苏州市城乡一体化发展报告

2020-03-02 16:06:51 来源：范文大全收藏下载本文

苏州市城乡一体化发展报告

作者：卢水生

卢水生：苏州市委农村工作办公室副调研员、教授、新闻发言人。

一、什么是城乡一体化？

国外并没有“城乡一体化”这个词，“一体化”通常被译为英语“integration”，就是“整合”的意思。城乡一体化说到底也就是一个城乡资源整合的问题。

为什么要整合城乡资源呢？发达国家已经历了两个发展阶段：第一个阶段是“城市化”，第二个阶段是“逆城市化”。城市化通过各种生产要素的集聚，给人们的生产生活带来了极大的便利，但是也造成了日趋严重的“城市病”，于是许多有钱人纷纷“逃”到乡下，就形成了“逆城市化”倾向。那么，能不能既享受城市的便利，又享受农村的生态环境呢？19世纪末英国社会活动家霍华德在《明日，一条通向真正改革的和平道路》中认为，应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市，他称之为“田园城市”。他建议田园城市占地为6000英亩。城市居中，占地1000英亩；四周的农业用地占5000英亩。共居住32000人，其中30000人住在城市，2000人散居在乡间。城市人口超过了规定数量，则应建设另一个新的城市，最终形成城市群。霍华德的梦想尽管最终并没有实现，但是他留给我们许多启示。其中之一，就是要整合城乡资源，要把农业和农村纳入城镇规划体系。

我们国家对城乡一体化的认识也经历了一个过程。党的十六大提出了城乡统筹，十六届五中全会提出了新农村建设，到了十七大中央正式提出了城乡一体化，特别是十七届三中全会进一步明确了城乡一体化的目标和要求。

（一）什么是城乡统筹。城乡统筹是科学发展观关于统筹兼顾的根本方法在城乡资源配置上的具体运用。就是指各级党委政府根据当地经济社会发展规划，在本行政区划内的城市与农村之间，科学合理地配置土地、资金、劳力等生产要素和教育、文化、医疗、社保等各类资源，以促进当地城乡经济社会协调发展的一系列政策措施的总称。

1、统筹城乡的五大要素：

①城乡统筹的主体是各级党委政府；

②城乡统筹的范围是本行政区划内；

③城乡统筹的客体是有争议的资源；

④城乡统筹的依据是当地发展规划；

⑤城乡统筹的目的是城乡协调发展。

2、城乡统筹在操作上具有以下特点：

①时间上的阶段性一一同一个地区、不同的发展阶段决定了不同的统筹方向和统筹力度。

②空间上的区域性一一同一个时间、不同的发展水平决定了不同的资金来源

和统筹策略。

③统筹主体的层次性一一不同的统筹主体决定了不同的统筹内涵和统筹方式。

（二）什么是城乡一体化。所谓城乡一体化，就是指通过城乡统筹，在本行政区划内的城市与农村之间，科学合理地优化配置各种生产要素和社会资源，以促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展的一个过程。

1、城乡一体化的三个关键：

①“化”就是一个只有起点、没有终点的过程；

②实现城乡一体化的途径是城乡统筹；

③根本要求是全面、协调、可持续。

2、城乡一体化不等于城乡一样化：

①在空间形态上要城乡有别，要使城市更像城市，农村更像农村；实现“三个不同”：城乡经济发展的产业不同，城乡居民从事的职业不同，城乡居民居住的环境不同。②在社会形态上，实现城乡一体，使广大农村既能保持优美的田园风光和鱼米之乡的特色，又能享受到高度发达的现代城市文明，实现“三个一样”：城乡居民的经济收入一个样，城乡居民的社会保障一个样，城乡居民的公共服务一个样。通俗地讲，所谓城乡一体化，也就是“茅草屋里装空调，蒙古包里能上网”一一城乡之间外形有别、内涵一样。

3、城乡一体化重点在城镇，难点在农村。

二、为什么要推进城乡一体化？

（一）从宏观上讲，推进城乡一体化就是为了要破除城乡二元分割体制。但是要彻底破除这一障碍需要几十年，几代人的努力。

（二）从微观上讲，苏州推进城乡一体化主要出于以下三个原因：

一是目标使然。2005年苏州率先完成省定25项高水平小康目标，下一步要城乡一体化。

二是发展需要。迫切解决苏州目前存在的资源、人口、环境三大问题。其中核心是土地问题。

三是重大机遇。通过土地置换，搞活存量，有利于解决城市缺地、农村缺钱的问题。

苏州土地利用的三次机遇是：①上世纪80年代大力发展乡镇企业一一占地（增量，农转非）；②上世纪90年代外向及开发区建设一一圈地（增量，集体征为国有）；③新世纪城乡统筹城乡一体一一换地（存量，异地置换）。

三、怎么样推进城乡一体化？

推进城乡一体化，核心是要改革城乡资源配置方法，从过去偏好城市，转变为兼顾城乡；从过去单向索取，转变为双向互补；从过去低偿征收，转变为等价置换。

2008年9月，江苏省委、省政府批准苏州作为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试验区，尔后又被国家发改委和澳大利亚发展署列为联系点、项目管理

试点城市。全市已确定23个城乡一体化综合配套改革先导区（涉及到27个镇（街道））。三年来，苏州市已出台关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见、实施计划及全面推进的决定等相关政策。

（一）修编三大规划

1、城镇体系规划一一新型市、镇规划

苏州全市将形成由一个大型城市、五个中等城市、十多个小城市（中心镇）组成的，由轨道交通或高速公路连接的，由绿色农业进行生态隔离的欧式城市群。

2、土地利用规划一一土地指标双向异地置换

万顷良田工程。通过土地整理，一方面建设高产稳产良田，形成现代农业园区，另一方面通过新增农用地，按照占补平衡、先补后占，增加征地指标；通过修编土地利用总体规划，把工业规划区、城镇规划区的基本农田转移过来。

