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2020-03-01 19:56:28 来源：范文大全收藏下载本文

浅谈经济技术开发区管理体制创新

随着我国加入WTO和国际资本竞争的日益激烈，经济技术开发区面临着新的机遇和挑战，如何应对困难，再创优势，是摆在我们面前的一个急迫的问题。我们认为，管理体制是决定开发区发展的重要因素，在我国社会主义市场经济体制改革不断深化的过程中，开发区要在体制创新方面走在全国的前列，大胆推进，率先尝试，要以机制的最大活力，求得发展的最大动力，促进和实现开发区的“二次创业”。

一、开发区现有管理体制利弊分析。20年来，我国对外开放的步伐，是沿着经济特区—沿海开放城市—经济技术开发区—沿海开放区—保税区—高新技术产业开发区—沿江、沿边和内陆开放地区的轨迹走过来_的。经济技术开发区作为其中重要一环，在对外开放、吸收外资方面，起到了窗口、辐射、示范和带‘动作用，并已成为我国国民经济新的增长点，经济结构和产业结构调整的排头兵，外资出口的生力军，还将继续发挥不可替代的作用。

回顾开发区走过的道路，正是一个创新的敢闯敢创的实验过程，经过多年探索，在行政管理体制创新方面取得一定成效，但也面临着新的任务和挑战。从现状来看，开发区管理体制有以下几个特点:

1、法律地位的不确定性

经济技术开发区虽然取得了巨大成绩，但并没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系。到目前为止，国家对开发区的立法还是一片空白，仅仅有一个中发[1984]13号文件—中共中央、国务院关于批转《沿海部分城市座谈会纪要》的通知，因此，开发区自建立以来，其管理体制性质在我国现行的法律、行政法规中都找不到明确依据，是一种法律地位不确定性的组织管理形式。

我国的法律都是通过现有的行政区划的政府部门来实施的，而开发区管理机构(管委会)在中国的行政序列中并没有明确的地位，其职责和权限难以得到法律的保障，严重制约了开发区的发展壮大。在各个开发区所在省、市，尽管有一些关于开发区的地方性法规、规章，但缺乏内在的统一性，效力也较低。例如当开发区条例的规定与有关法律法规相冲突时，开发区管理条例就失去了法律效力。由于没有明确的法律地位，没有法律的权威性和稳定性做保障，在周围大环境的影响下，开发区内“小气候”的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面回归，任其发展下去，开发区现有的管理体制优势将不复存在。同时，也会给一些外商造成错觉，把开发区建设看作中国政府政策的权宜之计，动摇其长期投资的信心，影响开发区招商引资的进程。

2、现有体制模式多样化

开发区的功能作用是随着开发建设的发展和深入逐步体现出来的，因而在不同发展阶段具有不同的功能，与不同的功能相适应的管理体制也是不断发展变化的。由于各地开发区的形成条件与发展轨迹不同，使目前开发区的管理体制模式具有多样性的特征，具体表现为以下几种模式:

一是现代工业区的模式。开发区创建之初，就坚持以工业为主、吸收外资为主、拓展出口为主的“三为主”方针。例如天津开发区离老市区较远、规模较大、城区配套功能独立性较强，已成为工业新区模式的典型代表。但这种工业区模式在发展空间和服务功能上受到诸多局限，随着开发区的不断发展壮大，其受到的制约将越来越大。所以只有按照综合J性的现代化新城区的目标发展，才能较好地解决这一矛盾。

二是公司的模式。例如上海的金桥、阂行、槽河径等开发区，直接隶属上海市或浦东新区管理，其自身只有兴办工业的企业功能，因而是不涉及行政管理体制的纯经济区域。由于

这种模式按照现代企业制度—公司进行组建和运行，作为平等的市场经济主体进行开发区建设，因而更易于与国际接轨。但与其他模式相比，缺乏相应的行政管理权，在推进开发建设的过程中可能会遇到更多障碍。

