行动来保护公民的生命和财产。保安人员受到的主要培训是如何实施逮捕和控制、操作应急设备、进行急救、撰写详细的报告、执行其合同上规定的任务等。巡逻是保安人员最主要的任务，保安人员通常使用警卫巡视巡逻网来记录巡逻日志，记录各个地方的治安状况。①

二、辅协警制度在我国的运用。

在我国的警察队伍中，尽管没有像西方一样特定的“辅警”或者“协警”的称谓，但一直以来实际上在基层公安工作中发挥作用的协勤队伍，却与之有着异曲同工之妙。只是没有西方已发展完善的协警制度规范，这大大阻碍了这部分警力资源的发挥。毫无疑问,公安警察是我国公安执法与治安管理的主要力量,在我国公安执法中以及治安管理大量协警人员的存在已是一种不可忽视的现实。

① 张弘：《国外保安业》，中国商业出版社，2000年版，第13页。

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形成这一情况的直接原因与西方大体相同，即公安机关长期存在的警力不足问题的困扰。近些年，国家虽然对警察队伍的投入不断在增加，招警人数近几年都是大幅上升,以四川省为例,仅仅07 到09 三年时间就公开招录了近2 万民警。①但是在执法中仍然是捉襟见肘。

协警,或称为辅警,在我国是指在编警力以外的直接协助国家在编公安民警履行各项职能的辅助力量。其性质属于在编警力以外的辅助警力,是公安警察的助手，其功能主要是弥补在编警力的不足, 起辅助、协助作用。他们在地位上,通常不具有国家公务员身份,在权限上,也不具有任何形式的执法权。当前,我国协警队伍的发展已颇具规模。治安员、交通协管员等各类协警已成为公安民警的得力助手和有效补充,为维护社会治安作出了重要贡献,缓解了日趋复杂的治安形势给公安机关及社会带来的治安压力。

我国现有协警人员数量巨大,最多时达200万人以上,2004年经整顿治理后减少了许多,但是据不完全统计,目前仍有150万人之多。减而不退的现状正说明了协警在我国治安管理中所发挥的作用已经不可替代了。以成都市青羊区为例,仅在2009年6月和9月两批一共就招了260名协警,成都其他区县也有类似动作。②

三、辅协警制度发挥的积极作用

第一、有效缓解警力不足的状况，提高警力资源的利用效能。

犯罪态势与社会治安状况决定警力的规模。当犯罪浪潮来势汹涌时，警力资源往往显得捉襟见肘，这在世界各国都是一样。为迅速扭转社会治安下滑的局面，有效提高预防和控制犯罪的能力，西方国家在增加警力的同时，多采取大量增加协警的办法，一方面，可以缓解警力的不足的现状，例如，在有私人保安巡逻的区域内，保安的巡逻可以有效地维护该区域的秩序，警察可以减少对该区域的巡逻频度，从而缓解警力不足的问题。另一方面，协警承担了警察的一部分简单警务工作和一些琐碎的行政事务性工作，从而使警察从较简单的警务和琐碎的行政事务中解脱出来，能够更集中地从事专业化要求较强的警务活动，提高警力资源的利用效能。

①② 根据中共四川省委政法委员会，四川省人事厅，四川省公安厅0

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8、09年录用人民警察的公告统计。

见《成都青羊区招聘100名男性协警员，月薪1500 元》，成都日报2009年9月2日。

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二、协警比警察更节约成本，有利于社会资源的分配。

西方国家衡量警察效益有一个重要理论，即“金钱衡量论”。该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理论成为驱动警务改革的一个杠杆。西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。世界各国警察基本上都属于公务员编制，其地位及待遇受国家相关法律保护。在英国，警察的社会地位及待遇都很高，政府部门从招募、培训一名警察到支付警察工资和相关福利、退休金等需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或民事合同的形式雇佣一名协警，则需支付的薪酬相对低廉，有的协警（如志愿警察）甚至没有工资，政府向他们提供的只是象征性的“服务补偿”费用而已。

第三、协警制度促使人们重新思考警务的含义。

我国《人民警察法》第2 条明确规定了人民警察的任务是：“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”可见，警察的任务就是打击犯罪、维护社会治安，以保护公民权利，维护国家安全。目前，我国已陆续出台了不少法律、法规和规章，虽然尚未达到健全、完善的程度，但整体上警察执法已有了一系列法律依据。随着经济的发展和社会的进步，警务的内容越来越多样化，警察不仅承担着打击犯罪，维护社会治安等一些专业的执法活动，还承担着很多社会服务工作，在我国警察队伍中，普遍存在着警力紧张、在职警察过度疲劳的现象。在一国的公安执法与治安管理领域内，仅有警察部门被赋予使用无可辩驳强制力的权力---这就是“警务”应当具有的最核心的特征。根据这一原理，我国应当逐步明晰专业执法活动和社会服务工作的界限，让协警在社会服务这个舞台上发挥更大的作用。其实，协警制度最大的作用在于把警察从繁琐的一般事务性工作中解脱出来，使警察能够致力于专业的执法活动。

