高院新闻发布会用稿
2020-03-01 18:38:24 来源：范文大全收藏下载本文
高院新闻发布会用稿
全面实施行政诉讼法
推进依法行政
促进官民和谐
上海市高级人民法院副院长
张海棠
（2009年4月29日）
各位记者朋友：
大家好！
感谢大家来参加今天的新闻发布会。今年是行政诉讼法颁布20周年。20年前的4月4日，在党中央的直接关心和领导下，新中国第一部行政诉讼法颁布，具有中国特色的社会主义行政诉讼制度由此正式建立。
作为与刑事诉讼法、民事诉讼法相并列的三大诉讼法之一，行政诉讼法年轻而充满活力，起步晚却发展迅速。20年来，本市的行政审判在各级党委、人大的领导、监督下，在政府机关的支持配合下，在本市行政审判法官的认真履职下，在社会各界的理解、参与和新闻媒体的广泛宣传下，取得了令人瞩目的成就。在促进依法治市、保护公民权利、化解行政争议、服务社会大局、维护和谐稳定等方面，发挥了不可替代的重要作用。
下面，我向大家通报一下行政诉讼法颁布20年来本市行政审判工作的总体概况、特色做法和近期的一些重点工作。
一、20年来本市行政审判工作的总体概况
（一）起诉条件显著拓展，收案数量大幅上升
1 20年来，本市行政案件的起诉条件显著拓展。一是原告资格范围显著拓展。行政诉讼法实施之初，只有被诉行政行为的直接相对人才能提起行政诉讼。1991年，本市法院在一起群体性规划行政许可案件中，立足于行政诉讼法的基本目的和精神，在全国最早确立了与被诉行政行为有法律上利害关系的相关人也具有行政诉讼原告资格的法律判断标准。上海法院在原告资格问题上所确立的法律上利害关系标准，使原告资格范围有了质的发展，有效保护了公民、法人和其他组织的诉讼权利，得到最高法院充分肯定，并逐渐在全国范围内推行，最高法院2000年修订行政诉讼法司法解释时采纳了这个做法。二是受案范围显著拓展。行政诉讼法颁布之初，本市法院已经开始受理行政案件，但是数量较少，类型也较为单一，主要限于治安管理、土地管理等少数几种行政行为。随着司法实践不断深入，行政诉讼受案范围逐渐拓展和扩大，经过20年的发展，本市行政诉讼已几乎覆盖了所有行政执法领域，涉诉权利类型也从行政诉讼法实施之初的人身权、财产权逐步扩展到受教育权、劳动保障权等多种权利类型。2004年5月1日《上海市政府信息公开规定》实施后，本市法院在全国较早受理政府信息公开行政案件，涉诉权利也就是通称的对政府信息的知情权，这是行政诉讼法所保护相对人权利类型的更新发展。
随着起诉条件的不断拓宽，对行政相对人诉权保护力度的逐步加大，行政案件的收案数量大幅上升。1989年，全市一审行政案件（含一审行政赔偿案件）收案只有271件。以5年为计算周期，1990-1994年累计收案1666件；1995-1999年累计收案3575件，比上一个5年
2 翻了一番多；2000-2004年累计收案7196件，比上一个5年又翻了一番，其中2004年一年收案1881件，与1989-1994年六年的收案基本相当。此后，本市一审行政案件收案稳中有升，保持在每年1900件左右，2008年首次突破2000件。20年来，全市法院累计受理一审行政案件20742件。同期受理二审行政案件9701件，审查非诉行政执行案件44310件，既支持了行政机关依法行政，又在很大程度上避免了违法行政对于公民、法人和其他组织权益的侵害。
（二）坚持公正与高效，审理了一批具有较大影响的行政案件 面对收案数量大幅上升的形势，本市法院在公正审理案件的同时，通过严格控制延长审限、试行简便程序审理等方式，努力提高行政案件的审判效率，使司法公正得以高效实现。20年来本市法院审结一审行政案件20626件，同期结案率为99.44％。审结二审行政案件9671件，同期结案率99.69％。杨浦法院形成了一套行之有效的提高行政审判效率的做法，十多年来没有1件行政案件延长审限，被《人民日报》誉为“杨浦经验”。卢湾、崇明等多家基层法院近5年没有1件行政案件延长审限，保持了较高的审判效率，使人民群众的合理诉求得以有效及时地实现。