城乡建设用地增减挂钩。通过节约建设用地异地置换，建设富民基地，成立富民合作社或富民公司，开展建房出租，促进富民强村。

3、产业布局规划一一三种形态

实行地区产业分工、实现跨村跨镇发展

┏━━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━┳━━━━━━━┓ ┃ 地理位置、产业结构 ┃ 发展方向 ┃ 产业分工 ┃ ┣━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━┫ ┃ 地处工业及城镇规划区的村 ┃ 融入城市化 ┃ 三产为主 ┃ ┣━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━┫ ┃ 工业基础较强人口较多的村 ┃ 就地城镇化 ┃ 二产为主 ┃ ┣━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━┫ ┃ 地处农业规划区保护区的村 ┃ 农业现代化 ┃ 一产为主 ┃ ┗━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━┛

（二）推进三大合作（三大股份合作社）

三大合作是对资源、资产、资金等生产要素优化配置的具体方法，也是促进农民持续增收的根本途径。

1、社区股份合作社是量化存量资产、分配新增利润的一种新型集体经济形式。到2010年底，已有1231个村开展股份合作制改革，享有股份的农户1018840户，约占全市农户总数的92%。

2、土地股份合作社是优化配置土地资源的重大措施，是完善土地承包制度的根本途径。到2010年底，土地股份合作社已发展到694个，入股农户271087户，入股土地面积841588亩。

3、置业股份合作社（富民合作社）是苏州首创，是指利用农村集体建设用地，由本集体经济组织成员自愿入股，通过建设标准厂房、商业用房等取得出租收入，实行风险共担、利益均沾、民主管理、承担有限责任的股份合作经济组织。至2010年底，全市共组建投资性置业股份合作社318家，入股农户78434户，股金278340万元，已建物业用房356.9万平方米，全年租赁收入43403万元，

股金分红19583万元，平均每户2497元，年投资收益率100%左右。

三大合作组织累计已达3043家，入社农户110万户，占农户总数的92lo。农民从三大合作获得直接收益33.7亿元，人均1730元；全市农民人均纯收入14460元，其中财产投资性收入占35%，实现了“家家有资本，户户成股东，村村有物业，年年有分红”。

（三）推行三个集中

三个集中就是对土地、产业、人口等资源优化配置。其前提必须按照上述三大规划来进行；其结果必须以提高资源效率为目的。

1、农村企业集中已从过去主要搬迁工业规划区以外的零星企业，发展到主要搬迁在城镇规划区、商贸集聚区以内的各类工业企业，开展退二进三。

2、农业用地集中已从过去主要将闲置的土地流转给规模经营大户，转变为主要向土地股份合作社集中，向农业园区集中，向农业企业和专业合作社集中。

3、农民居住集中已从过去就地集中，转变为主要向城镇及其周边地区异地集中，集中居住区的选址做到三个靠：靠城镇街区、靠工业园区、靠大型市场。

（四）开展三个置换

三个置换是根据市场经济等价交换原则，采取“赎买”的方式，对农民拥有的集体资产、资源和权益进行优化配置的一种方法。农民在集体经济组织内拥有三大经济权益，因此要开展三个置换。

1、集体资产所有权分配权置换社区股份合作社股权。

2、土地承包权经营权一一分两种情况：(1)征地一一换保障，(2)不征地一一换股权（土地股份合作社股权）。

3、宅基地使用权用益权置换城镇商品房让大多数农民换股进城、换保进城、换房进城。

（五）实现三个用于

三集中是优化土地资源配置的主要方法，三置换是促进土地资源优化配置的主要措施，如何利用这些土地资源，如何分配取得的效益，我们的构思是“三个用于”。

1、退出的国有建设用地用于三产（退二进三）。

2、节约的农村建设用地用于三化（建房出租）。

3、土地收益和新增农地用于三农（富民强村）。

（六）完善三大保障

建立健全城乡一体的劳动和社会保障体系。

1、农村基本养老保险与城镇居民养老保险逐步接轨。

2、农村合作医疗保险与城镇居民医疗保险逐步接轨。

3、农村最低生活保障与城镇居民最低生活保障接轨。

（七）创新三项制度

1、探索“区镇合一”制度。对于符合条件的中心镇与跨镇村区划的现代农业园区实行“区镇合一”的行政管理体制，赋予其更多的经济和社会管理权限，

增强其社会管理和公共服务职能。

2、深化城乡户籍制度改革。实行以身份证为核心凭证、股权证为分配依据的新型社会管理体制。

3、加强农村金融制度改革。切实解决资金瓶颈。

（八）实现三大转变

1、农业的发展方式。从过去一家一户小生产，转变为规模化、集约化、现代化大生产；从单纯从事生产功能，转变为高度重视生态功能；从单纯利用动植物生长结果，转变为综合利用动植物生长过程。

2、农村的发展方式。从过去“村村点火、处处冒烟”，转变为地区分工、集约发展；从过去只知道发挥自身优势，转变为善于借用别人的优势；从主要发展集体经济和民营经济，转变为股份合作经济。

3、农民的生活方式。从过去依山傍水、自然散居，转变为进城进镇、集中居住；从单纯就业转移，转变为从就业、居住、户籍彻底非农化转移。

（九）对“三集中三置换三用于”的认识

(1)“三集中三置换三用于”并不是城乡一体化，而是通过优化配置土地资源，促进城乡一体化的重要措施。

(2)“三集中三置换三用于”之间具有严密的逻辑关系：只有三集中，没有三用于就不能实现土地的增量与增值；没有三置换就不能保障农民利益，更不能共享。

(3)“三集中三置换三用于”是有基础、有条件的。经济发达、土地紧缺的地方才有需求；经济发达、地价较高的地方才能运作；经济发达、反哺能力较强的地方才能确保“土地收益归于三农”，否则很容易引发新一轮侵占农民利益，或新一轮政府巨额的不良负债。

