公共管理学第九章
2020-03-02 23:39:03 来源：范文大全收藏下载本文
第九章公共组织的文化与伦理
第一节公共组织文化概述
一、文化、组织文化、公共组织文化
（一）文化
定义：所谓文化，“乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体。”文化有广义和狭义之分。
基本特点：
1、既是人类活动的产物和结果，又是制约指导人类活动方式的原因；
2、通过后天学习而得来，依据信息传播系统传递；
3、具有适应性；
4、具有整合性；
5、不断变化。
作用：文化产生于人类的生产、生活过程，又对产生它的各种因素起反作用（推进或阻碍）。
（二）组织文化
定义1：指组织在长期发展中形成的特定的文化观念、价值观念、道德规范、传统、风俗、习惯和与此相联系的业务理念，包括组织的价值观、行为方式、精神现象等。
定义2：指组织在长期实践活动中所形成的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、思维模式和行为规范的总和。
特征：（1）意识性；（2）系统性；（3）凝聚性；（4）导向性；（5）可塑性；（6）长期性。
（三）公共组织文化
定义：广义的公共组织文化指公共组织意识形态，以及与之相应的公共组织制度和公共组织机构；狭义的公共组织文化则指公共组织意识形态，即在公共组织实践活动的基础上所形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。（本章所分析的都是狭义的公共组织文化）
二、公共组织文化的类型
（一）根据结构——功能分析
1、角色型公共组织文化；
2、权力型公共组织文化；
3、任务型公共组织文化；
4、人本型公共组织文化；
（二）根据隶属区域划分
1、社会总体公共组织文化；
2、区域公共组织文化。
（三）根据表现形式划分
1、精英公共组织文化；
2、大众公共组织文化。
（四）根据作用直接与否划分
1、显性文化；
2、隐性文化。
（五）根据民族文化差异划分
1、西方公共组织文化；
2、东方公共组织文化。
公共组织文化除了具有文化的共同属性外，也有自身独有的特征，集中体现在几对辩证统一的关系之中。
（一）个性与共性的统一
一方面，由于民族文化、所在地区、所属部门不同，不同的公共组织具有不同的文化个性；另一方面，各个公共组织毕竟同属公共管理系统，都从事公共管理活动，都必须遵守共同的客观规律，因而它们的组织文化又具有共性的一面。
（二）抽象性与具体性的统一
一方面，公共组织文化概念属于主观意识领域，是对复杂事物的高度抽象；但另一方面，公共组织文化并不是一种纯抽象意识领域的东西，它不能离开现实的具体事物孤立存在。
（三）稳定性与变革性的统一
一方面，公共组织文化的形成往往要经历很长时间，且一旦定型就会长期影响甚至支配该组织成员的群体性行为，不会因为内外环境的微小变化而发生改变；另一方面，这种稳定性从历史发展的过程看又不是绝对的，它随着组织生存环境的变迁而变迁。
（四）理想性与现实性的统一
一方面，公共组织文化作为一种独特的文化形态，有它特定的理想模式；另一方面，在这种理想性公共组织文化背后，又有一种与之大相径庭的现实公共组织文化。
（五）软约束性与强制性的统一
一方面，公共组织文化能够对组织的管理起作用，主要不是靠规章制度之类的硬约束，而是靠其核心价值观对组织成员进行软约束；另一方面，这种软约束之中又隐藏着“强制感”，使组织成员具有一种如果不遵守组织文化规范就觉得对不起自己所在组织的心理自责。
四、公共组织文化的结构
公共组织文化是一个多层次、多方面的复合系统，可以从两方面对此进行分析：
（一）公共组织文化的构成要素
公共组织文化从横向结构上靠由9个要素构成：
1、组织宗旨或最高目标。
2、组织精神。
3、组织价值观。
4、组织理念。
5、组织道德规范。
6、组织行为准则。
7、组织制度。
8、组织素质。
9、组织形象。
（二）公共组织文化的结构层次
从纵向结构上看，可分为范围上的三个层次（深层文化、中层文化、表层文化），和内容上的三个层次（心理观念层、管理制度层、行为物质层）。
1、深层文化。
2、中层文化。
3、表层文化。
（一）指导功能
指公共组织文化为公共组织活动确立正确的指导思想和良好的精神氛围。
（二）凝聚功能
指当一个组织价值观一旦被组织成员认同、接受，达成共识，就会形成一种聚合力量，通过组织共同的价值观、组织精神等从各个方面把组织成员团结起来，使组织产生巨大的向心力和凝聚力。
（三）激励功能
组织文化作为组织的精神目标和支柱，可以激励全体组织成员自信自强，团结进取。
（四）创新功能
指随着环境的不断变化以及组织的不断发展，组织文化会不断自我更新和进化，而组织文化的变革、更新又成为组织发展的重要动力。
（五）统摄功能
这是指公共组织文化对社会公众和其他社会组织的影响作用。
（六）整合功能
指公共组织文化具有的调整其成员思想行为并整合各种社会力量实现管理目标的作用。主要体现在以下方面：
1、导向。
2、约束。
3、协调。
4、控制。
（七）公共组织文化的负向功能
组织文化中的一些消极因素会阻抑公共组织的发展，降低公共组织管理活动的效率，被称为负向功能；主要体现为：
1、阻抑功能。
2、阻碍功能。
第二节公共管理伦理
一、公共管理伦理的含义