三是行政区的模式。为了寻求在现有行政体制内的合法地位，开发区单独变成行政区，或与所在行政区合并，例如营口、青岛、福州开发区已走上这条道路。当地政府与开发区管委会合二为一，其优点是使开发区的功能优势与原行政区的基础和自然优势得到有机结合，但同时也带来一系列的问题，有可能淡化和削弱开发区的优势和特色。

四是新城区的模式。例如我们长春经济技术开发区就要建成一个功能齐全，结构合理，设施配套，环境优美，综合优势明显，能与国际经济接轨的现代化新区。在发展过程中，从实际出发进行了管理体制科学化、规范化的探索，出台了具有地方法规效力的管理条例，上级政府部门下放了一些权力，各方面的关系也逐步理顺，有力地推动了投资环境的改善和区内经济的发展。与单纯工业区模式不同，除各种基础设施投入较大外，一些公益文化娱乐设施要相应配套，这样使开发区的投资成本增加，压力较大。同时，被征用土地的农村逐步转变为城区，农民转变为市民，面临着城市人口素质提高的急迫需要。

3、开发区本质特征的两重性

国家级经济技术开发区成绩斐然，一个重要的原因就是得益于其本质特征的两重性:一方面具有行政管理职能，另一方面管委会本身又作为公司从事经济活动。目前，各开发区基本上都是管委会作为政府的代表机构或派出机关，负责行政管理和组织开发建设。同时下属成立一个总公司，负责开发和基础设施建设，各义上是政企分开，实际上是“两块牌子，一套人马”。开发区管委会的性质是政府，但还负责整个辖区的开发建设的实质性经营。这种做法不能简单地认为是一种政企不分的陈旧管理形式，而是开发初创期的一种过渡形式。管委会既具有经济管理职能，又具有行政管理职能。行政行为主要是围绕行政效率来展开，减少审批环节，保证为投资者提供优质服务。经济行为则保证了管委会能够理顺关系，筹集资金用于基础设施建设，改善投资环境。当总公司具备了自身开发能力，从管委会管理职能中分离出去后，管委会就只具备政府职能了。

二、关于体制创新的几点意见

目前，我国经济体制和行政管理体制改革已进入攻坚阶段，开发区经过多年探索实践，积累了丰富的经验，获得了长足发展，体制创新不仅是实践和发展的迫切需求，而且进行体制创新的条件已经成熟。开发区要通过体制创新，创造和建立起一套适应社会主义市场经济体制又符合国际惯例，切合我国国情又充分体现开发区特色，突出经济职能又兼容社会管理，功能齐全、办事高效、运转协调、行为规范的新型管理体制。我们认为，可以从以下几方面入手进行体制创新:

1、定位、体制的统一

开发区是我国加速工业化、城市化进程的一种超越常规的特殊形式，国外类似园区都是先立法、后建区，而我国开发区却缺乏统一的规范，这种状况已经严重阻碍了开发区的持续、稳定、高速发展。因此，进行开发区体制创新，首先就要明确定位，保障体制的统一。一是要为开发区定位，明确其性质、功能和任务，也就是规定开发区是一种什么样的形式和组织，具有什么样的功能，建设发展的总体目标和主要任务是什么。二是确立开发区管委会的行政主体地位，具有独立的行政执法资格，由管委会对开发区进行统一领导和管理。三是要规范开发区组织管理体系、运作方式、主要管理职能、权限以及发展政策等，从而确保开发区组织管理的有效性、权威性，以及开发区发展的稳定性和连续性。

2、确立开发区的法律地位

加入WTO后，作为“窗口”、“试验田”的开发区，在政策上和体制上都在逐步与国际接轨，其中确立开发区的法律地位，在法律基础方面首先与国际接轨就越显重要。这就要求国家制定一部统一的“开发区法”，或者授予开发区所在地的城市及开发区管理机构在遵循宪

法、法律、行政法规的前提下，制定开发区所需的法规、政策的权力，为开发区的地位提供法律的支持，使其发展能有一个高层次的、权威的起点。全国人大常委会教科文卫委已提出过制定《高新技术产业开发区法》的议案，我们认为，目前国内的开发区虽然名称各异，但那只说明其发展方向上侧重点的不同，而其法律地位、运行规则等大的方面应是统一的，所以建议国家有关方面尽快在此基础上加以完善，制定统一的《开发区法》，为各类开发区的发展提供法制支持。

