关于推进城乡一体化的调研报告
2020-03-02 18:31:27 来源：范文大全收藏下载本文
关于推进城乡一体化的调研报告
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来源:决策咨询委作者:日期:2009-12-24
按照市决咨委工作安排，我们对榆林市城乡一体化的推进情况进行了调研，现报告如下。
一、进展情况
党的十七大提出要“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“形成城乡经济社会发展一体化新格局”；十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出了推进城乡经济社会发展一体化的政策措施；《中共陕西省委 陕西省人民政府关于进一步促进榆林跨越发展的若干意见》提出“支持神木、府谷开展城乡统筹示范试点，推进城乡一体化发展”。在十七大、十七届三中全会精神和有关政策的指导和促动下，我市在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面进行了一系列探索。
1、试点县出台了工作方案
作为城乡统筹示范试点，神木县出台了《神木县城乡经济社会发展一体化实施纲要》，提出“三个集中”的原则和规划布局等“七个一体化”的战略任务；府谷县制定的统筹城乡综合配套改革试点实施方案，提出了建设城乡规划等八大体系、推进土地流转制度等八项改革的主要任务。
2、加强了城乡规划和城镇建设
第四版榆林城市总体规划修编工作顺利完成并经省政府批准实施。榆林新城控制性详规和10个片区旧城改造修建性详规编制完成。各县也先后对县城总体规划进行了修编。2007年以来，按照省上要求，我市进一步加强了村镇规划编制工作。截至2009年6月，累计完成县域村庄布局规划12个，村庄总体规划138个，村庄建设规划1283个。
在经济社会快速发展的带动下，中心城市榆林和各县城区面积迅速增加，城市规模不断扩大，全市新城区建设面积达到64.45平方公里。2007年全市市政公用设施完成年度投资18亿元，2008年市政基础设施完成投资26.16亿元，城市功能进一步完善。神木、靖边、绥德、府谷县城人口均超过10万，分别达到18万、15万、12万、12万，成为区域性人口聚集中心。2008年底，全市城镇化水平达到39%。
2009年，我市组织申报陕北陕南地区百镇建设项目42个，目前已有27个项目通过初审；推荐24个镇参与陕西省择优扶强100个重点镇的评选。这些项目的建设可为推进城乡一体化搭建更为完善的平台。
3、强化了城乡产业联系
特色农业的产业化成效明显。绿豆、小米、羊子等18项特色产业面积、产量均居全省第一。马铃薯、玉米、小杂粮等刷新7项全国高产记录。特色农业的产业覆盖面已达到80%，良种覆盖率达到84.8%，产值已占到农业总产值的70%。全市各类农产品加工企业已发展到149个、个体户2024个，其中省级龙头企业4个、市级龙头企业41个，乡级以上农产品购销企业已有130多家，各类农产品营销市场已达300余个，涌现出一批有较高知名度的农产品品牌。劳务经济得到了进一步发展：府谷县农村人口中有近5万人从事劳务经济，劳务收入占农民纯收入的48%以上；佳县、吴堡、子洲劳务收入在农民纯收入中所占比重均超过50%。在城乡产业联系加强的基础上，农民纯收入进一步提高，2008年，我市农民人均纯收入首次超过全省平均水平，达到3402元。
4、改善了农村的基础设施和公共服务
近两年，我市进一步加大了对农村基础设施建设的投入力度，农村的水、电、路、教育、文
化、卫生等基础设施不断改善。府谷县狠抓乡村道路建设，两年投资2.1亿元实施乡村道路通达工程，建设通村公路1085公里，今年内可初步实现乡村道路硬化或沙石化目标；加强农村文化设施建设，共建成乡镇文化站20个；加强农村医疗卫生建设，先后新建、改造乡镇卫生院24所，建成标准化卫生院16所，乡镇卫生院病床达到232张。神木县广播电视、电话实现了村村通，85%的自然村饮用上自来水。
全市普遍落实了“两免一补”政策；神木在实行“五免一补”的基础上率先普及12年免费教育；府谷给予农村中小学寄宿生蛋奶补贴，并在全县普及了12年义务教育。全市建立了农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、大病救助制度、法律援助制度。新型农村合作医疗参合农民达到256.8万人，参合率为91.29%。2009年3月，神木开始实施全民免费住院医疗。