20年来，上海法院审结了一批在全市乃至全国范围内具有较大影响的行政案件，多起案件被最高人民法院公报作为典型案例录用，或者被国家有关部委转发，作为典型和范例，指导各地的行政执法。如再胜源公司不服市卫生局卫生行政强制案系全国首例不服脐带血管理引发的行政案件，涉及脐带血是否属于法律意义上的“血液”，法
3 律问题和医学问题交叉，此案的最后处理不仅澄清了脐带血在法律层面和医学领域的不同认识，而且明确了脐带血采集和审批管理的法律维度，具有重要的先例指导作用。汇兴公司诉上海浦江海关行政赔偿案系涉及根据海关补征税款决定是否可以认定初征税款决定违法，以及不确定利益能否作为直接损失纳入国家赔偿范围的问题，此案的判决结果为此后同类案情下的司法判断确定了法律思维方向。而丰祥贸易公司不服市盐务局盐务行政强制措施案涉及行政机关在执法中如何遵守世贸规则等问题，关系到我国加入WTO之后，如何在司法审查中结合国际贸易规则对相关国内法予以合理解释和正确适用问题，具有重要的法律意义。本市法院还先于全国法院较早地受理了一大批政府信息公开行政案件，自2004年至今，已受理和审结近300件，积累了较为丰富的审判实践经验，亦有相应调研成果，为最高法院行政庭所肯定，并在上海经验基础上拟定了司法解释讨论稿。
（三）充分发挥审判职能，有效促进行政机关依法行政水平20年来，本市各级法院充分发挥行政审判职能作用，不断提高案件审理质量，逐步完善行政审判机制。高院多年来以审判质量为重点，以制度建设为抓手，制定了数十项审理规范意见、审判业务解答和相关司法政策，程序方面涉及原告资格、受案范围、审理程序、裁判文书制作等方面的规范，实体方面则涉及房屋拆迁、规划、劳动和社会保障、卫生、公安、教育、信息公开、要求履行法定职责等等各类案件的实体判断规则和法律适用解答等等，对本市各级法院的行政审判工作起到良好的指导和规范作用，使上海法院的行政审判得以健
4 康有序发展。在维护和监督行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织合法权益方面，本市法院认真贯彻行政诉讼法的双重目的，依法作出行政裁判。行政机关的败诉率呈现前期逐步走高，后期稳步回落的特点。以5年为统计周期，1989年行政机关败诉率为13.3％，1990－1994年平均败诉率为22.3％，1995年至1999年平均为23.2％，2000－2004年平均为11.5％。此后几年一直在10％以下，2008年为6.7％。1989年至2008年，本市行政机关总的败诉率为12.5％。从行政机关败诉率的总体趋势，反映出随着本市各级法院司法审查力度的加强，本市行政机关依法行政意识逐步强化，依法行政水平不断提高。
（四）行政案件协调化解工作成效明显
为妥善化解行政争议，本市各级法院根据行政诉讼法第五十一条有关行政机关可以在行政诉讼中改变被诉具体行政行为，原告可申请撤诉的法律规定，对一些行政行为虽合法但不合理，或者虽合法但存在瑕疵，以及虽无不当，但当事人存在实际困难的民生类行政案件，在合法性审查基础上，兼顾合理性问题的解决，注重以人民法院提出协调和解建议，当事人案外自行和解，原告撤诉结案等方式，最大程度保障原告实现其合法正当的诉求利益。高院为此制定了相关规范意见，组织论坛，召开协调和解经验交流会，探索完善多元化的行政纠纷化解机制，交流和总结行政案件协调和解经验，取得良好效果。20年间，本市法院共化解了6800多件行政案件，近1/3的案件以当事人协调和解，原告撤诉的方式结案。
（五）行政审判的司法权威逐步树立
5 受“民不能告官”等传统观念影响，行政诉讼法在实施之初遇到了一定阻力和困难，一些行政相对人心存疑虑，对于行政行为“不敢告、不会告、不愿告”；少数行政机关和行政机关工作人员心存误解，对于行政诉讼“不出庭、不应诉、不举证”。20年间，本市行政审判法官在各级党委的领导支持下，迎难而上，积极作为，坚持公正司法，推进良性互动，为行政审判赢得了发展空间，司法环境不断优化，司法权威逐步树立。当前，行政诉讼中官民平等的观念已经成为社会各界包括行政机关的普遍共识，越来越多的行政相对人愿意选择行政诉讼作为解决行政争议、实现合法诉求的有效途径。越来越多的行政机关对行政诉讼表示理解、尊重和认同。行政机关不出庭、不应诉、不举证的现象基本杜绝。行政领导出庭应诉蔚然成风。2005－2008年，全市法院共有304件次案件行政机关领导出庭应诉。2008年行政领导出庭应诉145件次，占当年收案的6.71％。
