中美两国应急预案体系建设对比分析
2020-03-03 15:40:20 来源：范文大全收藏下载本文
中美两国应急预案体系建设对比分析
山东大学 物理实验与化学分析学院 应急预案管理 十四组
引言：2003 年以来，我国应急预案体系经历了从“无”到“有”、从“有”到“全”从“全”到“优”的发展历程，实现了里程碑式的跨越发展 。在从“全”到“优”新的历史阶段，我国已有的理念认识、体制机制、理论方法、管理模式均面临的挑战，亟需借鉴发达国家体系建设演进经验，全面推进新阶段下应急预案体系建设。美国作为经济最发达的国家，在应急管理方面起步较早，应急预案体系建设较为完善，且经过多次重大实践的检验和完善，积累了许多有益经验，对于解决我国应急预案工作中存在的主要问题，进一步提高我国应急处置能力具有重要意义。
一·美国应急预案管理的概况及发展历程
1.美国应急预案管理体制
美国突发公共事件的应急体系分为联邦、州及地方 级 , 民间不同领域的应急计划和预案也被纳入其中 。在联邦层面 , 成立于 年的联邦紧急事务管理署 是美联邦政府应急管理的核心协调决策机构。“9． 11”事件之后，美国成立了国土安全部，统一负责突发事件应急管理，但侧重于协调处置国内恐怖袭击事件。隶属于司法部的联邦调查局(FBI)和隶属于国家安全委员会的中央情报局(CIA)是其对内和对外恐怖消除、情报搜集的主力。1979 年成立的联邦应急管理署(FEMA)是美国主要的应急管理机构，作为全国响应协调中心，主要职责就是建设全面、以风险管理为基础的应急管理预案体系，加强应急准备，事故发生后提供有效响应和协调支持，从而做好防灾、减灾、救灾和恢复工作 。各州政府 也建立了相应的应急管理办公室和应急中心等应急机构。美国政府明确规定应急预案编制和管理是资源配置、责任追究和应急准备工作的重点和核心，是各级政府的共同责任。综合应急管理部门的设立，从体制上统一了应急管理工作，为事前预防提供组织保障，为事后处置提供统一协调高效支援。
2.美国应急管理层次分级
“ 9 · 11 ” 事件后， 联邦应急管理署与海岸警卫队、移民、和海关总署等 22 个政府机构合并，共同组建国土安全部（ DHS ），负责自然灾害和人为事件的协调责任。当危机事件发生时，先由地方政府采取措施进行应对，当超出自己的处理能力时，则向州政府提出救援请求，若危机十分严重，州政府也无力应对时，
则由州政府向联邦政府申请救援，并由 FEMA 及时采取响应措施。 FEMA 通过一系列综合的、有准备的应急管理计划，协调联邦各个部门、机构，来减少危机引起的生命与财产的损失， 保护国家重要基础设施，承担对灾害的防范、反应、恢复的重任。 DHS 的建立，使美国应急管理进入综合应急管理阶段，有效 解决了应急管理政出多门，协调不力的局面科学完善的危机管理体系必须建立在法律基础之上， 通过法律给予应急管理部门的合法地位和实施相关措施的权利，也有利于各个部门应急管理的有效实施。美国又是一个法制国家，更加注重法律的重要作用。
3.美国应急管理有关法律
美国在危机管理方面的法律规定很多。 1950 年制定的《灾害救助和紧急援助法》 (DREAA) ，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。 该法律由罗伯特·斯坦福 (Robert T1 Stafford ) 提议制定，故也称罗伯特·斯坦福法。 1976 年美国国会通过的《全国紧急状态法》，是影响最大的应对突发公共事件的法律。 20 世纪 90 年代美国国内频发恐怖袭击事件，因此于 1996 年美国国会通过了《反恐怖主义法》，其中规定“总统必须使用一切必要的手段，包括秘密行动和军事力量， 中止、摧毁国际恐怖份子和基地设施。 ” “ 9 · 11 ” 事件发生后， 美国第 107 届国会于2002 年 1 月 23 日通过了新的《国土安全法》，该法创建了一个统一的能应对各种危机的快速反应、动员和指挥机制。
