我对城乡规划公共政策属性的理解
2020-03-01 22:45:19 来源：范文大全收藏下载本文
我对城乡规划公共政策属性的理解
聂晶（大庆市规划建筑设计研究院，黑龙江大庆163311）
摘要：《中华人民共和国城乡规划法》的出台至少证明了我国的城市规划正走向成熟，已摆脱了“从无到有”的基本追求，逐步进入了强调实施、加强监督的制度化建设新时期.关键词：《中华人民共和国城乡规划法》；城乡规划；公共政策
2008年元月1日起，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）———这部由我国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于去年底通过的关系国计民生的重要法律正式实施。对《城乡规划法》的出台，虽说业界褒贬不一，更有不少批评家在其尚未正式实施之前就罗列数条亟待改进之处，但《城乡规划法》的出台至少证明了我国的城市规划正走向成熟，已摆脱了“从无到有”的基本追求，逐步进入了强调实施、加强监督的制度化建设新时期.
作为一部指导我国城市规划建设工作的法典，《城乡规划法》将在很长一段时间内规范着城市规划行业发展，必将深入影响我国城市规划和城市建设领域的方方面面。因此，研究《城乡规划法》的精神、内容，以及具体实施，都显得尤为重要。《城乡规划法》并不是《城市规划法》的简单修订，而是有着天差地别的立法背景和立法需求，这必然导致《城乡规划法》在结构和内容上与《城市规划法》有显而易见的差别。差别在于：
1实现了城乡覆盖
我国长期以来在规划上实施的是“城乡二元分治”。在《城乡规划法》出台以前，实行十多年的城乡规划法律制度可以用一法一条例来概括，即城市规划的依据是《城市规划法》，而乡镇规划的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中，《城市规划法》由全国人大常委通过，在法律性质上是一部国家法律；而乡镇条例由国务院通过，属于行政法规，《城市规划法》的法律效率和地位上明显高于《村庄和集镇规划建设管理条例》.
《城乡规划法》的体系内以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别，二元化的痕迹仍很明显，但不得不承认城乡规划法的进步，以及立法者试图结束二元分治的愿望和决心.
2强化了依法修订
随着社会经济的发展，规划的适时修订是现实发展的客观需求，也是“过程规划”理念的重要体现。但是，《城乡规划法》实施前更多的情形是规划的修改过于频繁，且往往掺杂了过多的人为因素。《城乡规划法》单列“城乡规划的修改”为一章，规定了各规划修编的前提条件。修改涉及总体规划强制性内容的，要先取得原审批机关的同意，而控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容，甚至要先修改总体规划。同时，《城乡规划法》将规划修订的程序用法律固定下来。虽然该法定修改程序之可操作性还有待实践的检验，但至少规划修改的有法可依缩小了主观随意性的空间，用法律手段增强规划的严肃性.
3突出了法定监督
《城乡规划法》新设的“监督检查”一章，明确规定将监督的责任明确到具体部门，并将监督的手段合法化。法律的制定归根结底是为了法律的实施，而法律的监督向来是法律实施的保障。《城乡规划法》中突出法定监督，实际也是一种控权，政府行为的界定和规范化。这样可以规避城市规划各环节的随意性，促进《城乡规划法》的有效实施.
4明确了法律责任
《城乡规划法》较之《城市规划法》，对“法律责任”相关内容有大量增加.
首先，明确了城乡规划编制单位的法律责任。城乡规划编制单位是具体承接城乡规划的骨干，其起草编制的规划是城乡规划制定的基础。明确城乡规划编制单位的法律责任，有利于从规划编制的源头保障规划的科学性和合法性。其次，细化并进一步明确规划行政管理部门和具体责任人员的法律责任.
这将有利于促进规划的依法制定和实施。再次，《城乡规划法》详细罗列了建设单位和个人违反规划法规的行为及相应处罚。例如：对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，指出了处理方式；明确了对违章建筑的强制拆除；规定了逾期办理建设工程竣工验收的罚款等。这都有助于加强城乡规划的权威性，为规划实施和管理创造更好的制度条件.
