新型农村养老保险政策

2020-03-03 11:04:22 来源：范文大全收藏下载本文

农村社会保障专题

中国新型农村社会养老保险实施现状、问题及完善对策分析

【摘要】中国农村养老保险事业起步晚，目前仍处于试验发展阶段。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。在试点的时间里，中国农村社会养老保险经历了高速发展期。但由于发展时间短，中国新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）在很多方面都存在问题。在简单介绍新农保制度、实施现状的基础上，分析其在发展过程中存在的包括基金来源窄、养老金待遇低等主要问题，借鉴外国农村社会养老保险发展模式和经验，针对解决以上问题提出对策建议。

【关键词】农村养老保险；农民；新农保

一、新农保制度基本内容

按照计划，2009年中国政府将在全国选择10%的县（市、区）启动“新农保”试点，并逐步扩大范围，到2020年前基本实现“新农保”全覆盖。参保农民到60岁“退休”时，可按月领取养老金。“新农保”试点正式进入操作层面，中央财政专门为此出资30亿元，承诺给农民的基础养老金每月不低于55元。而个人账户养老金则视个人交费多少确定，参保农民个人可选择100元、200元、300元、400元、500元等档次缴费，多缴多得。同时，地方政府还要给参保者每人每年不低于30元的参保补贴，“有条件的村集体经济组织”也应给予补助。“个人缴费、集体补助和地方政府的补贴”要全部纳入参保者个人账户，并参考中国人民银行一年期同期人民币存款利率计息，在农民年满60周岁后就可领取相应的个人账户养老金[1]。

二、中国新农保制度实施的现状

从新农保试点以来的三年多的时间里，新农保在全国范围内的推进速度非常快，无论是参保人数方面，还是总覆盖面、基金收支规模等方面，都保持着很高的增长率。根据人力资源和社会保障部公布的完整统计数据，截至2012年底，中国新农保呈如下发展势头：

1.总覆盖面方面。实现全覆盖，提前完成试点目标。根据国务院部署，2012年7月，新农保制度在全国所有县级行政区全面实施，9月基本实现两项制度全覆盖。

2.参保人数方面。目前新农保工作运行平稳，参保续保和养老金发放工作有序推进。截至2013年3月底，全国居民参保人数达到4.86亿人（2011 年底这一数据是3.63亿，含已开展城乡居民养老保险地区，下同），其中领取养老金的老年居民达到1.33亿人。

3.基金收支方面。有12个省整合新农保和城居保，制定实施统一的城乡居民养老保险制度，有13个省级和1572个县级行政区提高了基础养老金标准，全

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国月人均养老金水平78.6元，基金累计结余2504亿元，其中个人账户基金累计结余2200亿元[2]。

三、中国新农保制度实施过程中存在的问题分析

尽管新农保发展速度非常快，但新农保在中国仍是一个不成熟、不完善的养老保险制度。通过与国外以及中国其他类型养老保险的比较来看，中国新农保制度目前在很多方面仍存在一些问题。

1.覆盖比率不高，养老金待遇低。从前文的分析，我们知道，当前中国新农保的覆盖面还不高，仍有很大提升的空间。另外，养老金待遇实在太低，很难真正保障老年人的基本生活水平[2]。造成这种现象的原因是多方面的。一方面宣传不到位，使农民对新农保存在一定的认识上的误区；另一方面补贴水平较低，条件较好的农民参保积极性不高；再一方面农民收入水平普遍较低，支付能力差，使农民没有能力多缴费，导致养老金待遇低，同时也影响了农民参保的积极性；另外，新农保制度在中国实施的时间也不长，这也是影响其覆盖面和待遇低的一个原因。