二．我国的应急预案管理的内涵及发展历程
1.我国应急预案管理体制
新中国建立以后，我国政府高度重视防灾减灾、安全生产、公共卫生等领域工作，成立专门工作机构，编制相应的规章制度、工作方案与规划，成为应急预案的萌芽形式。在公共卫生方面，建国初期全国开展轰轰烈烈的爱国卫生运动，1951年4月卫生部召开全国防疫专业会议，制定了19种传染病防治方案 。 在水利防治方面，从上世纪50年代初期开始，我国水利部门陆续编制各大江河流域综合性规划。包括流域综合治理在内，迄今为止各大流域已经修编了数次防洪规划，均把防洪方案作为规划的重点。
20世纪80年代以后，我国有关部门开始制订出台部门性应急预案。水利、林业、地震、国防科工等部门借鉴国际同行故预案、破坏性地震应急预案、核应急计划等。1988年1月，国务院颁布《森林防火条例》，要求各级地方政府设立森林防火指挥部，制定预防和扑救森林火灾的“预备方案”。同年7月，国务院颁布实施《中华人民共和国水法》，明确要求县级以上人民政府制定“防御洪水方案”。根据相关资料显示，目前所能发现编制最早的应急预案是1988年中央森林防火总指挥部制定发布的《处理特别重大森林火灾事故预案》。20世纪80年代末期，我国核电企业编制了《核电厂应急计划》。1991年国务院颁布的《水库大坝安全管理条例》第28条明确规定水库大坝主管部门对危险大坝可能出现的垮坝方式与淹没范围要进行预先评估，并制定出“应急方案”。同年，中国地震局编制出台《国内破坏性地震应急反应预案》。而在地方政府层面，各级政府结合区域特点与实际情况，编制出台多个不同专业领域的应急预案。
据统计，2004年以前，国务院有关部门针对不同领域的突发事件已编制各类应急预案194件 。总体来说，2003年以前出台的各类应急预案具有3个特点。一是编制零散，“预案体系”不健全。只有地震、核电、水利和森林防火等少数部门和行业拥有“应急预案”，没有从国家顶层设计层面将其固化为规范性制度并在全社会范围内进行推广执行。二是部门特征明显，综合协调性弱。预案编制基本上是部门性行为，主要针对本行业领域的重大灾害进行应急管理。预案管理部门各自为政，多为单打独斗，部门间缺少协调与沟通。不同类型的“应急预案”相互之间缺乏衔接与匹配，不能发挥整体合力。三是技术性强，管理性偏弱。当时的“应急预案”主要是针对单一类型的灾害而制定实施的技术性方案，侧重于从专业角度制订应对灾害的具体实施步骤与计划，更多地强调应急响应阶段的工作，忽视灾害减缓、预防准备、善后处置等其他应急管理环节，缺乏总体战略规划与明确的管理职责分配。 2003年突如其来的非典（SARS）事件是我国应急预案体系建设的正式起点。非典（SARS）事件对中国政府应对突发事件的能力提出了严峻挑战，不仅开启了我国应急管理体系建设进程，也推动我国应急预案体系建设进入快速发展阶段。2003年7月，在全国防治“非典”工作会议上，党中央、国务院系统总结应对处置非典事件的经验教训，第一次明确提出要重视政府非常态管理。当年11月，国务院抓紧组建“突发公共事件应急预案工作小组”，由时任国务委员兼国务院秘书长华建敏同志担任组长，以应急预案编制工作为抓手，不断推动我国应急预案体系建设。
2008年“5·12”汶川特大地震全面检验了我国应急管理体系，暴露出应急预案体系还存在不少薄弱环节，随后国务院着手筹备修订应急预案，我国应急预案体系建设开始朝着完备化、可操作化和无缝衔接方向发展 。各级政府在不断扩大应急预案覆盖范围的同时，积极开展相关应急预案修订工作。在这一时期，我国应急预案体系在规模和质量上都有了很大提高。
2.我国应急管理层次分级
