国内外警务改革情况
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国内外警务改革情况
来
源： 发布时间：2003-09-15 11:25 国内外警务改革情况
进入新世纪以后，社会正在发生革命性的变迁，建立在高度计划经济体
制基础上的中国警务工作也受到了前所未有的冲击。社会主义市场经济条件
下出现的新情况、新问题，已经向公安工作和队伍建设提出了许多新的挑
战。面对复杂多变的社会治安形势，公安工作不适应的状态已越来越明显，
公安工作改革势在必行。
为了给我省公安机关的警务改革提供一些参考和借鉴，本部分将主要介
绍世界警务改革的历史与趋势，世界上一些发达国家的警察体制，新时代警
务改革的趋势与发展模式，及国内有关警务改革的一些情况。
一、世界各国警务改革的历史与发展趋势
如果从警务改革的角度去考量，国外警务工作的发展经历了四个阶段，
我国警察学者王大伟教授将其冠名为“四次警务革命”，即警察职业化、警
察专业化、警察现代化和社区警务。
一、世界历史上的四次警务改革
第一次警务革命以1829年伦敦大都市警察机构的建立为标志。18世纪
末，英国的工业化与城市化产生了严重的阶级对立，犯罪增长，治安混乱。
面对如此严峻的挑战，1829年，英国建立现代职业警察，西方公认的世界上
最早的正式警察？D？D职业制服警察从此诞生。这支警察队伍强调以预防为
主，重视警民关系，增加服务职能，使其成为新旧警察的分水岭，被誉为第
？D？D次警务革命。
第？D二次警务革命是以美国的警察专业化为标志。19世纪末到20世纪初，
世界各国警察大部分处于初创阶段，美国率先开展了警察专业化运动。其核
心是通过专业化摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为一支独立的、高效
率的文职队伍。第二次警务革命是新警察独立与成熟的标志。
第三次警务革命以欧美各国警察现代化为标志。20世纪30年代到70年
代，西方主要资本主义国家逐步完成了警察的现代化，各国的警察编制、警
察预算均有巨大的增长。第三次警务革命立足于使警察成为“打击犯罪的战
士”。此时的警察形象，是头顶钢盔、肩别对讲机、手持盾牌、腰挎手枪的
“机械战警”。但是，增加警力带来了若干消极后果，在警力不断增长的同
时，犯罪率处于上升较快的状态。警力与犯罪同步增长，这是人们始料不及
的，从而引发了第四次警务革命。
第四次警务革命是现代化后欧美各国的“新警察模式改革”(主要内容
是社区警务运动)。它在以下十个方面对原有的警察组织结构、理论观念进
行冲击，返朴归真，是警察现代化技术与警察哲学的理性整合。 (一)在警力方面，从人、财、物的巨增长转向“无增长改善论”。
面对增长警力编制的种种弊病，英国在警务改革中提出了“无增长改善
论”，它是指警察在不增加人员编制、器材装备的前提下，通过警务改革提
高警察完成工作目标的能力。这种理论认为：大幅度提高警察开支，建立庞
大的警察队伍是无益的、危险的，它远远超出了社会经济能力所能允许的范 围，警察现代化应偏离继续提高警察比例、装备高度现代化的美国模式，因
而社区警务是在警务现代化之后警务改革的必然方向。
(二)在装备方面，从追求“机器人”模式转向追求“传统的更夫”模
式，重新重视警察的服务意识与警察道德修养。
欧美发达国家的公众，对“机械警察”十分反感，强烈要求警察重新回
到公众当中，发出了“要传统更夫，不要机器人”的呼声。1976年，英国警
察进行了一次公众调查？D？D“怎样才能做一个现代化的警察?”公众的回答
没有一项是指向装备的，全部答案都指向理解、同情、合作等警察品质与道
德方面。
(三)在警务风格方面，从单一的被动警务转向重视主动提前警务。