四、协警制度在我国的运用过程中产生的问题。

应该肯定的是,协警或者称为辅警对维护我国社会治安起到了非常积极的作用。但在实际执法中,协警的使用也存在着较大的问题。在一些地方,协警违法乱纪、侵犯群众利益现象严重,甚至到了令人触目惊心的程度。总结起来主要有如下方面的问题。

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（一）角色错位，定位不清。

在我国,协警是不具备执法权的。但实践中情况却远非如此,协警人员一旦与警察一起抓捕犯罪嫌疑人,经常出入于公安机关,自身便产生角色错位。于是,协警人员非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法行为时有发生,而普通群众并不清楚他们享有什么权力,经常是敢怒不敢言,使协警队伍成了一支破坏公安形象的“杂牌军”。①个别民警让协警介入执法，部分协警对自身职责认识不清，出现越权现象，不仅不利于协警队伍的发展壮大，而且直接影响社会治安防范的效能发挥。

（二）名称、服装混乱，不利于开展工作。

历史上公安机关的辅协警有治安联防队员、协警、协管员、专管员、保安员、治安员等称谓。虽说现在强调协警正规化建设,一些地区统一将协警称为保安,但仍有社会上使用的保安及公安机关使用的保安之分。正因为社会上大量单位使用保安,将协警统称为保安后,在社会上还是易造成误解,甚至不少地方发生公安机关保安随民警执法时被群众拒绝的事件,群众说民警怎么能带保安执法? 一些地方协警穿着保安服去开展暂住人口管理等辅助警务工作,群众不接受,甚至向②公安机关投诉。此外,协警着装不统一,大到全国范围,小到同一公安机关辅协警着装的颜色、制式均不一致,既影响协警规范化建设,影响其外在形象,同时也影响制约其战斗力的发挥。③

（三）录用管理体制混乱。

没有形成由公安机关统一录用、管理、使用的协警管理制度，多数的协警管理权主要集中在派出所或乡镇等基层部门，在地市级公安机关建立协警管理体制的还较少。协警管理使用制度不健全，协警的录用、培训、考核、奖惩、辞退等制度往往是以单位内部规定的形式出现，存在很大的随意性。协警的录用制度方面不规范，录用人员的资格审查不严格，对参加协警录用人员的政治素质、业务素质、身体素质、文化素质没有严格明确的规定，甚至一些能力、素质较低的人混进协警队伍，有的只有小学文化，有的本身就是刑释解教人员。协警录用程序缺乏科学、严格、统一的标准，有的地方甚至不进行公开招录考试程序就随意进 ①② 徐志林：《辅助警力的若干思考》，载于《上海公安高等专科学校学报》，2003第2期，第53页。

徐志林：《辅助警力的若干思考》，载于《上海公安高等专科学校学报》，2003第2期，第55页。 ③ 王大伟：《中西警务改革比较》，中国人民公安大学学报，2000年第4期，第171页。

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人，也没有严格的政审程序。在招录体制方面的随意性，使得整个协警队伍鱼龙混杂，甚至多是社会三教九流，地痞流氓，影响了整个协警队伍的战斗力。由于招录协警机制上的不健全，录用的源头控制不利，造成协警队伍管理上的混乱。被录用协警缺乏系统的岗前培训以及随岗培训，同时对协警的不规范行为缺乏监管，协警违法犯罪的现象比较突出。有的利用职务之便进行收取保护费、监守自盗、实施诈骗等违法犯罪活动，有的甚至滥用权力，刑讯逼供殴打他人。公安机关对协警的教育培训缺乏常态化、制度化的规定，对协警的管理标准随意变动，导致协警队伍管理混乱。

（四）待遇低，奖惩制度不健全，影响协警工作积极性。

由于协警在国家正式编制之外,没有统一的财政经费，以前待遇低且无保障,主要依靠执法“创收”维持生存，现在虽普遍有所改善,各地财政也开始加大对协警的支持保障力度,但不同地区公安机关使用的协警经济待遇差距较大,同属一个县区级公安机关使用的协警经济待遇也不同,甚至同在一个派出所使用的协警经济待遇都不同。根据调查,某一个区级公安机关使用的近2000名协警,有文职、协警、协管员、专管员、勤杂工等区别,年收入多的4万元左右,少的1.5万元左右,有的甚至不足1万元。某派出所使用的200名协警中,年收入高的近4万元,少的只有1.2万元,有的缴纳“三险” (养老保险、医疗保险、意外伤害保险) ,有的没有缴纳“三险”。我国中、西部地区使用的协警经济待遇最低,不交保险费,每月工资仅