5、尝试了城乡管理的对接
神木中南部乡镇在县城建成10个流动党总支，加强对农村流动党员的管理，同时发挥着计生服务、咨询等职能，将管理和服务延伸到人口流入地。同时，神木县城根据人口不断增加的现实，将县城2个街道办事处9个社区增加为4个街道办事处16个社区，将“城中村”全部纳入社区管理。靖边县从2009年开始，每年在全县选拔1名优秀的村支书或村主任任副乡镇长，享受副科级待遇，同时将村支书和村主任的待遇提高到每人每年1万元。
6、探索了统筹城乡的体制机制创新
我市在2008年底出台了《榆林市人民政府关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》，从2009年7月起实行户籍的一元化管理。府谷、神木两县积极开展双百帮扶活动。府谷县工矿企业累计投入3.41亿元帮建新农村，涌现出以高乃则、刘彪为代表的一批民营企业家参与新农村建设的先进典型，被国务院扶贫办誉为独具特色的“府谷现象”，并在全国推广。神木全县共有228个企业结对帮扶210个行政村，累计投入资金3亿多元，建设道路、水利和农业产业项目534个。绥德县采取8种方式，探索出一条穷县财政不拿钱搞建设的新路子。米脂县在农用地流转方面进行了有益的探索，形成了“孟岔模式”。
二、存在的主要问题
1、部分领导干部对于城乡一体化的重要性认识不到位，理解不全面
城乡失衡是榆林经济社会发展中存在的最突出问题之一，推进城乡一体化应是榆林的一个战略，但部分领导干部受制于城乡二元、重工轻农的思维模式，没有将其放在战略高度进行谋划、认识，没有将“三农”问题和城市联系起来进行统
一、综合考虑，有的甚至连城乡一体化的概念都未弄清。
2、城乡一体化的规划工作滞后，城乡建设效益不高
城乡规划机制不顺畅，规划行政主管部门的统领作用不强，多头规划、多头管理的问题突出。规划执行不力、规划资金无保障的现象也很普遍。长期以来形成的城乡规划、建设分割状况依然如故。在城镇化的背景下，各县区都出现了一些“空壳村”、乃至“空壳乡”。在城乡整体规划缺失的情况下，农村基础设施建设的成本高，整体效益差。
3、城乡二元体制依然存在，需要进一步创新变革
行政管理体制不适应统筹城乡需要，城乡在行政管理上仍然处于分割状态。乡镇政府职能转换滞后，落后地区村级组织涣散。相关制度改革滞后，土地流转困难，进城农民对土地离而不弃，农业劳动力素质下降，土地撂荒问题严重。财政、金融的城乡一体化没有实质性进展，农业、农村融资困难的问题依然存在。
4、城镇化滞后，城镇辐射带动能力不强
我市的经济主体是能源经济，强劲的能源经济发展势头与相对滞后的县域经济发展现状形成明显反差。部分县区工业体系尚未建立，民营经济落后，工业、城镇的带动和反哺能力很弱。70%以上的建制镇建成区面积不足1平方公里，大多数镇区人口规模不足3000人。2008
年底，我市城镇化水平为39%，低于全国平均水平近6个百分点（45.7%），比全省城镇化平均水平也要低出两个百分点（42.1%）。
5、城乡差距与区域差距交织在一起，城乡居民收入差距仍然十分巨大
我市农业基础设施仍比较薄弱，农技人员不足，农业生产方式普遍粗放，靠天吃饭的状况尚未得到根本扭转。农民组织化程度较低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、农业支持保护体系还不健全。农业龙头企业规模小，带动能力不强。纯农业区生产要素外流、农村凋敝、农民增收缓慢的问题十分突出。2008年，我市城镇居民人均可支配收入12197元，农民人均纯收入3402元，城乡居民人均收入之比为3.59：1，如果考虑到城镇居民享受的各种隐性收入和现行农民纯收入计算办法的局限性，我市城乡居民的实际收入差距远远大于这一比率。2008年南北县区农民人均纯收入的比例为1.52：1。城乡差距与南北差距交织在一起，更加重了社会的不公平程度。