在国家层面上，有关部门与单位加强应急预案管理规范化机制建设，积极探索基于风险评估的预案优化模式。2012年2月，针对应急预案体系建设中存的若干问题，国务院应急办在全国范围内开展大规模的专题调研活动，多次召开省级应急办主要负责人会议以及国家部委与专家座谈会，并于2013年10月以国务院办公厅的名义印发《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《预案管理办法》），明确规定应急预案的概念、分类与编制程序等内容，规范应急预案管理办法，优化现有应急预案体系。2011年初，根据中德两国政府签署的《中德灾害风险管理项目合作协议》，国家行政学院借鉴引进德国风险管理经验，在广东、重庆等省（市）组织开展地方政府风险治理与应急预案优化试点工作，在突发事件风险评估的基础上对应急预案编制与修订的场景化、标准化与规范化进行了有益的探索。
在地方层面上，各地各部门普遍将预案修订工作纳入年度工作计划中，并结合应急演练实际情况，定期组织修订相关预案。北京市在2008年奥运会筹备期间，将风险管理与应急预案的修编和演练工作相结合，在全市范围内开展风险治理和隐患排查整改工作，评估出奥运会期间可能出现32类250项和94个重点地区的风险，编制9800余件可操作性强的应急预案。2011年深圳市利用德国风险管理和应急预案优化方法指导大运会应急预案编制工作，确保了大运会顺利举行。不少基层单位推出简化版的应急预案，向群众发放明白卡，提高应急预案的实用性与突发事件处置效率。例如，黑龙江省在编制预案操作手册的基础上，指导基层单位编制预案“明白卡”，基本包含预警方式、救助主体、疏散路线、避难场所和救助电话等所有应急预案核心要件。
三．美国应急管理体系的优点
1.三级应急响应体系 , 统一管理标准运行美国突发公共事件的应急体系分为联邦、州及地方 级 , 民间不同领域的应急计划和预案也被纳入其中 。在联邦层面 , 成立于 年的联邦紧急事务管理署 是美联邦政府应急管理的核心协调决策机构 。 年 , 并入国土安全部 , 每年有 亿美元的突发事件应急基金 。 下设 个职能部门 应急准备部、缓解灾害影响部、应急反应部、灾后恢复部、区域分局管理办公室 , 全职工作人员 人 , 还有符合应急工作标准的志愿者 或兼职人员 人 。 的职责范围涵盖地震、咫风等各种 自然灾害 , 以及环境、卫生甚至核领域的各种突发公共事件 , 全面负责应急准备、预防、监测、响应、救援和灾后恢复工作 。在它的统一和集中管理下 , 形成了集军、警、消防、医疗、民间救援组织等单位为一体的指挥和调度体系 。在州及地方层面 , 州政府和地方政府分别设有州和地方应急服务办公室 , 主要负责处理辖区范围内的突发公共事件 , 负责制定州及地方一级应急管理和减灾规划 , 监督和指导地方应急机构开展工作 , 组织动员当地警察、消防及国民警卫队开展应急行动 。具体应急过程中 , 采取属地管理和统一管理相结合、分级响应和全面响应相结合 。 年 , 美国国土安全部推出 “国家事故管理系统 ” , 规定了美国各级政府对突发公共事件应急的统一标准和规范 , 以期实现 “统一管理 ” 和 “标准运行 ” 。所谓 “统一管理 ” , 即应急响应时 , 各级机构使用共同的词汇、术语、密码、频率等 , 发布统一的指令进行统一指挥 ,使不同部门和不同区域指挥官在沟通时不存在障碍和误解 。 “标准运行 ” , 即是应急工作的各阶段 , 遵循标准化的运行程序 , 包括物资、调度、信息共享、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等 , 都要采用所有人都能识别和接受的标准 , 以减少失误 , 提高效率。