五、六百元。沿海发达地区公安机关使用的协警经济待遇好些,保险金缴纳后每月工资和奖金收入

二、三千元,而待遇差些的各种保险费缴纳后工资奖金仅在1000到1500元之间。①因经济待遇偏低且不享受劳动保险等社会保障,近年来一些地方的信访队伍中已开始出现协警身影,甚至被一些地区的劳动部门列入新的不稳定因素。待遇偏低影响其生活质量和工作积极性,甚至使其产生利用职责之便谋取私利的现象。这更加剧了民众对于公安执法的不信任和不赞同。大大的影响了个整个公安队伍的形象和公信力。

诱发协警上述问题的原因是多方面的,综合起来分析,主要有: 协警自身综合素质普遍较低。首先是文化素质较低。虽然近年来不少地方招收协警时要求高中以上文化程度,但实际上是达不到的,即便是高中文化程度,毕业后长时间不接 ① 金诚：《试论我国辅警制度改革》，载于《公安研究》，2003第4期，第25页。

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触文化知识,文化素质降低,是非辨别判断能力有限。其次是思想道德素质较差。人生观、价值观模糊,违法犯罪的协警人员甚至人生观、价值观扭曲。第三是心理素质较差。在一些公安机关内网论坛甚至外网论坛上,经常会看到协警发的帖子,他们与民警比待遇,发泄抱怨、不平甚至愤恨的心理。第四是当协警的动机目的不纯,有的是为原本从事的非法活动寻找保护伞,有的是想狐假虎威,利用协警的工作之便捞点外快,还有就是利用协警跟民警一起接触面广、接触人多,想将协警作为跳板,一旦时机成熟就离开协警岗位,另谋高就,行为的短期性、功利性特征明显。①

此外,管理与教育缺失也是诱发协警相关问题的重要原因。一是无法可依。尽管目前协警队伍庞大,对社会治安的影响也在加大,但长期以来没有一部专门法律去规范这支队伍,导致协警队伍定性不明、职责不清。二是一些地方的公安机关由于治安压力越来越大,任务越来越重,无时间、无精力去管理、教育协警,多采取粗放式管理、教育,这也是诱发协警违法犯罪的重要因素。三是多头管理。基层公安机关使用的协警,有的是自招自用,有的是街道、乡镇招收并负责工资待遇,业务上属基层公安机关指导、使用,还有的是公安机关的保安公司统一招收,并负责工资待遇,公安机关职能部门使用。②人权、财权的分割,造成管理上的不便与乏力,协警自身也往往缺乏归属感,产生管理上的离心力,甚至不服从具体使用的公安机关的管理。

五、困境中的辅协警制度的出路---规范化。

我认为协警制度在我国运用发展过程中出现这样或者那样的诸多问题，究其根源在于我国的协警制度运用缺乏规范化。要走出困境，就必须加强协警制度运用的规范化建设。

(一)以立法形式正式确立我国协警制度。

由于招收录用的途径方式、法律保障及目前我国从事协警工作人员自身素质等原因,相当一部分协警在一些地方、一些单位违法乱纪,成为害群之马,制约着协警作用的进一步发挥,影响着整个公安队伍的形象,甚至一度引发了全国性协警存废的争论。我认为从我国目前的国情来看,治安形势严峻,警力却严重匮乏, ①② 陈晋胜：《群体性事件研究报告》，群众出版社，2004年版，第59页。

陈晋胜：《警察法学概论》，高等教育出版社，2002年版，第9页。

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废除协警的运用并非解决问题的良策,关键是必须使协警建设合法化、规范化。事实上,协警制度比较发达的英、法等国都是通过专门立法使得协警队伍合法运作并且日趋完善的。因此,建议以立法的形式正式确立我国协警制度,通过法律明确协警队伍的法律性质、地位、组织管理、职责权限、招录使用、薪酬抚恤等问题,使协警队伍严格依法运行。只有这样我国协警才能真正走上正规化、法制化、规范化的良性发展之路。具体立法形式既可以制定专门的协警法,像我国香港地区一样,系统地解决辅协警问题。也可以在人民警察法中增设专章规定协警问题。