2.新农保缴费存在捆绑式不合理现象。当前，在中国新农保缴费过程中，很多地方存在捆绑式的缴费规定，主要有两种表现：一种是如果不参加新农保，家中就不能参加或享有其他保障待遇，如合作医疗待遇、社会救助甚至各项农业补贴等。另一种是如果家庭中只要有一个成员不参加新农保，那么此家庭中老人在达到规定年龄时仍不能领取养老金，即使老人已经按照规定缴清了15年的新农保的保险费。前者既不利于新农保的实施，也侵犯了村民享受物质保障的权利。后者是一种连带责任制度，这一强制性的制度尽管有一定合理性，但是否与新农保的初衷相悖，也存在疑问。

3.基金筹集渠道窄，集体补助难以实现。在指导意见中明确提出“新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成”，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。目前，从全国来看，新农保资金的主要来源是中央财政补贴，地方政府的补贴不多（个别经济发达地方除外），再加上农民的缴费，农村集体补助基本是空白。在中央补贴占主体的情况下，要想继续提高新农保养老金待遇会很困难，提高幅度也有限，因此，只有通过集体补助等其他途径充实基金才是稳步提高新农保养老金的重要支撑。

4.统筹层次低，基金保值增值方式单一。当前中国新农保基金在统筹层次上，主要以县（市、区）为统筹单位。由于县（市、区）一级缺乏专业化的基金投资运营机构和管理人才，加上基金规模小，其运营渠道主要是存入县（市、区）级财政专户并按同期银行存款利率计息，基本没有其他投资方式，导致基金收益率非常低，在通胀率较高的年份，其收益率甚至为负。

5.缺乏相关具体法律制度的衔接。在实施新农保的实践中缺乏相关制度的衔接，主要存在两个方面的衔接缺陷：第一个是新老农保之间的衔接。在实施新农保的同时，原本参加老农保的村民如何转入新农保，转入后会不会比原本所享受的少，目前还没有出台具体的法律法规。第二个是新农保与其他社会保障制度的衔接。除了社会养老保险制度以外，目前农村老人还享有失地农民社会保障制度、最低生活保障制度、五保制度、计划生育保障和社会救济制度。

四、国外农村社会养老保险方面的经验

1.发达国家农村社会养老保险分析

无论是发达国家还是发展中国家都努力构建农村社会养老保险制度，建立可以覆盖全体农村人口的养老保险，许多典型的国家在农民养老这一问题上，走在了世界前列，比如德国、新加坡。这些国家的农村社会养老保险制度各具特色。德国是缴费型社会养老保险模式的代表，而新加坡是强制储蓄的养老保险模式，无论哪种模式都值得我国研究借鉴的。

德国的农村社会养老保险制度是缴费型模式。德国的农村社会养老保险制度建立早，发展快，目前是世界范围内发展比较成熟的养老保险制度，是世界上首先建立社会保险制度的国家，社会养老保障的发展历程决定德国养老保险具有自身鲜明的特点，1886年开始建立了农村社会保障制度，规定农民有参加养老保险的义务，农村社会养老保险的基金筹集渠道包括国家的补助和投保人缴纳的保险金两部分[3]，但是大部分受益人的保费是自己缴纳的，仅有小部分是有国家财政和社会各方面补贴，养老保险的待遇与缴费年限和个人的收入有着直接关系。运用现金给予农民养老金，但是出现特定的风险时可以选择改用实物。机构方面，德国设立了农村养老保险总联合会，联合会下有13家农村养老保险机构，具有自己的投资权利和执行力，接受政府的监督，地点是设立在农村工伤事故保险机构里，这样不仅能节约人员的管理成本和提高经济性，同时还给投保人员带来了其他方面的便利，实现了人和资源的利益共享。另外，德国的养老保险的给付方式还存在实物给付。德国农村社会养老保险制度虽然比城市保障制度起步晚，但农村养老保险制度设立之初就存在良好的经济、政治和社会环境，建立之后政府还随着经济的发展不断改进和完善，农村社会养老保险制度覆盖面广，几乎所有农民都参加养老保险；在缴纳相同保险费的情况下，农民获得的养老金要比城市雇员获得的资金多很多，而且农民发生农业事故时，政府安排帮手帮助农户。德国的养老保险实行统一保险费标准，养老基金有很大部分是政府财政出资筹集的，小部分是参保的农户缴纳，经费金额经过德国法律确认后统一标准上缴[4]。