四、几点建议

（一）科学规划。把农业园区建设纳入城镇规划体系，小城镇只是一种过渡形态，今后有的要升格、有的要消亡。

（二）以地生财。通过土地入股、土地整理，将新增农用地用于三农，节约的建设用地用于三化（建房出租）。

（三）股份合作。通过股份合作，整合资源、资产、资金、人心，让农民变成股东，家家有资本，户户成股东。

（四）异地发展。打破瓶颈，克服地理位置、规划控制、资源禀赋、土地指标、资金紧缺、招商引资各方面制约。

历史性的新跨越——关注苏州城乡一体化发展综合配套改革

从“两个率先”到“三区三城”；从全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区，到国家发改委城乡一体化发展综合配套改革联系点和中澳管理项目四个试点城市之一。苏州的城乡一体化发展综合配套改革，不仅是发达地区谋求全面转型升级的内生需求，更承担着为全省乃至全国作出示范的历史重任。

率先突破，这就是苏州肩负的重大历史使命。

城乡一体化是苏州新时期的战略选择

省委书记梁保华在苏州调研城乡一体化发展时反复叮咛，苏州县域经济比较发达，城乡差别相对较小，有基础也有条件在推进城乡一体化发展方面走得更快一些、搞得更好一些。

从去年以来的多次全市城乡一体化工作会议上，省委常委、市委书记蒋宏坤反复强调城乡一体化改革发展的极端重要性和紧迫性，要求全市上下从践行科学发展观、实现“两个率先”和构建和谐社会的战略高度，认识这是苏州实现新跨越的一次重大机遇。

为什么苏州要搞城乡一体化？市委农办新闻发言人卢水生用“目标使然”和“发展需求”两个关键词进行解答。

目标使然，就是要回答率先实现全面建设小康社会目标后，苏州如何再上高平台的问题。从苏州现实情况看，向率先基本实现现代化迈进，最广泛最深厚的基础在农村，但是最艰巨最繁重的任务也在农村。虽然苏州农村是长三角一块经济宝地，其发展水平令全国瞩目，但是，相比城市的现代化水平而言，仍有不少地方亟待提升，比如农民增收如何保持持续耐久力，农村基础设施建设如何赶上城市水平，农业综合生产能力如何在现代化进程中不掉队不落伍，特别是由于长期城乡二元分割造成的一些不合理体制机制，必须通过一体化来破解。

发展需求，就是要解决当前发达地区普遍面临的三大压力，即资源、人口和环境问题。在苏州，这些问题突出表现为：外来人口增多，陆地常住人口密度每平方公里超过2000人；土地资源紧缺，人均耕地已不到半亩；农户分散居住较为突出，农村居住环境差，农房闲置不断增多；农业规模经营不够，土地资源没有得到充分利用。这些问题，谁先发展，谁先遇到；谁先解决，谁再抢到发展先机。

化解三大压力的办法可归纳为两大类，一类是转变发展方式，比如我们曾经常用的劳动密集型、资源消耗型等发展方式，主要靠转型升级来提升；另一类是改革体制机制，用城乡一体化手段来解决。核心的是打破城乡分割的资源配置方法，其中的重点是土地资源配置方法，要从偏向城市转向兼顾城乡，从单向索取转变为双向互补，从低价征收转向等价置换，要使苏州经济社会发展从征地投资拉动转向主要利用存量土地的可持续发展之路。

此外，在富民上要完善农村“三大合作”改革，增加农民财产投资性收入比重，在社会保障上要消除城乡二元分隔造成的待遇差，在就业上要逐步实现城乡劳动者服务共享、机会平等，在农村金融体制上要通过改革和创新培育小额信贷组织等适应农民创业多元化金融组织体系。最后，在政府机构改革上也要与城乡一体化相适应，机构的设置和服务的方向等，均要从城乡分治转向城乡统管。城乡一体化对体制机制改革的要求是全方位的，是一场深刻的革命性举措。

苏州是离城乡一体化最近的城市之一

苏州是幸运的，在推进城乡一体化发展综合配套改革一开始，就获得了巨大的政策空间，有了一张张宝贵的改革“通行证”。

2008年9月，省委、省政府批准苏州成为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套试点区；2008年10月，国家发改委将苏州列为城乡一体化发展综合配套改革联系点，同时，苏州还和重庆、成都、嘉兴一起被国家发改委列为中澳管理项目试点城市。

机会总是垂青有准备的人的。一张张改革“通行证”的背后，是苏州在发展中积累的良好基础和条件。

卢水生为我们详细分析了这些良好的基础条件。他用地区差距、工农差距、城乡差距、贫富差距都比较小来解释“苏州是离城乡一体化最近的城市之一”。

首先看地区差距。2009年，全市实现地区生产总值7740亿元，地方一般预算收入745亿元，所辖5个县级市个个位居“全国综合实力百强县（市）”前十名，再看中心城区，东部的工业园区，西部的高新区，南部的吴中区，北部的相城区，以及三个古城区，都实现了全面协调发展，地区经济发展均衡度很高，地区之间发展差距很小。这种均衡发展态势在国内是极其少见的。

再看工农差距。早在上世纪七八十年代，苏州就大力发展乡镇企业，并在全国率先建立了以工补农、以工建农的体制机制。之后，随着工业化、城市化的发展，农业增加值占GDP的比重虽然不断下降，但农业依然是苏州国民经济的基础。所不同的，只是发挥基础作用的功能发生了根本变化，过去主要是农业的生产功能，而现在主要是农业的生态功能。近几年来，苏州利用强有力的工业支柱和财力支撑，大幅度地加大对农业的反哺，并借鉴工业园区建设的经验，建立了14个万亩现代农业园，64个千亩生态农业园。农业与工业之间的差距明显缩小。

而从城乡差距看。苏州农民拥有村级集体经济的分配权和社区股份合作社股权，一般每人每年可以分得几百元、上千元的红利，高的达到了一万多元；农民还拥有土地承包权，加入土地股份合作社之后，每年每亩也能分得上千元；还有宅基地的使用权，征地拆迁可以换到多套房子。 2009年，苏州农民人均纯收入达到12987元，这在全国20个大中城市中间是名列前茅的，城乡居民收入差距多年维持2:1低位运行，这在全省全国也是最低的地区之一。对于这一点，前不久在苏召开的城乡一体化改革发展研讨会，中央财办副主任、中央农办副主任唐仁健就给予了充分肯定。