西方国家已把工作重点从快速反应转向预防犯罪，强调调查研究在先，
以预防为主。二十世纪
五、六十年代，西方国家警察现代化进程中形成一种
警务风格？D？D反应警务。它强调接报案后的快速反应，重视通讯联络与车辆
现代化，重视被动反应而忽视主动预防。随着这种警务风格的弊端渐显，20 世纪70年代后期，警务改革从反应警务向主动提前警务转变。旨在唤起社
会与公众的参与，采用各种手段减少犯罪。强调以预防为主，从根本上减少
犯罪的社会根源。现代西方国家所进行的社区警务、邻里守望等警务改革都
可视为主动提前警务论的组成部分。
(四)在工作重点方面，从单一的巡逻与刑侦模式转向社区警务模式。
由于传统警务工作在打击犯罪方面收效甚微，警察不得不把工作重点放
到社区警务上来。据调查，在警察接报案的电话中，只有20％与犯罪有关， 80％是社会服务性的要求。因此，越来越多的警察部门开始把工作重点转移
到社区警务方面，注重宣传教育，增强家庭的安全观念与个人的防范意识。 (五)在衡量标准上，从单纯重视犯罪率与破案率到多种指标综合评估，
不仅重视警察部门自己的统计，也重视社会的反应。主客观评价相结合，以
主观评价为主。
许多西方警察和犯罪学家都认为犯罪率不能真实反映犯罪现状。隐案、
漏案现象是各国普遍存在的严重问题，片面追求低犯罪率等于变相鼓励弄虚
作假。此外，随着社会发展和法律的健全，犯罪率自然要经历一个由低到高
的过程，这是犯罪自身的规律，它不以警察的意志为转移。现在英美等国已
开始以多种指标综合评价警察的工作，这些指标有：被害人调查、安全感调
查、公众对警察的满意程度调查、对警察工作的重点评价调查以及警民关系 调查等。 (六)在力量的主体认识上，从以警察为主体到以社会为主体，逐步认
识到产生犯罪的根源在于整个社会，打击犯罪的主体也在于整个社会。只有
通过整个社会才能减少犯罪。
(七)在领导体制上，中央集权与地区自治的差距越来越? ?BR> 以英美为代表的地区自治(以块为主)正在向加强全国统一协调、统一
领导的方向发展；以法国、德国为代表的中央集权警察(以块为主)逐步向
分散权力、建立地方警察的方向发展。总之，西方警察体制正在发生明显的
交融现象。
(八)在警务合作方面，从单一的警察行动向地区与洲际的警察行动发
展，除了交流、协调行动式的国际刑警组织外，国际与洲际的实质性合作也
在不断发展。
(九)在警察队伍的性质方面，军事化与平民化警察的差距在逐步缩小， 军事化与平民化互相包容。
法国的宪兵是准军事化的代表，英国的警察是平民化的代表。一方面，
随着反*、反恐怖的实战需要，平民化警察根据需要建立了军事化、武装
性质的快速反应部队。另一方面，由于暴力对抗造成了严重的社会矛盾，
“最大限度地限制武力论”成为西方警察行动的准则。宣传上的平民化与准
军事化，是警务改革的趋势之一。
(十)在警察队伍构成方面，国家警察与私人警察共同发展，警察社会
化的趋势明显。
这四次警务改革几乎都是停留在围绕着警察工作的主要目标？D？D打击犯
罪、维护社会治安秩序和公众利益，也考虑到为达到公众的满意而进行的单
纯服务等层面而进行的优化警察勤务规划的调适性改革。从改革内容方面
看，都是在追求高标准完成警察工作目标的基础上，在精心设计警察工作、科学安排警力、充分发挥科技力量的作用等方面展开工作。从改革的结果来
看，不但没有很好地完成警察部门所设定的工作目标，使公众真正满意，相
反由于各国警察部门历来都把不能很好地完成工作目标的主要原因归咎于人
员少、素质低、装备差、技术落后等因素，加之各国政府又没有有效地控制
警察部门的投入，因而使各国警察部门不断膨胀，成为政府最大的部门之
一。人类社会正在进入后工业化社会和信息时代，社会政治、经济都在发生
着巨大变革。第四次警务革命绝不是警务改革的终结，世界范围的第五次警