2.发展中国家农村社会养老保险缴费分析

目前，在全世界范围内不仅发达国家重视养老保障的建设和完善，发展中国家也意识到养老保障对社会稳定和经济发展的重要意义，所以，近年来发展中国

家的社会养老保障也在不断建设和完善，甚至起步要比发达国家还要早。我国是发展中国家，与许多发展中国家的国情和社会经济有很大相似之处，借鉴典型发展中国家的养老保险事业对我国分析农村社会养老保险缴费问题具有十分重要的意义。

（1）智利的农村社会养老保险

缴费型养老金计划在发展中国家的发展比较迅速，其中以智利为代表，是整个拉丁美洲最早建立起社保制度的国家，智利属于典型的缴费型养老保险模式，重点在于个人的缴费、所有和积累。上个世纪80年代之前智利的社会养老保险模式是由国家、企业和个人共同缴纳保险费，随着社会保险事业的改革和完善，已经将养老基金的筹集转变为私有化模式，由完全由个人缴纳保险费和私人机构运营的模式。这种农村社会养老保险缴费来源主要是以个人缴费为主，养老保险的最终风险由政府进行承担，企业既不用缴纳保险金也不用承担风险。智利养老保险的个人账户分为基本账户和补充账户，由两者共同组成。基础账户的资金来源于个人收入的10%，这部分的资金由法律强制个人缴纳；补充账户也是个人缴纳的一部分，是在基础账户之外为公民养老提供补充资金的账户，这部分没有法律强制规定缴纳，主要按照自己的实际收入情况和对今后生活的需求来自主缴纳的部分。智利的养老保险基金不归国家管理，由众多具有竞争的私人公司负责经营，但是基金大方向的经营和管理还是掺杂了政府宏观调控的管理，投资风险是由个人和私人公司共同承担。

智利的经济社会状况存在很大问题，包括与我国相似的贫富差距，尤其是城乡差距问题上，过大的贫富差距导致社会结构的不均衡，从智利的农村社会养老保险的发展过程和现状，对于我国完善农村社会养老保险制度具有十分重要的借鉴意义。实现养老基金由私人公司经营和管理是智利农村社会养老基金运行的基本模式，运用私人公司将养老金投放到经济市场中进行投资，个人和私人公司共同承担风险。从许多典型的国家中可以了解到，养老金的私有化投资所获取的利润是非常高的，对养老事业的发展具有资金上的支出和促进作用，这也表明智利的养老事业发展的很成功。由于养老保障事业涉及的投保人众多，基金巨大，运营养老基金的私人公司已经成为购买国债、银行债券和公司债券的最大投资群体，所以可以看到智利的养老基金不仅仅是获取较高的投资回报率那么简单，对整个国家的金融市场和社会经济的发展都具有促进作用。

（2）波兰的农村社会养老保险

波兰是典型的非缴费型农村养老保险制度，这种制度在很多发展中国家不同程度的展开，比如像亚洲的朝鲜、中国、越南和马来西亚。20世纪90年代初，将农村社会养老保险计划分拨出来成立了农村社会养老保险基金，计划规定农民退休前缴纳满100个季度的保险费，即可领取接近贫困线的养老金，男子规定年

龄是65岁，女子是60岁。波兰在农村养老基金的来源方面规定，政府承担主要的缴费责任，国家财政扶持数额是总筹资额的90%以上，而农民和从事农业工作的工人缴纳的费用仅占总筹资额的5%。

五、完善中国新农保制度的对策建议

无论是发达国家还是发展中国家建立的农村社会养老保险制度都经历了很长时间的探索和发展，能够达到今天完善和稳定规模的养老保险制度是需要许多年经验的积累，由于各个国家实际国情不同，建立的养老保险制度都带有本国鲜明的特点。我国需要研究这些典型国家养老保险制度发展的经验，结合我国具体的国情和农村发展程度完善我国现有的农村养老制度。具体对策如下：