最后看贫富差距。苏州是我国贫富差距最小的地区之一，这主要得益于苏州的农村集体经济，得益于苏州的社会保障体系。 2009年，全市平均每个村的集体经济可支配收入为389万元，其中98个村超1000万元，13个村超3000万元。村级收入扣除公共开支和必要的积累外，其余大部分分给了农民。这是不断缩小贫富差距的一大原因，另一个原因是社会保障。苏州建立起了贯穿农民一生各个环节的广义的社会保障体系，包括：医疗保险、就学保障、就业服务、创业扶持、农业保险、失业救助、最低生活保障，以及老年农民养老保险等等。

四大差距较小，说明苏州是最有优势在全省乃至全国率先实现城乡一体化的。

关键就看我们自己怎样努力。

三年三大纲领90个文件指导城乡一体化

苏州城乡一体化改革发展，是一个科学规划、整体设计和系统安排的过程，有一个重要特色就是政策的创新。

近日，市委副书记徐建明在接受省主流媒体采访时表示，与重庆、成都、嘉兴等城市相比，苏州城乡一体化发展综合配套改革的一个特色就是整体推进，不仅仅是抓几个点，而是十分注重政策制度的研究制定。

2008年、2009年、2010年，我市连续出台《中共苏州市委苏州市人民政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》

和《中共苏州市委苏州市人民政府关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》三个纲领性文件，指导城乡一体化改革发展的全局实践。

一年一个纲领性文件，苏州城乡一体化发展蓝图描绘得越发清晰：

——2008年的《城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》明确提出，苏州城乡一体化发展综合配套改革的总体目标是，通过一段时间努力，使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的苏州特色社会主义新农村，加快形成农民持续增收长效机制、农村新型集体经济发展动力机制、协调发展和构建和谐社会制度环境、城乡公共服务均等化运行体系、城乡一体行政管理体制，率先实现城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局。

——2009年的《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，则进一步细化改革进度，提出2009年为“重点突破年”，围绕城乡一体化发展目标，在完善农村劳动和社会保障制度、推进宅基地换商品房、承包地换社保工作、加快城乡户籍管理一体化等方面，制定专项政策意见，着力推进23个先导区的先行先试工作；2010年为“整体推进年”，整体推进“三形态”、“三集中”、“三置换”工作。2011年为“全面提升年”，建立较为完善的城乡一体化发展推进机制，全面提升“三形态”、“三集中”、“三置换”工作水平。

——2010的《全面推进城乡一体化改革发展的决定》，更是以一号文件形式再次向全市发出了推进城乡一体化发展的总动员令。提出到2012年基本建立城乡一体化发展的体制机制；全市农民人均纯收入2012年达到全省平均水平的1.5倍、全国平均水平的2倍以上，2017年突破2.5万元；村均集体经济收入2012年达到450万元；现代农业建设取得重大突破，到2012年高效农业面积占种养面积（不含粮油作物）比重达60%；城乡公共服务均等化基本实现，城乡社会保障基本并轨。

除了纲领性文件外，《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》、《苏州市农村住宅置换商品房实施意见》等政策文件，进一步细化操作，不断推进改革进程。据统计，近几年来，我市共出台了90多个政策文件推进城乡一体化改革发展，由市委、市政府直接抓的就有10多个。近日，又有“生态补偿机制”、“加快农民动迁安置房房产证土地证办理”和“鼓励农民进镇落户”等三个政策文件经市委常委会讨论通过，即将正式出台。这些都有力地构建起城乡一体化改革发展的政策制度框架，成为改革的关键环节，动力之源。

创新篇

■在城乡一体化试点中，苏州创造性地推出了23个城乡一体化改革先导区，按照不同类型，鼓励大胆创新，尊重基层和群众的首创精神，只要是有利于城乡一体化发展的改革创新，都鼓励支持，放手放开。

■市委、市政府提出，今后一个时期，苏州城乡一体化发展综合配套改革要力求“五大突破”。

苏州实现城乡一体化要打破许多瓶颈，拉长许多短板。

城乡一体化，没有现成经验，更多要靠实践探索和不断创新。

市委副书记、市长阎立说：“只要是有利于破除城乡二元结构、促进城乡经济社会一体化发展的改革，有利于工业化、城市化和农业现代化协调推进的创新，有利于构建和谐社会的实践，都要予以支持，鼓励先行先试，并在实践中不断完善。 ”

机遇面前，苏州分秒必争，一着不让；挑战面前，苏州迎难而上，敢于突破。推进城乡

一体化发展综合配套改革以来，对苏州全局工作产生了巨大的推动作用，成为经济发展最快、面貌变化最大、农民实惠最多的时期之一。“城乡一体化已成为苏州新时期最大的亮点和特色”，这是对苏州城乡一体化发展的最好总结和称赞。这些亮点和特色的形成，正是源自我们在改革道路上的不断创新。

七大亮点彰显一体化改革创新

当我们把视线转向苏州城乡一体化改革发展的广阔试验场，“三形态”、“三集中”、“三置换”、“三大合作”、“三大保障”、“城乡公共服务均等化”、“现代农业”等词汇，均闪耀着解放思想、锐意改革、不断创新的光芒。

【“三形态”优化城乡空间布局】

苏州人以种植碧螺春的精巧，用制作双面绣的绝活，将苏州城乡精心规划为三种形态，进行地区产业分工。地处工业和城镇规划区的地方，加快融入城市化，像园区的唯亭镇、吴中区的木渎镇等；地处工业基础较好、经济实力较强的地方，加快就地城镇化，昆山的千灯镇就是按照中心镇的模式加速推进城乡一体化；地处农业规划区、生态保护区的地方，加快农村现代化，像相城区的阳澄湖镇，一方面发展现代农业，一方面把节约下来的建设用地置换到其它地区搞工业和三产，取得收益发展“三化”、反哺“三农”。通过优化空间布局，“城市更像城市，农村更像农村，园区更像园区”，正在从目标变成美好的现实。