（二）明确协警的性质和责任。

协警的定位是辅助警力,也属于专业的群防群治队伍,但是不具有行政执法权。在性质上,虽然协警队伍可以作为财政补助性事业单位,但它不是一级授权执法的组织。协警必须在在编公安民警的带领下开展各项工作,对涉及需依法定职权才能完成的任务时,只能由在编公安民警完成,协警仅起辅助、协助作用。也就是说,公安行政执法的主体只能是在编公安民警,协警只是协助其执法,而并非执法主体。公安机关应通过具体规定明确协警人员的职责,以利于协警开展工作。我认为这些职责应当主要包括:协助民警进行社会治安的防范,如在民警带领下,开展治安巡逻,预防违法犯罪。协助民警参与公共治安秩序管理,如协助民警进行危险物品管理,制止黄、赌、毒等违法行为。协助民警打击各类违法犯罪活动,如发现违法犯罪嫌疑人正在实施不法行为,可立即将其扭送至公安机关处理。案发后,及时保护好现场,并迅速通知公安机关。为公众提供各种救助和服务,如协助公安机关为求助者提供良好的服务,积极参加抢险救灾等。

（三）建立健全录用、培训、管理及考核监督方面工作机制,加强对协警队伍的教育与管理。

建立公开选拔择优录用机制。协警的经济待遇、社会保障到位后,就可以向全社会公开择优招收录用协警,不同协警岗位可分类设置招收录用条件,在录用中要注意对报名人员的审查,对有劣迹的人员不予录用。为便于审查,应当统一建立协警档案数据库,各使用单位应如实及时采集并输送相关资料,防止在其他单位因违纪违法被辞退的人员又被录用。不同地区的人员,跨地区应聘协警的,要经原籍地公安机关政审,合格的才能录用。

建立经常性培训机制。对新录用的要实行上岗前培训,针对新的形势新的治

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安问题,要及时有针对性地对协警开展经常性培训。

建立科学量化的考核及监督机制。要根据不同岗位的职责要求, 量化考核标准,奖罚分明,严格执行考核监督制度,确保监督考核落到实处。

（四）严肃查处协警违法违纪问题。

严肃认真查处协警违法违纪问题,是协警健康发展的重要保障,也是维护公安机关良好形象的重要措施。一要扩大监督渠道,除内部加强管理及时监督主动查处外,还应重视从信访渠道、媒体曝光、关联案件等方面,注意发现协警违法违纪线索。二要依法查处协警违法违纪问题,决不手软。

（五）健全协警的组织机构设置。

英国等协警制度相对完备的国家或地区都对辅助警力设定了与正规警察相似而又相对独立的组织结构。这种自成一体的协警体系有利于对协警警力统一部署,统一管理,极大地发挥了协警队伍的系统效益,是值得我们借鉴的。我以为,我国协警可以效仿武警部队的组织结构设立总队、支队、大队、中队四级管理机构。总队对全省协警工作进行统一领导和部署,支队负责领导和组织协调全市的协警工作,各大队负责领导和组织协调所辖各中队的日常工作,各中队在各大队及公安派出所的组织领导下开展具体工作。这种建制使协警形成了一个统一的组织,改变了以往各自为政的格局,从而推动协警系统的良性运行和协调。

警力不足问题是生产力发展过程中必然的副产品，协警制度的发展与运用则不失为解决这一问题的良方。但是我国在协警的运用上则存在存与废的两难。一方面协警在包括社区管理、治安巡逻、交通协管等等方面发挥着重要的作用，甚至已经到了暂时已经无法替代的地步。我国协警的存而不废，以及事实上的大量存在则说明了这一问题。另一方面，协警运用上的混乱、协警人员素质低、违法乱纪等现象层出不穷，人民群众也是敢怒不敢言。这大大的影响了社会的和谐稳定以及公务人员的形象。

看问题不能割裂其正反两面。就像协警制度，固然在其运作过程中存在着这样那样的问题，但是我们不能忽视其巨大的积极作用。所以妄言废弃协警制度是不负责任的，只不过是对问题的逃避而已。找出问题的症结并且找出办法来解决才是当务之急。这就是本文之所以形成的现实考量。

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【参考文献】

[1] 王大伟：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社，1995年版。 [2] 王大伟：《从杆石桥模式到世界警务改革大趋势---中西警务改革比较》第三部分《辅助警力的比较>,中国人民公安大学学报，2000年第4期。

[3] 朱振甫、杜剑虹、张应立：《辅协警问题研究》，载于《公安研究》，2009年第9期。

[4] 政工言：《建设正规化辅警队伍若干问题的探讨》，载于《公安研究》2008年第9期。

[5] 夏彬：《走有中国特色的辅警建设之路》，载于《上海公安高等专科学校学报》, 2005年第6期。

[6]贾迪：《论辅警制度及中国辅警制度的构建》，载于《江西公安高等专科学校学报》，2005年第7期。

[7]周磊,李安娜：《关于我国辅警的几点思考》载于《四川警察学院学报》，2008年第6期。

[8]吕长贵：《对辅助警力相关问题的研究与思考》，载于《公安调研》，2007年第19期。

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