非营利组织学

2020-03-03 16:18:47 来源：范文大全收藏下载本文

浅析“民办非企业单位”法律体系的构建与完善

【摘要】：民办非企业单位属于非营利组织。我国的民办非企业单位尽管起步较晚但发展迅速，但由此所涉及的各种问题的讨论也愈演愈烈，本文就“民办非企业单位”在立法方面所遇到的问题进行了详细的论述：\"民办非企业单位”的立法概况；“民办非企业单位”作为经济法主体的法律构建与完善；“民办非企业单位”经济规制与调控法的构建与完善。

【关键词】：民办非企业单位经济法主体构建与完善

陷入“善款放贷”、“善款投资”、“公益项目缩水”等质疑的河南省宋庆龄基金会这几日倍受舆论关注。更值得公众关注的是河南宋基会募捐善款的速度——短短3年时间，河南宋基会的总资产实现了从零到近30亿元的飞跃，这在全国两千多家慈善基金会中绝无仅有，创造了有史以来募捐善款速度上的神话。

南方周末特此刊发本期专题“宋基会不完全图谱”，以期帮助慈善机构——不管是官办的还是民办的——健康成长。唯如此，经济高速发展背景下中国人涌动的拳拳向善之心，才能所托有人，才能用得其所。这是值得深思，在经济飞速发展的中国，没有完善的立法管理下的民办非营利单位还能走多远？

自20世纪80年代以来，各种民办社会组织如雨后春笋，不断涌现，近十年来，发展尤为迅速。据国家民政部有资料统计，1999年民办非企业单位有0.6万家，到2001年猛增到8.2 万，截至2009年底，民办非企业单位已达18.8万家！

民办非企业单位涉及教育、科技、医疗、保健、文化、体育、环境保护、社会福利、社区建设等众多领域，逐渐成为现代中国社会的一个新的重要群体，并对我国社会生活的许多方面产生了深刻的影响。但是，伴随着这些民办组织的发展壮大，相关法律制度的滞后、缺失和不完善问题也越来越突出。例如：直到目前，这些组织法律地位仍然不明确，定位十分模糊，甚至错位，独立性比较差，与政府、与企业的关系不易协调，等等。

因此，构建完善的民办非企业单位法律制度，尤其是构建和完善新的切实可行的相关经济法律规制、调控和保障制度，已经成为当务之急。

一、\"民办非企业单位”的立法概况

“民办非企业单位”是我国特有的一个法律概念。但是，现行宪法没有这个概念，作为民事法的基本法，《中华人民共和国民法通则》中也没有关于“民办非企业单位”的概念和规范，其中第50条所列的两款内容都是与“企业”相对应的“非企业单位”，仅包括“机关、事业单位和社会团体法人”。

首先提出“民办非企业单位”概念是有关的中央政策文件。1996 年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》中第一次正式出现“民办非企业单位”一词，因此， 1

“民办非企业单位”是将习惯称呼上升到政策层次的非法律术语。

1998 年10 月25 日国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第一次比较系统的规定了与民办非企业单位有关的法律制度。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2 条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”以国务院的这个行政法规所确立的概念与制度为基础，各级政府规章和地方法规纷纷出台。

2008年，作为有关法规规章的上位法———《劳动合同法》也附和了“民办非企业单位”这一概念。该法第5 条的规定中不仅认可了“民办非企业单位”这个概念，使之在劳动人事制度上等同于企业，而且同时使用“事业单位”概念，并且将它与“民办非企业单位”分别列于第1 款和第2款，从逻辑角度将“民办非企业单位”与“事业单位”明确区别开来。

这样，现有的法律制度，既排除了民办非企业单位享受事业单位待遇的可能性，又使得民办非企业单位也享受不到企业的融资分红等权利；同时，又赋予民办非企业单位某些本来属于事业单位和企业的义务。

二、“民办非企业单位”作为经济法主体的法律构建与完善

在现有的经济法理论体系和法律体系中，“民办非企业单位”鲜有一席之地。事实上，民办非企业单位十多年来蓬勃发展的历程、对社会发展和市场经济繁荣的巨大贡献已经证明：民办非企业单位是经济法重要主体，为促进这类组织的进一步发展，构建和完善相关的经济法律制度已经刻不容缓。

（一）“民办非企业单位”是经济法主体

按照产业理论，民办非企业单位所属的许多领域属于服务类产业，如：科技产业、体育产业等。作为国民经济的成员，产业所属各行业为了自身的发展以及生产和服务需要必然要以各种不同形式与其他经济单位或个人产生经济法律关系，并且也成为经济法主体。以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为核心的法律制度赋予了民办非企业单位参与经济法律关系的权利义务资格和能力，民办非企业单位因此而成为经济法的合法主体。