【“三集中”优化土地资源配置】

为了进一步优化配置土地资源，苏州又创造性地、深入持久地开展“三个集中”，推进农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中，优化城镇、工业、农业、居住、生态、水系等规划布局。目前，全市2.1万个自然村规划调整为2517个农村居民点，75%的农村工业企业进入工业园，56%的承包耕地实现规模经营，33%的农户迁入集中居住点。

【“三置换”更好保障农民权益】

在“三集中”过程中，为了切实保障农民利益，并使广大农民充分分享工业化、城市化的发展成果，苏州创造性地开展了“三个置换”，探索农民变市民途径。苏州在全省率先出台相关政策文件，鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，实行换股、换保、换房进城、进镇。 2009年，苏州有5万多户、17万农民通过“三置换”实现了身份转变。通过“三置换”，既为“三化”腾出发展空间，又促进了城市化进程。

【“三大合作”巩固富民强村根基】

苏州还全面发展了“三大合作”，走出了富民强村的路子。加快发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作，建立各类富民合作社，实现资源资产化、资产资本化、资本股份化，形成了集体经济与农民持续共享资源增值收益的长效机制，创新了“苏南模式”的共同富裕之路。全市农村“三大合作”组织累计达2821家，持股农户占农户总数的90%。全市农民人均纯收入连续7年实现两位数增长，农民财产投资性收入比重从2003年的不足5%，提高到了2009年的33.2%。

【“三大保障”为农民兜底排忧】

苏州通过完善“三大保障”，加大城乡社保并轨力度，给农民吃下“定心丸”。目前，

苏州农村劳动力参加基本养老保险覆盖率98.5%，其中参加城镇职工养老保险的达55.3%，老年农民社会养老补贴覆盖率达99.5%。积极推行新型农村合作医疗保险制度向基本医疗保险制度过渡，农村基本医疗保险参保率达97%，人均基金347元，基本实现农民持医保卡就诊看病。农村低保应保尽保，昆山等地方已实现城乡低保标准并轨。

【“公共服务均等化”让农民共享城市文明】

为了加快实现城乡公共服务均等化，苏州在全市各行政村普遍建设了集行政办事、商贸超市、社区卫生、警务治安、民政事务、文化娱乐、体育健身、党员活动等多种功能于一体的农村社区服务中心。累计投入新农村建设资金近200亿元，建立459个市级示范村，19个省级示范村。全市88%的村建有功能配套的社区服务中心，56%的村实现生活污水集中处理，90%以上的村建立垃圾无害化处理体系。

【“现代农业”提升基础产业】

苏州的现代农业发展同样亮点纷呈。按照“四个百万亩”的规划要求，苏州创新农业发展载体、农业经营机制和农业支持保护制度，着力发展现代农业示范园区，加快推进“水稻规模化、蔬菜设施化、水产标准化、营销现代化”。同时，基本形成完善的农业担保体系，农业担保累计担保金额达45亿元，居全国同类担保第一。还形成了国家、省、市、县四级农业保险体系，累计投保农户289万户次、承保风险54亿元。并在全省率先对粮食规模经营户实施收购价外补贴，率先探索基本农田保护和生态补偿机制。

23个先导区、数十个职能部门“大联动”

创新的基础是实践，实践就要发扬因地制宜、实事求是、具体情况具体分析的科学态度。在城乡一体化试点中，苏州创造性地推出了23个城乡一体化改革先导区，按照不同类型，鼓励大胆创新，尊重基层和群众的首创精神，只要是有利于城乡一体化发展的改革创新，都鼓励支持，放手放开。对23个改革先导区，更是给出了“允许试、允许闯、允许错了改”的政策空间，支持其加大改革力度，充分发挥示范引导作用，力争“一年一个样，三年大变样”，对一批规模大、标准高、功能优、特色明、实力强的先导区则要求率先建成省级示范园区。

城乡一体化，首先要打破城乡分治；体制机制改革，首先要从政府机构自身改革做起。

打破城乡分治。有关方面反映，绿化就是一个很典型的例子。同样是绿化，过去，园林和绿化部门只管城市绿化，农林部门则只管农村绿化，一片绿色中依旧是城乡有别，造成管理的不统一，资源调配的不合理等问题。这就要求我们设立城乡一体化管理机构，整合城乡工作机构，从过去“城乡分治”变为“城乡统管”。

推进机构改革。记者在采访中，听到了来自基层的不少呼声，苏州有的镇，常住人口已经达到数十万，相当一个中等城市的规模，但治安、城管队伍却仍旧是镇级编制，十几个人几十个人要管几十万人，只能大量聘用临时工。有些政府部门即使已经统管农村，但大多是只设立一个处室管农村，与并村并镇后形成的巨大管理服务对象群明显不对称，必然造成管理和服务的缺位。这就需要我们根据现实情况赋予基层更多行政和经济管理权限，增强其管理和服务能级。

苏州在城乡一体化发展综合配套改革试点中，创造性地推出了众多职能部门“大联动”机制，有效消除了行政“壁垒”，加速推进了一体化进程，切实改变了“管城的不管乡、管乡的不管城”的二元管理体制。

翻开2009年的《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，我们发现，十项主要任务已详细分解到各责任部门。像“加快推进城乡基础设施建设和管理一体化”，就明

确由市发改委、经贸委、建设局、交通局、水务局、环保局、旅游局等单位负责牵头落实，如“加快推进城乡公共服务均等化”，则涉及到市委农办、教育局、民政局、卫生局、人口和计生委、体育局、文广新局、贸易局、供销社等众多单位，再有如“推进城乡一体化社会保障制度改革”，明确由劳动和社保局、民政局、财政局、卫生局、人口和计生委等单位牵头落实。