务革命正在孕育之中。
二、第五次警务革命？D？D国家警察与社会警察并存 (一)孕育第五次警务革命的历史背景。
警察机构属于行政部门，面对席卷全球的各国行政改革浪潮，警察部门
也必须与国家其他的行政改革步调一致。二十世纪七八十年代以来，一些国
家的行政体制面临着前所未有的困难，原因归纳起来主要包括以下两个方
面：
1、“全球一体化”对传统行政体制提出挑战。
随着信息时代的到来和迅速发展，特别是互联网的诞生，统一的虚拟社
会已经形成，不同国界的人们正在走上“全球一体化”的轨道。这种变革正
在影响着未来政治经济的重新安排。从目前的情况来看，世界政治格局呈多
极化、区域化合作趋势，经济全球一体化则基本形成，而这种合作化和一体
化的结果使得国家权力正在向超国家组织流动。各国为适应这些合作和一体
化的趋势，与国际惯例接轨，必须对自己的政府行政管理进行改革，而改革
的实质是将国家的自由裁量权部分让位给国际组织并服从国际规则。换言
之，过去那种只从各自国家角度设定的行政管理模式，必须进行适应国际通
则的某些改革。以警察工作为例，为了体现这种合作的趋势，各国警察不仅
要参加打击国际犯罪的刑事警察合作，还要参与国际民事警察维和行动。而 在这些国际合作行动中，各国警察不仅要遵循各国规则，也要遵循国际通
则。
2、公众的高期望值迫使政府改善管理。
政府的服务对象是公众，而供养政府及其人员的所有经费又是取之于民
的税收。作为现代社会的每个公民的理性思考应该是，既要获得高质量、全
方位的服务，又不愿意增加赋税。各国政府必须调整公共财政支出体系，建
立小政府、大社会的运作模式，提高政府的工作效率。因此，作为警察机 构，必须摒弃传统的扩充人员、加大投入的旧思维。
所以，二十一世纪的警察工作改革，必须从分析这些宏观因素人手，任
何囿于警察工作内部的微观分析，都不能带来警察工作更大的发展。 (二)指导第五次警务革命的两大理论。
1、管理主义？D？D指导警务内部改革的理论。
管理主义又称新公共管理学派，关注的焦点是政府公共部门内部，主张
通过引进市场机制来完善政府公共组织管理。其基本观点包括三个方面：公
共部门和私营部门在管理上并无本质区别；私营部门管理具有优越性；借用
私营部门的管理模式来重塑政府。这个理论对警察部门科学地安排勤务同样
具有十分重要的指导意义。未来的警务规划必须以效率、效益最大化为原
则，成本预算是警察部门的日常工作，警务安排中不能出现任何无效警力和
负效警力，警察局长不仅是警察工作的行家里手，而且还应是会精打细算的
老板。事实上，这个理论在一些发达国家的警务规划中已经得到运用，如：
警务安排执行严格的分班制度；警力安排根据警察工作量作弹性变化；为节
省警察投入，在安排内勤工作人员时招募一批有技术、待遇低的文职人员等
措施。
2、公共选择理论？D？D指导警务外部改革的理论。
公共选择理论是用经济学方法研究政府的管理活动及各个领域公共政策 制定和执行的理论，因此又被称为官僚经济学。这种理论在用种种经济学方
法分析了政府困境及其原因的同时，提出了解决问题的独到办法。它认为
“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内
部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，
建立公私组织之间的竞争，从而使公民得到自由选择的机会。
与警察工作相联系，这个理论也许对传统的警察业务必须由国家警察包
办的认识提出了挑战。除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外，警
察的管理、保护、救护、服务等职能是可以由社会其他组织来履行的。