5努力推动与相关规划的协调统一
从我国现行的政府法定规划看，对应实体空间利用的主要包括城市规划、土地利用规划及主体功能区划（与国民经济发展规划相联系）。三大规划分别由规划建设部门、国土部门及计划部门主导，其中，规划建设部门主要通过规划编制实施及“一书两证”（尤其是“规划建设用地许可证”）进行空间管理，而国土部门和计划部门则分别通过土地出让审批、产业政策制定方面进行控制。特别是由于城市规划和土地利用规划所对应的《城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》均为全国人大颁布的法律，具有同等的法律效力和级别，而计划部门主导的规划又由国家《宪法》授权，是我国社会经济发展的根本性纲领。因此，在实际的规划管理与建设过程中，往往造成了条块分割、多头管理、功能重叠甚至冲突的问题。相较而言，城市规划处于相对弱势的境地.
《城乡规划法》虽然在总则部分规定了规划编制应当“依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。但缺乏具体指导内容，并未指明解决当前“三规并行”“、互相制约”问题的制度路径.
6进一步明确规划核心控制概念
在当前体制背景下，城市规划特别是总体规划编制过程中，规模控制仍然是上级政府统筹管理地方发展的重要手段。《城乡规划法》规定“规划区范围、规划区内建设用地规模„„应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。但是，在规划区范围趋于扩大的背景下，上述“规划区内建设用地规模”与现行规划审批侧重于城市“主城区”或“中心城区”规模控制的状况如何对接尚未明确。因此，城镇密集地区规划区范围划定及“规划区内建设用地规模”的尺度把握给地方政府与上级政府博弈留下了巨大空间.
7吸纳与融合既有规划经验成果
《城市规划法》颁布实施以来的十几年里，我国的城市规划实践与理论研究工作均取得了极大的进展，规划的技术性、合理性都得到了丰富和提高。区域规划、战略规划、近期建设规划、城市设计等法定与非法定规划得到了迅速发展，并广泛运用于规划编制、管理和实施工作中，发挥了良好的作用.
但是，《城乡规划法》涉及内容仍集中于传统总体规划及控制性详细规划领域，除明确了近期建设规划的地位外，对其它规划并未提及。对市域城镇体系规划甚至予以弱化，删除了《城市规划法》中“城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”的规定，区域协调的基本原则没有得到制度化的表达。与此同时，由于《城市规划编制技术规定》先于城乡规划法颁布实施，如何合理借鉴与融合各类型规划的优势，构建具有实际指导意义的规划体系框架，还有待进一步工作的开展.
8建立完善的规划审批决策机制
随着对城市规划作用认识的加深，规划决策的科学性与合理性越来越受到重视。但是从目前的状况看，规划审批决策机制尚未真正建立。一方面是所谓的公众参与还停留于“咨询公众”阶段，另一方面，除深圳等城市先行一步外，多数城市的规划委员会制度建设均比较滞后。这造成了城市规划审批与决策标准的模糊与混乱，带来所谓“局长规划、市长规划”现象.2008年付诸实施的《城市规划编制办法》提出了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划组织方式。城乡规划法条文中也规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专
家和公众的意见。”但是从科学决策、民主决策、规范决策的现代公共管理要求来看，还存在较大距离。不仅未规定将公众意见上升至“共同决策”层面的方式方法，更是对地方规划委员会制度的建立完善只字未提。这都应成为城乡规划法进一步完善的重要内容.
综上所述，《城乡规划法》的颁布实施，较《城市规划法》取得了明显的进步，是我国城乡规划领域的又一座里程碑。作为处于建设时期的城乡规划法律体系内的“主干法”，《城乡规划法》中尚未明确内容及若干法律授权，还有待进一步的法律解释以及配套法律、法规或实施细则的丰富完善。只有这样，才能最大限度地弘扬法律精神，发挥城乡规划作为公共政策的真正作用，最终保障《城乡规划法》的可执行性和执行力.
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