（六）行政审判队伍不断壮大
在行政诉讼法实施之前，本市各级法院都已经建立了行政审判庭，上海是全国最早完成组建地方法院行政审判庭的3个省、直辖市之一。但是当时行政审判法官人数较少，有的法院还存在“一人庭”、“两人庭”的现象。行政诉讼法颁布20年以来，本市各级法院不断加强行政审判队伍建设，配齐、配强行政审判力量，每个法院至少保持了一个合议庭的建制。在队伍素质和教育学历方面，近年来也有了明显提升。目前，本市各级法院共有行政庭22个，人员163人，其中法官112人，占68.71％；研究生以上学历50人（含博士1人），占
6 30.67%；大学（本科）以上学历108人，占66.26%；大专学历5人，占3.07％。20年来，本市法院坚持以发展为目标，以提高司法能力为基础，切实加强干部培训力度和业务调研力度，先后通过各种方式进行了庭审驾驭能力、法律文书制作能力、法律适用能力和协调和解能力的系统轮训，制定审判业务技能指南，开展精案精审观摩活动，建立行政审判调研人才库，等等。经过多年的努力，本市法院逐步形成了一支政治坚定、业务精通、公正廉洁、纪律严明、热爱行政审判事业、胜任行政审判工作的行政审判队伍，涌现出一批全国先进集体和先进个人。本市行政审判队伍多年来一直保持着廉洁自律的良好传统，自行政诉讼法颁布实施以来，上海法院未发生利用行政审判权违法违纪现象。
二、20年来上海法院行政审判的特色做法
20年来，本市行政审判干部在完善审判机制、提高审判质量、拓展审判效果、深化互动形式等方面进行了有益的探索，形成了一些特色做法。
（一）在全国率先撰写、报送司法审查情况报告，推进法治政府建设
上个世纪90年代中期，本市高院针对案件审理中反映出的涉及多个管理领域的行政执法问题作了系统梳理和全面分析，撰写了司法建议送市政府有关领导，引起当时市政府主要领导的高度重视并加以批示。自2004年起，市高院每年根据上一年度本市政府部门行政诉讼情况，解析政府部门败诉原因，提出相关建议，以行政案件司法审
7 查情况报告（白皮书）的形式，报送市委、市人大、市政府等主要领导，目前该做法已坚持了六年。对促进依法行政起到一定推动作用，取得良好的法律效果和社会效果。俞正声书记、韩正市长先后作出重要批示予以肯定，并批转各区、县政府及市政府各委、办、局认真研究提高依法行政水平。在高院支持和指导下，撰写、报送行政诉讼司法审查情况报告（白皮书）工作已在全市范围推行，得到各区县主要领导高度重视，有效推进了法治政府的建设。上海高院的司法审查白皮书的做法在全国引起积极反响，得到最高法院充分肯定。
（二）在全国较早推出行政案件绩效评估体系，提高行政审判水平
进入21世纪之初，本市法院就在全国较早建立了行政案件绩效评估体系。评估体系包括同期结案率、结案率、人均结案数、平均审理天数等审判效率指标，上诉率、二审改判发回率、申诉率等审判质量指标，同时还包括一审撤诉率、一审服判息诉率等审判效果指标。各项评估数据由高院行政庭定期制作并下发全市法院行政庭，作为条线考评的重要参考。该做法受到最高法院关注，并委托高院行政庭起草了行政审判工作绩效评估办法的代拟稿。绩效评估体系的建立，对实现审判质量、审判效率、审判效果的有机统一，提高行政审判水平，发挥了积极的引导作用。
（三）在全国较早试行行政案件简便程序审理，合理配置审判资源
与民事诉讼法不同，行政诉讼法没有规定独任制的简易程序。
8 2003年以来，面对本市行政审判人员没有明显增加，但行政案件收案大幅上扬的局面，市高院经过多次试点、多方调研、多次论证，以行政诉讼法规定为基准，于2004年下发了《关于适用简便程序审理行政案件的若干意见（试行）》，在全国范围内较早试行行政案件简便审理程序。在现行法律框架之下，简便程序不是审判组织的简化，而是审理程序的简化。简便程序的试行优化了审判资源，有效提高了审判效率。2004年以来，本市法院受理一审行政案件9915件，审结一审行政案件9980件，同期结案率超过100%。2009年初，在总结简便程序试点工作的基础上，高院正式下发了《关于适用简便程序审理行政案件的若干意见》，进一步规范简便程序的审理。除提高审判效率，降低当事人诉讼成本之外，还强化了协调和解环节，注重营造宽松和谐气氛，以消解或缓释矛盾对立，努力促成案结事了。