同时，我市成立了以党政主要领导任组长的领导小组，健全市四套班子全体领导、市级机关各部门与先导区、示范村的挂钩联系制度，形成城乡联动、整体推进的领导体制和工作机制。市和各市（区）都建立集中办公制度，强化对改革试点工作的综合协调、政策指导和督促检查。一个城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组办公室，就集中了财政、发改委、国土、公安、规划、建设、农林、农办8个部门的工作人员。

苏州还建立完善了体现科学发展观要求的城乡一体化发展综合配套改革试点工作绩效考核体系，把推进城乡一体化发展的工作实绩作为考核干部政绩和工作水平的重要内容。

苏州城乡一体化“五大突破”翻过山坳;经过努力，苏州城乡一体化发展综合配套改革已经跨越起步发展阶段，取得了重大突破。但我们的步伐并没有因此而停滞，快速发展的形势和区域竞争的压力，要求谋求更大突破，描绘更加美丽的城乡一体化发展蓝图。

为此，市委、市政府提出，今天的苏州，城乡一体化发展综合配套改革要力求“五大突破”：

突破之一，更加注重规划引领，在转变发展方式上求突破。

苏州将加快推进城乡规划一体化，促进城镇规划、土地利用规划、产业规划、生态建设规划“四规”有机融合，镇村布局规划、村庄规划、农业规划、乡村旅游规划、水系规划等专项规划有机衔接，具体目标是到2012年，镇村工业企业集中度达到80%以上，农村居民集中居住度达50%以上。

突破之二，更加注重制度建设，在创新体制机制上求突破。

把推进农民身份转换作为城乡改革联动的突破口，鼓励引导更多的农民换股、换保、换房进城进镇落户。创新土地使用制度，实行城乡建设用地增减挂钩制度、现代农业园区农业设施用地政策和村集体留用地政策，进一步优化土地资源配置。完善社会保障制度，加快城乡社会保障制度接轨步伐。

突破之三，更加注重产业融合，在经济转型升级上求突破。

坚持城镇现代化和农业现代化有机结合，强化“新市镇”理念，高度重视被撤并乡镇镇区的资源整合和配置，注重展示吴文化的深厚底蕴，提升城镇建设和管理水平。坚持农业生产生活生态生物的功能定位，推进一二三次产业融合发展，大力实施“万顷良田”工程，加快建设百万亩现代农业规模化示范区，注重市场营销体系建设，到2012年基本实现农业规模化经营。

突破之四，更加注重富民优先，在农民持续增收上求突破。

积极推进就业创业产业物业并举，鼓励和支持股份合作经济组织参与城镇化、工业化和新农村建设，使股份分红成为农民增加财产性收入的重要途径。到2012年，全市村均收入超450万元，农民人均纯收入超1.6万元，农民财产性收入比重达到40%以上。

突破之五，更加注重社区建设，在城乡管理体制上求突破。

我市将坚持把加强新社区建设，作为促进城乡公共服务均等化的重要载体，探索建立新 11

型社区管理体制。积极探索“区镇合一”行政管理体制，对有条件的县城镇、中心镇、农业示范区，赋予更多的行政和经济管理权限，增强社会管理和公共服务职能。

实践篇

■ “农村的工业化不是农村的工厂化，而是农业的工业化。 ”

■ “我们把城镇最好的地段给农民动迁小区，最大的利益给农民，最好的资源服务农民，而且动迁小区规划建设水平要高于一般的商品房开发。 ”

一切真理都来自实践，实践是检验真理的唯一标准。

让我们把目光转向农村基层一线。苏州坚持典型示范的原则，确定了23个城乡一体化发展综合配套改革先导区，先行先试、积累经验，以点带面、逐步推开，有序推进城乡一体化改革。如今，这23个先导区在锐意改革、大胆突破中，已呈现出加快推进城乡一体化发展的喜人局面。

更为可喜的是，不仅是先导区，苏州农村的许多先行村、示范村，先行镇、示范镇，都在不断涌现城乡一体化建设的新亮点，苏州农村大地正在发生历史性的巨变。

【关键词】集体经济【实践样本】张家港市永联村

以前的这个时节，都是在地里热火朝天地割油菜，如今却可以扔下镰刀，轻轻松松地逛世博园了——

万名村民职工免费游世博

这几天，张家港永联村民陆惠芬愈加感觉到自己的生活无比幸福。5月25日，作为永联万人游世博首发团的成员，把上海世博园逛了个够；随后又作为村民代表上了中央电视台，自己不觉间也成了“永联小镇”的名人。“真是不敢想象，以前的这个时节，都是在地里热火朝天地割油菜，如今却可以扔下镰刀，轻轻松松地逛世博园了。 ”陆惠芬激动地说。

说起几天前参观世博园的经历，陆惠芬还是一脸兴奋。“基本上没有休息，能走多少路就走多少路，不能错过这个大开眼界的机会。”她说，“看到了未来的城市生活是什么样子，让我们对永联未来的幸福生活更加期待了”。

据了解，永联村此次组织万名村民职工游世博活动，总计投入达400多万元，全部由村集体“买单”。“随着村企的发展壮大，村民得到的实惠越来越多。 ”陆惠芬说，“现在不用面朝黄土背朝天种地，但收入比以前种地时翻几番。 ”

永联村集体在永钢集团保留的25%的股权，成为了村民们的“摇钱树”：老人享有每人每月500元，其余每人每月150元的补助性收入；每人每年有1000元以上的文明家庭奖奖励收入；困难村民还有惠民基金等。除此之外，还有工资、养老保险、土地流转等。据永联村党委书记、永钢集团董事长吴栋材介绍，“通过对7个村民小组的抽样统计，2009年实际人均收入已超过23000元”。“现在的空余时间多，没事就在家里绣十字绣，晚上到广场跳健身舞，在村文化活动中心还能经常看到名人演出。”入驻公寓楼、成为居民后，陆惠芬与其他村民们的生活更加丰富多彩。

