审计研究报告四川审计厅

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审计研究报告

第9期

审计署审计科研所

2017年6月2日

最高审计机关在大数据审计实践方面的经验与启示

——13个最高审计机关在“世界审计组织大数据工作组第一次会议”上的大数据审计经验综述

* 在本报告的撰写过程中，数据司刘星司长、武汉办张海燕副特派、数据司秦晔、唐志豪同志等提出了很多宝贵意见和建议，谨此致以诚挚的谢意。

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内容摘要

在大数据的时代背景下，开展大数据审计工作是顺应时代发展的需求。为加快世界各国大数据审计的发展，实现信息、知识和技术的共享，世界审计组织成立了大数据工作组。本文即基于13个最高审计机关在“世界审计组织大数据工作组第一次会议”上的大数据审计经验介绍，概括了这些国家最高审计机关在大数据审计方面的实践经验、信息化基础设施和审计能力建设、以及综合运用大数据分析技术开展大数据审计业务的特点和要求，列举了部分国家最高审计机关的具体做法，并对我国大数据审计工作提出了研究制定数据标准，是保障大数据审计工作顺利开展的前提；提高数据的时效性，是保障大数据审计工作质量的关键；加强专业技术及业务培训，是提高大数据审计工作水平的基本保障；加强与国外大数据审计经验的交流，是提高大数据审计工作水平的重要途径四点启示。

— 2 — 最高审计机关在大数据审计实践方面的经验与启示

——13个最高审计机关在“世界审计组织大数据工作组第一次会议”上的大数据审计经验综述

2017年4月17日至19日,世界审计组织大数据工作组第一次会议在南京审计干部教育学院举办，来自18个国家的49位审计专家参加了会议。其中工作组主席、中国审计署副审计长孙宝厚同志做了主旨发言，工作组副主席、美国审计署审计长基恩·多达罗，泰国审计委员会主席猜西·达初坦，印度尼西亚审计委员会委员阿古斯·佐科·普拉莫诺均对大会致辞，来自13个国家的参会代表分享了各自国家最高审计机关在大数据时代面临的机遇和挑战、相关工作经验以及对未来展望等。本文基于会议材料进行了比较分析和归纳总结，概括了这些国家最高审计机关在大数据审计方面的实践经验、信息化基础设施和审计能力建设、以及综合运用大数据分析技术开展大数据审计业务的特点和要求，列举了部分国家最高审计机关的具体做法，并对我国大数据审计工作提出了四点启示。

一、大数据审计的内涵与作用

大数据可以认为是无法在一定时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合，是需要新处理模式才能具有更

— 3 — 强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。大数据具有四个主要特征，即海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和巨大的数据价值。大数据时代，人们的工作和生活都在经历深刻的改变，大数据已成为各类机构和组织，乃至国家层面重要的战略资源，诸多国家提高政府公共治理水平的实践与其大数据战略都密不可分，大数据正有力地推动着国家治理能力走向现代化。2016年世界审计组织第二十二届大会上，主议题是讨论“世界审计组织如何促进履行联合国2030年可持续发展议程，促进良治，打击腐败”。因此在政府实施大数据战略的背景下，当最高审计组织把自己的使命确定为促进国家良治和全球良治、全球可持续发展时，迎接大数据时代，开展大数据审计，已成为必然的发展方向和现实选择。

大数据审计即依照法律权限采集各公共管理部门、社会公开的海量数据，利用跨领域、跨层级、跨行业、跨系统的全维度数据，开展智能化的数据挖掘与分析，进行综合审计判断，形成审计结论。

开展大数据审计，不仅只分析被审计单位的财务数据、业务数据和管理数据，而是会对与之相关的其他部门单位的数据或网络数据等进行综合关联分析，所分析的数据涉及结构化数据、半结构化和非结构化数据，分析模式由抽样分析发展到了全数据分析，所使用的分析方法也由传统的查询统计分析发展到了大数据分析技术。因此，创新审计方法，扩大审计范围和领域，开展大 — 4 — 数据审计工作，有利于扩大审计监督覆盖面，提高审计工作的效率和效果，对于提升国家审计对经济社会风险预警能力，提升审计发现重大违法违规线索的能力，更好发挥最高审计机关在促进和谐包容的社会可持续发展方面的关键性作用具有重要意义。

二、各国最高审计机关开展大数据审计工作的实践经验为促进国家良治和全球良治、全球可持续发展的相关工作，加强最高审计机关对大数据的知识和经验方面的分享，2016年12月，世界审计组织理事会第68次会议批准了知识分享委员会提出的关于成立大数据工作组（以下简称工作组）的动议，世界审计组织第二十二届大会对此予以认可，并将其列为世界审计组织“知识分享”委员会下属的工作组。中国审计署担任工作组主席，美国审计署担任副主席。截止2017年3月，工作组已有19名正式成员和1名观察员。工作组的目标是：研究在大数据时代，最高审计机关面临的挑战和机遇，为各国最高审计机关提供建议；总结大数据审计领域的知识经验和相关实践，促进各国最高审计机关提升大数据审计技能;通过编写相关指南和研究报告，分享知识，为大数据审计领域的能力建设活动提供支持;加强最高审计机关在大数据审计领域的双边、区域和世界审计组织框架下的合作等。