1.加大宣传力度，强化农村居民社会养老保险的意识。加强宣传力度，应做到以下几个方面：在宣传范围上，要落实到每家每户，让人人都知道有这样一种保障制度，将新农保政策传送到每个人的脑海中；在宣传内容上，要做到将新农保的具体措施耐心地讲解给村民听，让他们了解新农保对养老保障的作用，消除对新农保的误解；在宣传方式上，应多样化，如在电视台、广播电台开辟专栏宣传、利用网络宣传、深入村组一线宣传等方式，此外也可以通过发宣传册、挂宣传广告等方式进行宣传，还可以编顺口溜，既娱乐也达到了使村民了解新农保的目的。

2.完善新农保基金的筹资渠道，逐步提高养老保障待遇。

首先，应建立和完善公共财政对新农保制度的支持机制。中央和省级政府应从每年的财政收入、国有资产收益和土地出让收入等财政性收入中提取一定比例，充实到新农保基金中，用于基础养老金和地方补贴的提高。另外，市、县一级政府也应每年从土地出让和拍卖收入等提取一部分，用于补充农村社会养老保险专项基金，从而减轻中央和省级政府的负担。其次，探索发展农村集体经济，保证新农保的集体补助。一方面，对于有能力、有条件的村集体，应鼓励村集体、乡镇企业、村办企业或社会力量增加对新农保的投入补助。另一方面，对于不具备条件的或条件较差的村集体应积极探索发展农村集体经济的有效途径。如发展本地有优势禀赋的特色产业和行业，实行农业产业化，带动集体经济发展和农民增收。只有农村集体经济发展壮大了，新农保的集体补助才能真正得到保证。再次，通过加强宣传与出台一些优惠措施，吸引更多农民加入新农保，鼓励农民提高缴费档次，从而增加缴费基数，为养老金的逐步提高提供资金来源。最后，完善新农保基金投资运营，提高投资收益也是增加基金积累的一条重要渠道。

3.进一步完善基金管理与运营方式，提高投资收益率。首先，在基金统筹层次上，新农保基金要在现行县级统筹的基础上，尽快过渡到省级管理。其次，在基金的投资管理上，采用委托投资管理的模式，以省级农村养老保险经办机构作为受托人对账户进行管理，对于具体的投资运营业务，省级社会保障机构可委托

给专业性的商业投资机构，以确保农村养老保险基金的保值和增值。最后，应加强农保基金运作的管理的监督，要构建一定的外部监督机制，以确保基金安全，提高农民对新型农村养老保险制度的信任程度。

4.健全法制，完善新农保与其他社会保障制度的有序衔接。新农保要与其他社会保障制度有序衔接，须要有健全的法律制度和具体可行的操作细则作保障。这些法律制度和操作细则应能涵盖以下几个方面：首先，应能使新农保与老农保之间合理衔接，保证制度之间平稳过渡，做到公平、合理，不损害农民的利益。其次，要能协调新农保与城镇职工基本养老保险制度和城镇居民养老保险制度之间的衔接和转移，使进城务工以及返乡的农民工能进行正常的养老保险的转移和转换，切实保护参保人的合法权益，也为未来从国家层次整合不同类型养老保险制度做准备。再次，要协调新农保与农村其他社会保障制度的衔接，要保证新农保、农村五保供养、农村最低生活保障以及被征地农民工社会保障等各项制度间可以互相协调，防止相互抵触，影响制度原本效能的发挥。

参考文献

[1] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见

[2] 全国老龄工作委员会报告

[3] 王垚.中国农村社会养老保险法律制度研究[D].江苏:江苏大学,2007

[4] 曲慧.某市新型农村社会养老保险试点研究[D].江西:江西财经大学,2012