在永联，虽然生产、生活方式都在朝着现代的方向改变，但生态、休闲的农村特色始终没变。“农村的工业化不是农村的工厂化，而是农业的工业化。”吴栋材说。永联村里不仅还保留着传统的渔业捕捞队，同时，200亩鲜切花基地、2000亩粮食基地、4000亩苗木基

地、500亩农耕文化园的建设，更是成为了当地发展现代农业的典范。

随着城乡一体化的发展，“小镇水乡、花园工厂、现代农庄、文明风尚”已经成为了新永联的新标签。

【关键词】集中居住

【实践样本】昆山市千灯镇

“把最好的地段给农民动迁小区，把最大的利益让给农民，用最好的资源服务农民”——

上万户农民集中居住精致小城

常言道，家有梧桐树，引来金凤凰。对于昆山市千灯镇炎武社区锦景园60岁的金雪英来说，在环境优美、出脚方便、安全温馨的小区有两套房子，就是她的“梧桐树”，她的三个女儿两个出嫁、一个招赘，她把一套140平方米的大户给了上门女婿一家，自己和老伴住90多平方米，全家人其乐融融。金阿姨在社区医务室打扫卫生，每天工作两个小时每月可拿600多元，比较轻松，平时还做手工活赚点外快，日子过得舒心。

在炎武社区居委会副主任朱为林看来，炎武社区就像一棵“栖了凤凰的梧桐树”，吸引了全国各地的参观队伍，仅去年就接待了208批次、规模近万人，今年以来已有近150批次前来。这个千灯规模最大的动迁农民集中居住区，已建成美景园、锦景园和良景园3个小区，5576套住宅，总建筑面积83万平方米，四期2728套住宅正在建设中。

按照“欢乐家园、亲情服务、和谐社区”的定位，炎武社区不断完善配套设施，强化服务管理，社区已建了6条商业街，农贸市场、小学、幼儿园、便民超市、阅览室等一应俱全，7300平方米的社区服务中心为居民生活、休闲、娱乐提供了全方位星级服务。每天清晨黄昏，在社区大小广场上都活跃着居民打太极拳、跳健身操、扭秧歌、打门球的身影。

农民集中居住区是加快城乡融合的重要载体。作为苏州城乡一体化发展综合配套改革试点23个先导区之一，千灯镇城镇化率已达70%，目前已有7500多户农户通过“双置换”安置进入农民动迁小区居住，置换出建设用地7000多亩，其中22个村的4860户农户安置到了炎武社区。今后两年，该镇除3个古村落之外的1.18万农户将全部集中进社区居住，城镇化率将达90%以上。“我们把城镇最好的地段给农民动迁小区，把最大的利益给农民，把最好的资源服务农民，而且动迁小区规划建设水平要高于一般的商品房开发。”千灯镇党委书记王金兴认为，动迁农民集中居住区就是一片“梧桐林”，只有做好城镇基础设施建设、城市生活要素辐射、城镇文明传播、公共服务配套等各方面工作，让农民的居住条件和环境不断改善优化，农民才愿意在此安居乐业，幸福生活。

目前，千灯87平方公里面积正按照现代工业园、现代农业园、商务物流园和镇域建成区的四大布局加快推进城乡一体化进程。“今年，在加快动迁的同时，我们将进一步加大惠民力度，基本完成社区股份合作社股权量化给农民的工作”，王金兴的这一说法在金雪英那儿得到了印证。金雪英说，她和老伴、婆婆、女儿、女婿以及外孙，每个人都可以领取集体资产量化后带来的收益。

【关键词】股份合作社

【实践样本】吴中区木渎镇

村级合作社和镇级合作总社联手，统一进行项目引进、开发和管理，收益增加后将相应上浮农户的红利。同时，拆迁农户也可自愿投资入股镇级合作总社——

农民抱团资本运作“两头赚钱”

石学林是吴中区木渎镇天平村的一位“股东”，家里一共5口人。翻开两本鲜红的股权证，记者看到，去年，他在社区资产股份合作社获得4800元红利，在社区物业股份合作社投资10万元，获得1.2万元红利，共获得1.68万元分红。

今年年初，石学林领到第三本股权证。他原有的280平方米主房和180平方米辅房已全部完成拆迁，分到了小、中、大三个户型，总计270平方米的安置房，同时，将部分拆迁安置款入股镇里的惠民置业股份合作总社，每年还将“旱涝保收”2万元红利。“三本股权证估计今年能分到近4万元红利，空余的安置房还能收租金，”石学林说，像他这样的拆迁户在木渎比比皆是。

作为苏州城西的中心镇，木渎镇商贸业发达、人流量巨大，20多万外来人口在此居住，使当地形成了以农宅出租为主的规模庞大的“房东经济”。随着城市化进程的加快，木渎镇面临着再发展空间受限的困扰，推进“三集中”、尤其是推进农民集中居住势在必行。同时，在拆迁中如何保障农民的既得利益？拆迁后，怎样为农民创造新的收入来源？

2009年，木渎镇组建了由拆迁户自愿入股的镇级惠民置业股份合作总社。根据相关规定，拆迁农户投资入股8万元，合作总社再另外配股，以户为单位获得合作总社股权，每户每年不低于2万元分红。截至目前，全镇动迁户入股总数为1350户，即合作总社农民入股1350股，入股金额为1.08亿元。累计分配红利2600多万元。

“镇级合作总社与村级合作社既是‘父子关系’，也是‘合作伙伴’。 ”木渎镇相关负责人陈小兴告诉记者，合作总社将整合全镇优质资源，联合村级合作社，统一进行项目引进、开发和管理，收益增加后将相应上浮农户的红利。目前，由镇合作总社与姑苏村合作分社共同合作开发的建材专业市场正在审批过程中。据悉，该项目位于宝带西路，总投资1.4亿元，总建筑面积8万平方米，预计三年后投用，可获年租金总收入5000万元。