6、农村基础设施和社会事业投入不足，覆盖城乡的社会保障体系有待于进一步完善财政支出厚城薄乡，涉农资金使用分散，金融体系不健全，历史欠账过多，都影响了城乡基础设施和社会事业的一体化。农村居民行路难、吃水难、求医难、上学难的状况还未完全消除。城乡社会事业的差距尤其悬殊。农村教师队伍素质参差不齐，优质师资流失严重，教育教学水平不高。由于教育发展滞后，农民科技文化水平普遍不高，观念也不适应统筹城乡发展的形势。农村公共卫生网络不够健全，乡镇卫生院、村级卫生室条件简陋、人才匮乏。农村社会保障体系建设刚刚起步，除了新型农村合作医疗和最低生活保障制度外，其它保障制度尚未建立起来。保障标准差距也较大，城镇居民一个月的低保标准相当于农民半年的标准。
三、推进城乡一体化的对策
推进城乡一体化是一个宏大的系统工程，必然是一个渐进的过程，当务之急是理清思路，找准着力点，加大工作力度。
1、统一思想认识，推进制度创新
各级政府要从推进科学发展、构建和谐社会、体现公平正义、实现全面小康的高度，充分认识推进城乡一体化的战略意义，开展多层次、多形式的研讨活动，形成共识，并在此基础上加强顶层设计,破除二元体制。一是要适应统筹城乡发展的需要，改革行政管理体制。要按照城乡一体、职能一体的思路，实行大部门制，整合行政资源，延伸社会管理和服务职能。二是推进乡镇机构改革，转变乡镇职能。要按照政府花钱买服务的思路，改革乡镇机构，构建小政府、大事业的模式。三是深化户籍制度改革，在统一登记城乡户籍的基础上逐步实现城乡自由迁徙。要制定时间表和路线图，逐步降低购房、投资经商、大中专毕业生、务工、亲属投靠、暂住人员等到城镇入户的标准，有步骤地剥离附着在户籍制度上的城乡居民不平等待遇，最终实现城乡无障碍迁移。四是探索土地流转方式，推进土地规模经营。要出台规范性文件，在保障农民土地承包经营权的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式进行土地承包经营权流转，促进土地向专业大户、龙头企业和示范园区集中，形成土地规模化经营。建立试点，探索农地换社保、宅基地换城镇住房、集体建设用地换城镇门面房的有效实现形式，破解城镇化的体制障碍。五是完善征地制度，加快“城中村”、“园中村”、“城郊村”、“园郊村”的改造步伐。完善征地程序，依法提高征地补偿标准，解决好失地、减地农民的就业、住房和社会保障问题，促进失地农民市民化。经批准占用农村集体土地建设的非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。建立农村集体建设用地交易许可制度，逐步形成城乡统一的建设用地市场。六是整合村级组织，以支部合并促进村委合并。
2、统筹城乡规划，形成合理的产业和人口布局
转变国土规划与城市规划分割城乡的旧模式，建立城乡一体化规划体系，是推进城乡一
体化的重要前提。应根据新颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》，加强城乡一体规划工作。一是要加强市规划管理部门的统领作用，强化县、乡规划职能，为城乡一体规划提供体制和组织保障。二是要从市域整体出发，根据自然条件、资源禀赋、经济基础、区位特点等对国土进行功能区划分，明确划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区，强化对道路用地保护范围、绿地保护范围、水体保护范围、市政基础设施用地保护范围和历史文化街区保护范围的用地控制。三是以推进城镇化为抓手，统筹城乡基础设施建设。构建大榆林城镇体系，重点打造双“人字形”城镇发展轴和“三沿三型”城乡空间发展格局，构建“13899”城镇空间体系；完善榆林城区的功能，拉大县城框架，以陕北陕南百镇建设、全省100个重点镇建设为契机，积极争取资金扶持，集中财力，捆绑使用，打造一批特色小城镇；根据资源、产业、人口、城镇布局和经济社会发展水平，在基础设施建设中重点向产业带和重点村倾斜。四是加强规划的实施和监督工作：健全规划实施监督机制，强化同级人大监督和上级政府对下级政府的监督；严格执行国务院公布的《政府信息公开条例》，完善规划公示、公布制度，加强社会对规划实施的监督；建立城乡规划行政监察和行政问责制度，确保规划依法实施。
3、加快发展县域经济，夯实城乡一体化的产业基础