以上两大理论的共同点是要按照市场规律来运作警察工作。 (三)第五次警务革命的主要走向。
1、传统警察部门对其内部运用企业化管理模式规划警务。
在过去相当长的时间内，政府部门(包括警察部门)对其内部改革，多
半采取组织机构改革、权责关系调整、人事制度改革、激励机制及目标管理
等方法，以期达到提高效益、效率和服务质量的目的，然而收效甚微。当代
“管理主义”理论认为，提高政府等公共部门的效益、效率的重要手段是运
用企业化管理理论、原则、模式、方法和技术。其具体方法包括吸引私营部
门管理人才到政府部门任职或兼职，引进私营企业的管理技术和方法如绩效
评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政
效率和整体绩效。就警察部门而言，过去几十年内，虽然改革从未间断，措
施花样翻新，但效果仍不理想，其主要原因是与传统的行政管理部门存在着
相同的毛病，即关注的中心是投入和过程，而缺少把结果和投入结合起来的
成本观念。“关注投入”体现为警察工作的一个目的是向政府申请更多的经
费，并说明其合理性，同时在开支方面制定规章和严格的审批制度； “不计
成本”则表现为对工作成绩缺乏可行的测定和评价。其结果是警察部门的效
益、效率观念只是停留在口头的空谈，而警察部门内部的无效率和浪费现象 则比比皆是。摆脱这一困境的有效办法就是在警察部门运用企业化管理的机 制，围绕成本观念和绩效评估展开一系列改革活动。
2、利用市场和社会力量推行警务的社会化。
仅凭警察机构内部的有效运作，希望提高警察工作的质量是片面的。因
为警察机构是否能提高工作效益和效率，靠的是警察机构高度的责任心。如
何改变这种靠良心保证为真正的不可抗拒的动力，就需要依赖“公共选择理
论”的内容，让警察提供的服务进入良性的竞争状态，打破警察服务的国家
垄断地位，允许社会其他组织包括私营组织提供部分警察服务，使公众有选
择更好治安服务的机会。只有来自外部的竞争压力才能真正迫使警察机构改
变服务态度和科学地规划勤务。当然，与其他政府公共机构相比，警察机构
是强力部门，掌握着具有很大强制力的国家警察权和各种揭露犯罪、安全防
范方面的技术手段，具有非国家警察不能履行的性质，由此能够允许社会其
他组织经营的警察业务是有限的。尽管如此，推行警察工作社会化对警务改
革的意义是不能忽视的。
事实上，西方一些国家在这方面已经作出了有益的尝试。如英国就提出
了“警察私有化(或民间化、社会化)”的理念，并进行了大量的实践。其
具体做法是允许成立大量的商业保安公司，这些公司履行着本来应由国家警
察履行的部分业务，以商业运作的方式为公众提供安全服务并收取报酬获得
收益。从目前情况来看，这种私有化的警务至少带来了三个方面的正效应：
一是私有化警察的成功实践，替代了国家警察的部分职能，使警察机构及其
人员精简成为可能，进而为政府减少警察财政投入提供了思路；二是私有化
警察的服务态度和质量给国家警察带来了生存压力，使得国家警察不得不进
行改革，提高工作效率；三是私有化警察的出现，满足了不同层次公众的安
全需要，富裕的人可以付出更多钱得到更多的服务。我国虽然也有群众性治
安组织、保安服务公司等社会治安力量，但与国外私有化警察相比，其区别 在于：我们的社会治安力量是在公安机关的指导下开展业务，作为公安机关
治安保障的重要补充形式存在，并没有与公安机关形成竞争，因而，没有形
成促进公安机关进行内部改革的外部压力。
面对新世纪，警察工作如何科学地发展，依赖于对警察工作面临的问题
的深入分析。世界第五次警务革命的趋势与走向，为我国的警务改革提供了
前瞻性的发展与决策参考。
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