（四）不断完善行政案件协调化解机制，加大协调化解工作力度 近年来，本市法院根据中办、国办《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》精神、第五次全国行政审判工作会议关于进一步加强行政案件协调和解工作的要求，不断完善行政案件协调化解机制，加大协调化解工作力度：2007年，市高院下发了《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，明确了行政案件协调和解工作应遵循的“五项原则”、可以进行协调和解的“八种案件类型”以及法官在协调和解时的“五个不得”；同一年，市高院在对协调和解方法进行梳理和归类的基础上，制定了行政诉讼协调和解机制方法指引，明确了内部联动、社会支持、借力上级等“六种协调和解方法”；
9 2008年初，市高院逐步建立起“四个对接”的协调和解工作机制，即在立案庭和行政庭之间建立协调和解工作立审对接机制，在人民法院内的协调化解与人民法院外的参与化解之间建立内外对接机制，在行政案件协调和解与相关审理程序之间建立程序对接机制，在多元协调机制下建立起协调和解结果与人民法院裁判或执行之间的效力对接机制。各项协调和解工作机制的建立和完善，有力推动了本市行政案件的协调化解工作。近年来，行政诉讼原告通过协调和解等方式最终实现其正当诉求利益的比例在35％以上，部分人民法院协调和解率超过50%。
（五）深入推进司法行政良性互动，致力于从源头上预防和减少行政争议
20年来，上海法院注重正确处理与行政机关在诉讼内和诉讼外的关系。上个世纪90年代，上海高院就提出行政审判必须处理好“三个关系”，即法院与行政机关在诉讼内外的关系、发挥审判职能与采用多种形式提供法律服务的关系、严肃执法与扩大审判社会效果的关系。近几年，本市各级法院深入推进司法行政良性互动，不断创新互动形式，努力促进行政机关依法行政水平的提高，切实从源头上预防和减少行政争议：
一是召开“依法行政与公正司法论坛”。自2006年起，市高院和市政府法制办每年举办一届“依法行政和公正司法论坛”，就行政执法和行政诉讼中的热点问题进行交流、研讨。至今已成功举办了三届，市政府领导出席论坛作重要讲话。2008年论坛的议题是行政纠纷多
10 元化解机制的建立与完善，论坛中对当前形势下社会矛盾的解决方法和机制作了热烈讨论，为行政纠纷的多元化解提出了许多有益的思路。数届“论坛”的成功举行有效促进了行政执法和行政审判水平的共同提高，为化解争议，促进和谐奠定了良好基础。
二是推动行政领导出庭应诉。行政领导出庭应诉，参与案件的审理，有助于原告对行政机关的理解和认同，促使其真正服判息诉；有助于行政领导支持和配合法院的协调化解工作，发挥行政领导在协调化解工作中的决策导向作用，妥善化解行政争议；有助于行政领导发现当前行政执法中存在的问题并加以改进，提高行政执法水平，从源头上预防和减少行政争议。近年来，高院在全市范围内积极推动行政机关领导出庭应诉工作，倡导与鼓励、肯定与支持行政机关领导出庭应诉。长宁、松江、金山等基层法院还推动区相关部门制定行政领导出庭应诉工作机制。2006年，全市共有52件次案件行政机关领导出庭应诉，2007年为79件次，2008年为145件次。部分基层法院2008年行政领导出庭应诉案件的比例达到近50%。一些区县法院还制定了有关行政领导出庭案件审理的相关规范意见，达到了良好效果。
三是及时制发司法建议。本市各级法院对日常审判工作中发现的行政执法问题，积极运用行政诉讼法所赋予的司法建议权，及时向有关部门发出司法建议，力图通过对个案或类案中带有普遍性问题的分析，规范某一行政领域的执法行为。行政诉讼法颁布以来，本市各级法院共发出书面司法建议200余件400余条。2001年，市二中院针对案件审理中发现的房地产登记工作中存在的问题，向当时的市房地