工业是县域经济的主体，也是城乡一体化的主要动力。要通过资源开发、延长工业产业链、发展农副产品加工业等途径大力推进县区工业化，提高城镇聚集人口的能力，加强城乡产业关联。同时要大力发展现代特色农业，积极推进农业产业化经营，重点抓好马铃薯、羊畜、红枣、特色蔬菜（瓜果）、小杂粮、制种等特色产业园区（基地）建设和农产品加工企业的引进和培育，进一步加大对农业科技的支持，建立健全市、县（区）、乡（镇）农产品质量安全检测体系和生产经营单位自检机构，推进农业标准化生产，积极开展无公害、绿色、有机农产品认证，打造马铃薯、羊子、蔬菜、荞麦、小杂粮等方面的知名农业产品品牌，提高市场竞争力，充分发挥特色农业在富裕农民、缩小城乡居民收入差距方面的作用。加大劳动力技能培训力度，积极发展劳务经济。大力发展景区周边的乡村旅游业，着力打造环城游憩带，带动县区第三产业的发展。
4、统筹城乡基础设施建设，发展城乡社会事业
加快市政基础设施建设步伐，增强城镇的人口承载和辐射带动能力。提高公共财政用于乡村基础设施建设的比重，在优化人口布局的基础上逐步实现城乡交通、通信、电力、广电、供排水、环保等基础设施的一体化。搞好基本农田建设，进一步提高农田水利化程度。综合考虑国家的政策要求、地方经济的客观条件和人民群众的实际需求，制定分阶段、分区域的社会事业发展总体规划，在全市范围内合理配置教育、文化、卫生资源，努力改变农村社会事业相对落后的局面。通过轮岗轮训、挂职锻炼、蹲点帮扶、待遇倾斜、远程教育等多种手段，加强农村教科文卫人才队伍建设。根据人口布局建好城镇中小学和农村寄宿制学校，解决好农民工子女就近入学问题以及留守儿童的教育和监护问题。普及十二年义务教育，加强职业教育，夯实城乡平等的基础。进一步改造完善县级医院，加强乡镇卫生院基础设施建设和内部配套改革，根据新农村布点搞好村级卫生室建设。加强农村妇幼保健，稳定农村低生育水平，有效治理出生人口性别比失衡问题。实施农村基层公共文化体系建设促进工程，抓好乡镇综合文化站和村文化室建设，促进文化信息资源共建共享。建立健全农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障体系的差距。利用闲置校舍等资源，建设一批区域养老中心，吸引落后区域老年农民集中养老，推动村组整合。加大保障性住房建设力度，逐步将具备条件的农民工纳入城镇经济适用房和廉租房保障范围。
5、尊重广大农民的意愿，提高农民的综合素质和组织程度
推进城乡一体化，推动者是政府，主体是农民。只有尊重农民的意愿，提高农民的素质，调动农民的积极性，形成强大合力，才能收到良好成效。在保障农民主体性的基础上，整合
农工、教育、农业、人劳、科技等部门的培训教育资源，组织农村剩余劳动力进行技能培训和劳务输出培训，提高农民转移就业能力，建立法律援助服务体系和劳动力转移信息统计系统，大力发展劳务输出中介组织，扩大农村劳动力转移规模。进一步落实农民专业合作组织在税收、补贴、信贷、登记、用地、用电等方面的优惠政策，大力推进农民专业合作社、村级综合服务社、农村专业协会等多种形式的农民专业合作经济组织建设，提升服务水平，增强服务功能，引导其跨区域发展。
6、扩大公共财政覆盖范围，健全城乡金融体系
推进城乡一体化对资金的需求十分巨大，因此必须在扩大公共财政覆盖范围的基础上，广辟融资渠道。首先,优化财政支出结构，提高民生性支出比重，特别是农业、教育、卫生、社保支出在财政总支出中的比重，大幅度增加对农业的经常性投入，大幅度增加对农业、农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度增加政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对农村公益性建设项目的投入。市级财政加大对南部县的转移支付力度，同时转变投入方式，由直接拨款逐步转变为以奖代补、先建后补，尽快取消南部县各类项目的县级配套（或由市上解决），完善南北对口支援机制。探索涉农建设项目资金的整合使用办法。创新财政对公共服务支出的管理方式，实现部分公共服务支出标准化、定额化。发挥农业银行、农业发展银行和农村合作银行的主体作用，逐步设立村镇银行、农村小额贷款公司和农村资金互助社。发展农村金融中间业务，优化信贷投向。开展“信用村”、“信用户”建设工作，完善担保体系，推进农村金融生态环境建设，提高农村地区对资金的吸引力，建立现代农业保险制度。
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