2.建立健全法律体系 , 为应急提供有力保障美国涉及突发公共事件应急处理的法律数量相当可观 , 内容十分详尽 , 主要包括灾害应急处理、紧急状态和反恐等 个方面 , 为应急责任机构职责的履行、人员及资源的调配以及信息的发布和共享提供了有力保障 。早在1950 年 , 美国就制定了 《灾害救助和紧急援助法 》 , 它是美国第一个与应对突发公共事件有关的法律 。该法规定了重大自然灾害发生时的救助原则 , 还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持方式 , 适用于除地震以外的其他突发性自然灾害 。此后 , 年出台《国家地震灾害减轻计划法 》 , 规定为应对地震灾害的主要责任部门 。 “ 9· 11” 事件发生后 , 防范和处理恐怖事件成为美国应对突发公共事件的重中之重 , 为此 , 美先后于年和 年颁布了 《反恐怖法案 》和《国土安全法 》 , 将应对各类恐怖事件纳入国家危机管理的体系之中 , 赋予相关部门更大的权力 , 加大对恐怖活动的打击和惩处力度 。1992年 , 美联邦紧急事务管理署、商务部、国防部等 个部门和美国红十字会共同签署了 《联邦紧急反应计划 》 , 综合了各联邦机构预防、应对突发紧急事件的措施 , 为各州和地方政府应对恐怖袭击、灾难事故和其他突发公共事件提供指导 。2014年12月 , 《国家应急计划 》
出台 。作为国家层面的重大突发公共事件应急行动计划 , 其 目的是要通过一系列活动建立一个综合性的、全国的、针对所有灾害的方案 , 包括预防、淮备、应急和灾后恢复 。它涵盖了复杂的和不断变化的对恐怖主义的威胁行动、主要灾害以及其他突发公共事件进行预测或响应所要求的全部范围 , 为开展长期的社会复苏和缓解活动提供了基础 。它强调在重大突发公共事件发生的事前、事初、事中和事后 , 要全方位调集和整合联邦政府资源、知识和能力 , 实现联邦、州、地方各级政府、非政府组织、私营部门和公民力量的整合和行动的协调统一 , 以保证最大限度地向美国面临的各种威胁宣战 。
四． 我国应急管理体系的缺点
（一）预案内容同质化倾向突出，预案体系“上下一般粗”在各级政府编制应急预案的过程中，下级抄上级，同级相互抄袭，导致各级各部门应急预案内容雷同的现象普遍存在，有人将其评价为“上下一般粗，左右一般平”。不少基层单位从指导原则、面全盘照抄照搬上级预案。通过分析国家总体预案、专项预案以及省级总体预案的相关内容，可以发现我国应急预案“内容有着很高一致性” 。
（二）编制流程缺乏风险评估环节，预案针对性不强总体而言，我国应急预案大多属于“纲领性”与“宣言性”的文件 。应急预案本身是“基于危险源辨识和风险评估之上的应对方案”，必须建立在风险评估基础之上才能有的放矢。然而在实际工作中，由于没有风险评估环节，预案编制部门对本地区、本行业的突发事件风险隐患、致灾因子和应急资源等情况大多缺乏了解，不清楚辖区内风险隐患的种类、性质、危害程度、发可能性、触发因素与转化机制等，导致编制出来的应急预案缺乏针对性。
（三）编制方法忽视情景构建主线，
预案缺少预见性我国应急预案目前处于“应急处置方案”阶段，对应急准备缺乏足够的重视，尤其是缺乏“重大突发事件情景构建及其向应急准备方向上的延伸” 。突发事件发生的随机性和差异性通常较大，而应急预案普遍过于原则性，缺少预见性和想象力，没能通过情景分析提前对小概率突发事件及其演化机制细节提出响应措施，一旦发生就会措手不及，应对措施混乱无序。2008年南方雨雪冰冻灾害发生前，由于缺乏“预见性”，应急预案体系出现“盲点”，导致政府初期灾害应对工作极为被动。
（四）缺乏有效的应急演练优化机制，预案操作性较差应急预案管理是一个持续修订与完善的动态过程，需要通过实际有效的应急演练检验和实践经验总结进行定期修订，“未经过演练的应急预案是低效的预案” 。但是实际上，不少地方和部门忽视预案动态管理的重要性，在预案编制完成以后就将其束之高阁，将预案发布视为预案工作的终点。由于缺少应急演练优化机制，应急演练与预案修订相互脱节，造成预案的操作性普遍较差，部门间应急联动滞后不畅。
五．美国应急管理体系建设对我国的启示 1.改进应急管理机制