11 资源局发了一个大型的类案司法建议。时任上海市副市长的韩正同志作出重要批示：“所提建议很好，请市房屋土地资源局认真研究解决”。市房地资源局根据司法建议的内容，建立了全市房地产登记信息网络系统、登记机构内部过错责任追究制度等，司法建议取得了很好的社会效果。
以上是行政诉讼法颁布20年来本市行政审判工作的总体概况和特色工作，而大量的常规工作和常态机制也在这20年间不断创新、完善。回顾20年来的行政审判工作，我们的经验和体会是：只有着眼大局，行政审判才能保持正确的政治方向；只有坚持党的领导、接受人大监督，行政审判才能赢得良好的司法环境；只有正确处理维护和监督的关系，行政审判才能树立司法权威；只有坚持司法为民，行政审判才能不断满足人民群众的新要求、新期待；只有坚持积极作为，行政审判才能保持勃勃生机。
行政诉讼法颁布以来20年的实践已经雄辩地证明，行政诉讼法是一部彰显法治、保障民生、维护人权的好法律，对于推进民主政治，实现依法治国具有重大、深远的影响。当然，与20年前相比，我国的社会经济形势和法治环境已经发生了巨大变化，行政诉讼法在某些方面已经不能适应司法实践的需要。行政诉讼法赋予人民法院受案范围、司法审查范围和司法变更权的有限性，与原告诉求利益的多元性和多样性之间，存在较大反差，导致行政案件的法律效果与社会效果有时难以有效统一。根据现行法律规定，人民法院只能受理不服具体行政行为的行政诉讼，而无权受理涉及政府部门政策文件的诉讼；只
12 能对行政行为的合法性进行审查裁判，而无权对行政行为的合理性进行审查与裁判；只能对显失公正的行政处罚予以判决变更，而无权对被诉的所有行政行为直接判决变更。这些特征，使人民法院客观上难以满足人民群众对政府部门多元性和多样性的救济诉求，无法对拆迁裁决、社会保障、规划许可等领域发生的合法但不合理的具体行政行为直接判决变更，法律效果与社会效果有时难以做到有效统一，这也在一定程度上导致了相关行政案件上诉多，申诉率高的状况。在行政诉讼法颁布20周年之际，我们期待行政诉讼法能与时俱进，尽快修改、完善，以更加符合行政审判的现实需要，更加顺应时代发展的潮流，更加促进行政法治的发展。
三、近期本市行政审判工作的重点工作
在行政诉讼法颁布20周年之际，站在新的历史起点上，本市行政审判工作要取得新发展，近期需重点加强四项工作：
一是要坚持服务大局。面对当前国际金融危机对我国、本市的经济影响日益加深，世博会各项筹备工作更加紧迫的形势，要妥善处理因国家经济、产业振兴政策实施，世博会筹备工作引发的行政诉讼，避免因案件处理不当影响社会稳定和世博筹办，努力为市委“保增长、保民生、保稳定、保世博”的中心工作提供有力的行政审判司法保障。
二是要坚持端正审判理念。当前行政案件与民事、刑事案件相比，上诉率、申诉率偏高，一定程度上反映出行政审判工作尚不能满足人民群众的新需求、新期待。这固然有多方面的原因，如前面讲到行政诉讼存在“三个有限”的问题。但是，从主观上来说，全市行政审判法
13 官要进一步端正审判理念，正确处理维护和监督的关系，切实把工作重点转移到依法监督行政行为上来，转到维护人民群众合法权益上来，转到从源头上预防和化解行政争议特别是减少行政纠纷涉诉信访上来。
三是要坚持加强司法建议工作。要完善司法建议的启动机制，跟踪、反馈机制，考核机制，将司法建议作为推动司法行政良性互动，促进行政机关依法行政，从源头上预防和减少行政争议的新的突破口和生长点。
四是要坚持完善行政纠纷多元化解机制。在坚持法院诉讼内化解行政案件主导地位的前提下，努力形成行政复议与行政诉讼对接机制、行政机关配合机制、行政领导推动机制、行业协会参与机制、基层组织就地劝解机制等多元化行政纠纷解决机制，多方协力共同化解行政纠纷。
各位记者朋友，“雄关漫道真如铁，而今迈步从头跃。”让我们大家一起，共同呵护行政审判来之不易的大好局面，努力开创行政审判更加美好的未来。希望在座的各位记者朋友一如既往地关心和支持法院的行政审判工作，再次向大家表示衷心的感谢！
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