（一）伦理与道德 伦理可以指人们之间的一种社会关系，因人与人的天然联系和社会联系的亲疏程度而有所不同；还可以指人们的行为应遵循的规范。 道德是一种社会性的意识形态范畴，主要是调整人们之间以及个人和社会之间的行为原则、规范的总和。
两者既有联系又有区别：
首先，道德源自人的内心，属于精神性的原则，表现为个体的“应当”，具有内在性、主观性、个体性。；伦理则是内在道德的外在化，属于客观行为关系，表现为现实的群体规范，具有外在性、客观性、群体性。
其次，道德多指对人的行为的判断标准，它按照风俗、习惯和观念直接判定正当的行为；伦理多指行为判断标准的理由，它通过对风俗习惯和观念的检验和反省来进行判断。
（二）公共管理伦理
1、定义：是公共管理领域的角色伦理，是公共组织及公共管理人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和，它既表现为社会对公共组织及公共管理人员在权力运用过程中提出的道德要求，又体现为公共组织及公共管理人员在权力行使过程中应追求的价值目标。包含了公共管理人员个体层次和公共组织层次。
2、作用：公共管理伦理作为一种约束机制，不仅可以加强对公共权力的制约，而且更重要的还在于，它作为一种观念力量，可以提高公共权力的合法性。
二、公共管理伦理的特征
公共管理伦理是一种特殊的职业伦理，主要体现在：
（一）整体性与系统性
（二）政治性与社会性
（三）非功利性与非交换性
（四）高尚性与广泛性
三、公共管理人员的职业责任
（一）定义
公共管理人员的职业责任是一种公共责任，既是制度又是伦理，具体说来就是发挥公共管理人员的岗位职能，保持行政目标，完成行政任务的责任；遵守行政规则程序，承担职权范围内社会后果的责任；实现和保持公共管理系统的不同岗位之间的有序合作等。
（二）主要内容
1、公管人员的行政责任
2、公管人员的法律责任
3、公管人员的道德责任
四、公共管理人员的道德修养
（一）定义
公共管理人员的道德属于职业道德范畴，除了具有一般职业道德的特点和要求外，还具有其自身的特殊性，具有崇高的目标和丰富的内容。
（二）内容
1、社会主义道德；
2、科学的世界观、价值观、人生观；
3、健全的心理素质和富有感召力的人格力量。
（三）提高途径
1、自律。
2、他律。
第三节公共组织文化建设
一、公共组织文化建设概述
（一）公共组织文化建设的定义
指公共组织的管理者有意识地培育优良文化、克服不良文化的过程。
（二）公共组织文化建设的主要影响因素
1、民族文化因素。
2、制度文化因素。
3、外来文化因素。
（三）公共组织文化建设的目标
总体目标：建设优秀的公共组织。
具体目标：
1、提高公共组织的工作效率和管理水平；
2、树立公共组织的良好形象；
3、创造和谐、团结、心情舒畅的工作环境和良好的人际关系；
4、使本组织成员的物质文化生活要求得到满足；
5、全面提高公共组织成员的素质，充分发挥人的积极性和创造性。
（四）公共组织文化建设的途径
1、选择标准
2、强化认同。
3、提炼定格。
4、巩固落实。
5、丰富发展。
（五）公共组织文化建设的方法
1、示范法。
2、激励法。
3、感染法。
4、自我教育法。
5、灌输法。
二、中国传统政治文化与行政文化
中国传统政治文化是中国传统文化在政治和行政领域中的表现形态，从文化哲学的角度靠，包括以下方面：
（一）中国传统行政思想
是古代人们在政治和实践中形成的主观想法和见解的总称，是理论化、系统化的行政认识。如“民本”、“仁政”、“廉政”思想以及“礼治”、“大一统”思想。
（二）中国传统行政心理
是古代人们在行政思想传播过程中形成的关于行政实践的稳固的行政态度、行政情绪、行政愿望、行政信念等集体心理现象。如“以吏为师”、宗法等级、“政治教化”心理等。
（三）中国传统行政观念
是传统行政思想、行政体制和行政心理在人们头脑中留下的概括印象。如“民本”观念、“仁政”观念，以及“官本位”观念、等级观念。
（四）中国传统官僚体制
以非理性文化为基础，主要有几下几个特征：
1、强调德治，忽视专业化分工；
2、封闭性文化，缺乏行为规范；
3、上下级之间是从属关系，缺乏个人独立尊严；
4、官民有别，“身份取向”凌驾“成绩取向”。
三、中国公共组织文化建设的意义与创新
（一）中国公共组织文化建设的意义
1、是改进管理方式的需要。
2、是公共组织队伍建设的需要。
3、是解决公共组织自身存在问题的需要。
（二）中国公共组织文化建设的必然要求
1、必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导方针。
2、必须立足当代中国国情。
3、必须体现时代精神，具有时代特色。
4、必须适应人们心理活动规律的要求。
5、必须善于继承、借鉴和汲取中国传统行政组织文化和个别国公共组织文化的精华。
（三）当代公共组织文化建设存在的不足
1、存在着无文化现象。
2、存在着不同程度的封闭性和排他性。
3、带有浓厚的“官本位”色彩。
4、存在着形式主义（表现为文牍主义、主观主义、重形式轻内容等）。
5、“重人治，轻法治”的思想观念比较突出。
6、在与西方公共组织文化的融合过程中形成了一些负面效应。
（四）实现公共组织文化的创新应作出的转变
1、由集权型向参与型转变。
2、由官僚型向服务型转变。
3、由一般型向专业型转变。
4、由人治型向法理型转变。
5、由封闭保守型向开放进取型转变。
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