通过法律明确规定，把国务院有关职能部委的土地、工商、外经贸等行政权力“径托”给开发区行使，使权力职能公开化、明确化，具有可操作性，提高行政效率。开发区的行政管理是与开发建设发展的进程相适应的，体制顺，开发顺利，体制不顺，开发受阻。开发区发展到今天，要实现“二次创业”的宏伟目标，必须由管委会在区内实行统一领导、统一规划、统一政策、统一管理。必须通过法律明确管委会具有项目审批管理、规划建设管理、土地房政管理、工商物价管理、财政税务和收费管理、劳动人事管理、文化卫生管理等管理权限。同时建立一级财政、一级金库，实行独立的财政预算体制，按照“取之于区用之于区”的原则，对区内行政事业性收费实行留成和返回，土地出让收益全部留成，用于开发区滚动开发。

3、经济功能在体制中的强化作用

虽然开发区管委会具有一定的经济和行政管理权限，在一定程度上具有政府的性质，但它又不是一个完全意义上的一级地方政府，因为宪法和各级人民政府组织法没有这种形式的具体规定。事实上开发建设任务是它的主业，就其宗旨和任务来讲，也不需要建立这样一级政府。当前最具有现实意义和尤为重要的是，突出经济职能，强化经济功能在体制中的作用。我们认为在开发建设初期乃至很长一段时期内，开发区“两块牌子、一套人马”还是十分必要的，管委会通过成立下属控股或独资子公司，可以更好地实现融资的职能，为开发建设提供强有力的资金保障。例如长春经济技术开发区通过组建股份公司上市共募集资金8亿元，全部投入基础设施建设。由股份公司以基础设施为主业，开发土地，提高级差地租，再投入基础设施，如此往复，向前滚动发展。由管委会作为政府，通过征地来置换公司的公益性资产，盘活它的存量资产，使股份公司表现出来的成长性良好。

4、围绕效率展开

开发区要适应社会主义市场经济的要求，立足于制度创新和机制转换，大胆借鉴国外先进的行政管理经验，着力解决机构臃肿，效率低下的弊端，推动和促进开发区全面发展。一是定岗定编、精简机构，采取措施强化综合部门，压缩中间层次，规范机构设置，严控机构、人员、职务的配置。二是全面推行政务公开，严格规范工作程序，坚决刹住“吃、拿、卡、要、报”等行业歪风。管委会要实行挂牌办公、设置公开电话，向社会公开各部门的职权范围、办事程序、有关要求及条件、办事时限、收费标准和责任人员等，及时向群众公布政务信息，提高行政行为的透明度，提高工作效率。三是要改革人事制度，坚持靠机制选人，用制度管人，凭业绩用人。做到岗位能上能下，工资能高能低，人员能进能出。四是要提高人员素质，抓好队伍建设。要加强思想教育，重视业务建设，健全、完善考核体系，引入竞争机制，实行全员聘任、竞争上岗，把好人员进入关，畅通人员退出渠道，确保新陈代谢。同时，要建立廉政保障机制，使每一个员工做到政治强、业务精、作风硬，以一支高素质的管理者队伍来实现开发区的现代管理。

5、体制创新的外部环境

开发区的发展，离不开上上下下、方方面面的大力支持，外部环境改善对于开发区体制创新具有重要意义。囚而，地方政府必须着眼未来，审时度势，加大对开发区的扶持和保护力度，做到思想上真重视，组织上选准人，管理上全封闭，采取一系列超常措施，协调和理顺关系，使开发区真正成为改革开发的实验区。通过封闭管理，在我国市场经济体制以及与

之相适应的行政管理体制还未充分建立和完善之前，赋予开发区管理机构足够的经济、行政和社会事务管理权限，由开发区管委会独立对当地政府负责，就能在一定程度上割断旧体制的干扰，切断职能部门的干预。要建立一种机制，使开发区的事情在开发区解决，从而在开发区形成一个有利于吸引外资，有利于加速发展的氛围。

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