陈小兴说，惠民置业合作总社将争取在3到5年内，实施资本运作和跨区域、多元化发展策略，建造三产商业用房30万平方米，年稳定收入突破1亿元，股权型入股农户达到3900户（股），分红收益达7800万元，每股分红收益在2万元的基础上逐步提高。

【关键词】现代农业

【实践样本】常熟市海明现代农业发展公司

从标准化种植生产，到加工包装进超市，以“公司+基地+农户”的蔬菜产业化经营组织模式，不仅提高了农业现代生产水平，还带动了周边农民的增收——

一个现代蔬菜企业带动1600多户农民

今年5月27日上午10时许，在常熟市海明现代农业发展有限公司梅南基地，记者看到工作人员正在车间里包装着一盒盒的礼品蔬菜，并在蔬菜质量安全追溯系统上输入蔬菜条形码编号。基地负责人告诉记者，这批蔬菜无论到哪里，都可以根据条形码编号查询到它的田间档案，告诉你蔬菜的生产地址、何时播种、何时移栽到地里等，每一个批次的蔬菜在生产过程中使用的农药、肥料等也可一目了然。

在车间旁的6只标准化钢架大棚内，再过10天左右，棚内这些樱桃小番茄将上市。公司技术员王卫良边查看边说：“这几天对樱桃小番茄的生长非常关键，根据每个大棚里的情况，要及时派工人绕藤，还要及时采摘早熟的小番茄„„”

常熟市海明现代农业发展有限公司从当初承租30亩耕地种蔬菜起家，经过12年的发展，“海明”现在已经成为一个拥有生产部、销售部、农产品专卖部、酒店餐饮部的一家大型超

市蔬菜企业。“现在我们拥有蔬菜生产面积3000多亩，防虫网设施面积1600亩，喷灌溉应用面积2000亩，钢架大棚设施近千亩。 ”公司总经理顾海明说：“近年来，公司先后与省农科院、南京农业大学、扬州大学等多家农科院校合作，引进先进技术，促进企业发展。”

据顾海明介绍，在谋求自身发展的同时，企业还积极带动当地农户实行规模化种植、基地化管理、标准化生产、组织化运作、超市化销售，在常熟尤其是在梅李镇逐步形成“公司+基地+农户”的蔬菜产业化经营组织模式，辐射带动周边1600多户农户，种植面积达到8000亩，2009年，海明公司实现销售6600多万元。

以“安全、绿色、营养、健康”为宗旨的海明公司，严格按照标准化要求组织生产，目前已有12个农产品获得有机食品认证，9个农产品获得绿色食品认证，12个农产品获得无公害农产品认证。“海明”牌蔬菜还先后获得“苏州市名牌产品”、“江苏省名牌农产品”，在首届中国农产品品牌大会上，“海明”牌蔬菜被评为“中国蔬菜类品牌十佳”。

常熟市海明现代农业发展有限公司是梅李镇高效设施农业（蔬菜）示范基地的一个缩影。梅李镇高效设施农业（蔬菜）示范基地，总投资1646万元，总实施面积6200亩，涉及珍北、新丰两个村43个村民小组；整个项目计划分三期实施。项目完成后将主要以种植高效经济作物蔬菜为主，并示范带动全镇2万多亩蔬菜的种植。梅李镇农副办主任鞠庆华告诉记者，自去年下半年以来，示范基地已新建泵站2只，完成道路硬化5000多平方米，新砌U形砼砌渠道9000多米；同时新增设了钢架大棚400多只，预计到今年6月底还可增加400只钢架大棚。

【关键词】社区服务中心

【实践样本】相城区灵峰村

这里曾经是偏僻边远的农村，到区里办事要跑个几十公里，如今社区服务中心成了“惠民快车道”——

村里1500多老人坐在家里领养老金

今年5月27日上午9时许，3位操四川口音的女性来到相城区北桥街道灵峰村的社区服务中心，要求办理婚育证明，为即将上学的孩子做好准备。按照规定，婚育证明应该由户口所在地出具，灵峰村作为她们的暂时居住地，无权办理；但如果不及时办理，孩子就不能在灵峰正常上学。服务中心的钱叶、谈艳青两位工作人员热情接待，向不了解政策的3位四川妇女详细解释，并指导和协助她们与家乡联系，通过现代通讯传输工具尽快办好了相关手续。 3位四川妇女感慨地说，比在她们自己的家乡办事还要快和省心。

灵峰村是一个相城区与常熟市接壤的“边远村”，以前，村里的老百姓要批个项目办个社保手续，最近也得赶五六公里路到镇上，有的甚至要跑几十公里路赶到区里，如果碰到手续不全，冤枉路不知要跑多少趟。

2008年10月，村里建成社区服务中心，4名大学生村官、2名业务人员在服务大厅里一站式提供党员服务、民政服务、计生服务、纠纷调解服务、社会保障服务、社区环境服务、企业服务、残疾人服务和便民服务，把城镇的服务功能延伸到了村里，送到村民家门口。村里的主要干部还在服务中心轮流值班，现场解决村民们的难事、急事。考虑到农村城市化程度越来越高，社区服务中心还成立水电维修服务队，为村民们免费提供服务。

社区服务中心建成后，村民们办事方便多了。5830多人的灵峰村，享受养老金的村民有1500多人，以前，老人们虽然为每月能领取养老金而高兴，却也为每次领取要往返10多公里路程而心烦。社区服务中心为村民们提供养老金等社会保障服务后，老人们在家门口就能享受到这个发展成果了。后来，灵峰村又对养老金发放进行改革，变村民到社区服务中

心领取为村民小组长把养老金送到村民家中。

灵峰村社区服务中心工作人员陆惠英告诉记者，今年5月27日上午上班不足2小时，服务中心就为村民提供了6项服务，其中有计划生育的，有社区环境的，也有法律咨询的。正在服务中心值班的村主任钱荣根对记者说，社区服务中心架起了一座连心桥，在把温暖和方便送给村民的同时，从各个层面改善着党群、政群关系。