在电子政务环境下， 为保证政府应急管理的高效运行，需要创新我国现有的应急管理机制，以适应当前社会发展的需要。在这种组织结构模式中，政府应急管理的主体应包括 : 政府应急管理委员会、政府应急管理指挥中心、政府机构、非政府组织、媒体、公民 。 这些不同的主体共同组成一个有机整体，共同应对各种突发事件。 政府的治理模式应由管理型向管理服务型转化， 政府的组织形态应由传统的金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结构转变。 从而为现代条件下的政府应急管理提供良好的实现条件。
2.建设高效的政府危机管理系统 危机管理系统应重点建设危机预防系统、危机
决策支持系统、危机处理系统与危机恢复系统 。在危机预防系统中主要有危机预警子系统、危机演习子系统与危机教育子系统等， 通过危机预警子系统，搜集有关社会危机发生的信息，及时掌握危机变化的第一手材料，经过科学的别、分类和分析，预测可能发生的危机类型及其危害程度， 并在必要时发出危机警报。制定应对各种危机的应急预案，以有效地避免危机的发生或尽量使损失减到最小 。通过社会模拟演习，使政府和公众培养危机意识，在危机到来时有充分的准备，做到有备无患。 通过教育系统，提高公众对抗危机的能力。危机决支持系统中主要有危机信息实时收集、反馈分析子系统、政府资源数据库、危机数据库、专家在线支持咨询系统、危机评估系统等，可以将不同部门的负责人、不同领域的专家整合到一块进行群体决策， 一方面可以集思广益，把决策群的知识经验融为一体，减少决策的盲目性；另一方面，也可以充分发扬民主，调大家的积极性，以利于决策的落实与执行 。 总之，可以最大限度的确决策的正确性，使决策更加有效，危机带来的损失降到最低水平。危机处理系统主要包括部门协作与人员调度子系统， 物质调度子系统和危机公众沟通子系统等，充分利用电子政务的特征，实现警种和部门间的协调合作，同时通过与公众沟通，避免产生谣言，造成恐慌。危机恢复系统，主要通过灾后评估与理赔子系统与后重建子系统等 , 协同各部门与各方人员 , 安排受灾人员，尽快恢复危机造成的损害
3.政府危机管理流程信息化
政府部门应该充分利用信息与互联网技术，使政务流程建立在信息网络通道和信息平台的基础上，从而提高政务流程的速度、效率和准确性，实现政务程质的跳跃。改进政府现有部门的办公网络，全面收集与危机相关的资料数据， 可以对来自不同主体的数据进行标准化处理， 转化为计算机可以统一计算、处理并易于识别的格式，进而对数据进行深层次的挖掘分析， 用于支持危机管理决策 。网络信息技术在政府各个部门的全面应用， 促使政府具有更强获得与社会控制能力， 提高政府对危机事件的快速反应与及时处理能力。 不同门之间信息传递更加快速高效， 信息共享程度大大提高，信息资源有效整合，破了部门间信息沟通与工作协同的传统界线和范围， 实现了一体化的远程交互和跨部门的协调办公与管理， 提高了信息资源的挖掘、利用和处理能力，打破原有多指挥中心共存的现状，促使应急信息化、应急管理集中化。同时，完善了互交流能力， 可以采取日常信息终端发送危机信息和危机应对信息， 如日本使用手机终端发送危机信息提示， 美国使用居民固定电话留言的形式传递指导信息，极大地缩短对市民求助、应对危机的反应时间。
4.强化法律的基础地位
一个国家法制体系的完备使政府和其相关部门实施应急管理行为合法化，有章循。电子政务环境下应急管理的建设更离不开法律的保障作用。 我国必须重视法律的地位，强化法制建设，形成有中国特色的应急管理法制体系， 把应急管理作纳入规范化、制度化、法制化轨道。 健全国家 危机管理的法律法规体系：从国家安全的高度制定统一的应对重大突发性灾害的法律、法规，从法律上授权政有实施各种应急管理措施的权力， 并限定其职责，同时制定一部《危机管理法》，把各种危机的管理都纳入到统一科学的程序和制度中， 而不再是分散管理，各个政府部门各行其道 。制定国家紧急状态法，明确界定紧急状态，公民在紧状态下获得救助的途径和方法，政府采取的非常手段，及宣布紧急状态的范围、时间和解除紧急状态的程序 。
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