民办非企业单位最初由举办者设立，举办者的投资、社会捐赠往往形成该组织的初始资产，其后民办非企业单位必需遵守市场规律合理而有效的经营，通过服务收费不断盈利积累资本，为本单位不断发展壮大创造经济基础，这样才能更好地实现服务社会公益事业等本初目的。否则，也会很快被市场无情淘汰。同时，民办非企业单位在从事经营性服务时，为了本单位和员工的工作和生活等需要，也要通过市场获得某些商品和服务。这样，与国家年年拨款并且承担大部分员工工资的公办事业单位不同，“民办非企业单位”必须和其他经济法主体一样，成为依法参与经济法律关系，具有经济权利能力和经济行为能力，独立享有经济权利、承担义务的当事人。

因此，民办非企业法人也是合格的、完全的经济法主体。

（二）“民办非企业单位”作为经济法主体的法律构建和完善

为改善现行法律有关民办非企业单位的制度缺失和混乱，相关的宪法、民法立法是必不可少的前提条件，在此基础上的经济法律制度的构建和完善是主要的基本任务。

民办非企业单位要发展壮大必须按照市场经济规律，合理而有效的经营，通过服务收费不断盈利并不断积累资产。市场经济是法制经济，市场经济主体必须遵法守法。作为前提条件，相关的法律制度必须首先建立起来，否则，也就无法可守。

民办非企业单位的法律制度主要包括下列法律规范：民办非企业单位的事业组织和公益性质、类型、所有制度、应当享有的合理优惠与权利、社会责任、设立与变更制度、终止程序等。《民办非企业单位登记管理暂行条例》是目前民办非企业法人有关设立程序的最完整的法规，该条例所确立的设立程序主要有：申请登记民办非企业单位应当具备的条件；应当向登记管理机关提交的文件种类；民办非企业单位章程应当包括的事项；准予登记的内容项目；变更与注销登记的有关注意事项。但是本条例只是“暂行”的行政法规，还有待于国家立法机关在条件成熟时制定法律并完善相关的制度。前文已经分析，应当以“民办事业组织”概念取代“民办非企业单位”称呼，因此该法律如果命名为《中华人民共和国民办事业组织法》，那将是非常妥当的！

目前，各种民办非企业行会组织也在不断涌现，比如民办教育协会。但是，由于民办非企业单位产生与发展的历史比较短，各类本行业的行会，要么建立的时间不长，要么还没有正式建立。即使建立了，还不能有效运作，相关制度还没有完全建立或进一步完善。行会对本行业自律与发展有很大的影响，所以一些市场经济发达的国家比较重视有关行会立法，如法国《商会法》、德国《工商会法》。我国也应当从无到有，尽快制定民办非企业单位的相关行会法。在此基础上，建立健全各级各地民办教育、科技、文化、卫生和体育等行业协会。

三、“民办非企业单位”经济规制与调控法的构建与完善

目前，有关民办非企业单位经济规制、宏观调控的法律制度体系十分混乱。当务之急是要尽快构建适合民办非企业特征与实际的会计等经济规制法、税务等宏观调控法。

民办非企业单位从事的是社会公益事业，弥补了国家在社会事业方面投人的不足，为社会事业发展做出了积极贡献，但很难享受国家对事业单位的那些扶持政策。民办非企业单位和事业单位同样是不以营利为目的的社会公益服务机构，却不能给予平等待遇。在实际工作中，即使是由法律规定民办非企业单位可以享受的优惠政策，也因种种因素难以落实。在接受捐赠时，很难享受《公益事业捐赠法》规定的税收减免优惠。与同类的事业单位享受同样的政策待遇，已成为民办非企业单位共同呼声。如果说平等待遇涉及的政策过多，太过笼统，暂时不宜执行，可以考虑在申请立项、税收优惠、资格认定、人才引进、职称评定等较具可操作性的问题做出具体规定。

不同的领域、不同的行业部门的民办非企业单位，其盈利能力是有差别的，经营模式更是有很大的差异。例如：民办小学的学费与民办医院的医疗收费的各自的特点，决定了各自的运营方式的差别，举办者

获得合理回报的“潜在能力”也是不同的。同样，即使相同行业，由于层次不同，经营运作的方式差别也很大。例如：民办“贵族学校”与平民学校、义务教育与非义务教育、基础教育与高等教育，其学费收缴、学校运营方式、举办者的合理回报率会有很大的差别。

因此，如果仅仅用“民办非企业法人”这个笼统的概念和相同的管理模式，即显失公正，又不利于发展。我国民办非企业单位至今仍然在艰难地发展。

为了民办社会事业健康稳步地发展，也为了中国经济和社会的健康稳步地和谐发展，构建和完善民办非企业单位法律制度，尤其是构建和完善新的切实可行的相关经济法律规制、调控和保障制度已经刻不容缓！

【参考文献】

【1】史忠良.关于民办非企业单位名称及其调整的思考.吉林:文史出版社.2000

【2】孙耀君.民办非企业单位制度质疑.福建:人民出版社.2003

【3】赵立波.产业经济学.北京:中国人民出版社.2005

【4】张成福.论民办非企业单位的培育发展.天津:教育出版社.2006

【5】张铭.2009年民政事业发展统计公报.上海;经济管理出版社.2010

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