会议中，工作组主席、中国审计署副审计长孙宝厚同志提出推进大数据审计工作，需树立“责任观、系统观、数据观、创新观和人才观”五种观念，并对各国审计机关提出了“携手共进，交流互鉴；心怀梦想，勇往直前；认真谋划，脚踏实地”三点主张。工作

— 5 — 组副主席、美国审计署审计长基恩·多达罗，泰国审计委员会主席猜西·达初坦，印度尼西亚审计委员会委员阿古斯·佐科·普拉莫诺纷纷表达了要加强各国之间大数据审计交流合作和知识共享，提高审计大数据获取、分析、管理能力，提升审计在促进国家良治和全球良治，促进可持续发展的作用。此外，来自13个国家最高审计机关参会代表所做的交流发言，向我们展示了相关最高审计机关大数据审计工作面临的机遇和挑战、主要做法及未来展望等。各国参会专家一致认同，充分认识到了在大数据时代，提高审计人员大数据分析能力，开展大数据审计分析的必要性及紧迫性，希望借助工作组这一平台，充分实现信息、知识和技术的共享，推动大数据审计的发展。本文对13个发言国家的大数据审计工作开展情况进行归纳提炼，概括总结目前有些国家最高审计机关开展大数据审计工作的现状与经验。

（一）国家相关政策的支持，为大数据审计工作的顺利开展提供了机遇。

国家层面实施大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，加快推动数据资源共享开放和开发应用，为大数据审计工作制定相关的制度规定和政策等，对最高审计机关的大数据审计工作是一大契机，有利于大数据审计工作的顺利开展，提升审计能力、创新审计方式、提高审计效率。

2015年，中国政府发布《促进大数据发展行动纲要》，通过实施国家大数据战略，推进中国大数据应用与发展；2016年，中国 — 6 — 《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动。2015年，中国政府印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以及相关配套文件，明确要求各级审计机关“构建大数据审计工作模式，提高审计能力、质量和效率，扩大审计监督的广度和深度”。国家对大数据及大数据审计工作的高度重视，是大数据审计工作顺利开展的有利条件。

2014年，美国发布了《数字问责与透明度法案》（《数据法案》）旨在推动政府工作的数据化，建立政府通用数据标准；2015年，新的《纳税人权利法案》要求预算信息与联邦和合同中雇员的信息以一致格式集中在一起，使政府开支更加规范。这些法案的制定，提高了政府开支数据的透明度和标准化，从而确保了审计机关所采集的政府开支数据的质量，有利于提高审计工作的质量和效率，进而更好的服务于联邦政府。

挪威的《挪威审计运行规程》规定挪威审计长公署可以要求被审计单位提供任何信息或文件；被审计单位应确保审计获得所需的任何信息，并以审计长公署要求的格式免费提供；审计长公署可以获得任何个人信息。

厄瓜多尔政府签署了《透明度和工作信息法案》、《国家公共数据登记法案》，授权审计署可以访问安全数据门户、国家信息系统门户、公共采购门户，并可获得电力部门、劳工部、财产登记机构、社保机构等信息，为充分利用数据开展审计工作提供了重

— 7 — 要保障。

最高审计机关大数据审计工作的发展离不开国家层面相关政策的大力支持，在国家政策的支持下，审计机关能够顺利获取工作所需的多源数据集，以充分发挥审计的监督作用，促进政府治理能力的提升。

（二）综合运用多种大数据技术方法，开展大数据审计。大数据审计环境下，审计数据具有数据量大、跨领域、跨行业、跨系统的特点，对多源数据进行综合关联、挖掘分析等需借助多种大数据技术方法。本次会议交流中，多个参会代表对各自审计中使用的大数据技术方法及相关案例进行了介绍。

中国审计署开展了跨行业、跨领域、跨部门的数据比对和关联分析，提出了“集中分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的大数据审计工作模式，以及“中央到省市的纵向关联，一级、二级预算单位的横向关联，财政、金融、企业的数据关联，财政与其他多部门、多行业的数据关联，财政数据与业务数据、宏观经济数据的关联”五个分析要求，并在企业审计、金融审计、资源环境审计中多次运用了云计算、智能挖掘、社交网络、自然语言理解、可视化、词云分析和地理信息技术等大数据分析技术。

美国审计署采用了多种新技术进行非结构化数据的分析以及网页数据挖掘。在具体审计实践中，通过将社会死亡人员名单与领取联邦补贴人员名单相关联，发现了潜在的欺诈行为；通过对健康保险数据的分析，评估支付机制和分析保健趋势；利用地理 — 8 — 信息技术，评估联邦政府的地震风险等。

奥地利审计法院在进行大数据分析时，考虑到R（用于统计分析、绘图等的软件）的免费开源性及较好的统计计算和绘图能力，主要采用R工具，并建立了R工作组及R-辅导计划，R工作组主要讨论审计数据分析工作，并及时跟踪报告R软件的新发展，R-辅导计划是由有经验的R用户辅导新用户，以不断提高R工作组人员的技术水平。在具体的审计实践中，审计法院开展了“对2100个奥地利社区多年来债务情况进行监测”、“通过相关性排序，确定要审计的社区名单”、“社区财务关键数据分析”、“医疗保险资金流审计”、“词云分析审计年度报告”等项目。

英国审计署的大数据分析侧重于增加价值、降低成本，主要采用统计分析、机器学习、文本挖掘和可视化等技术，通过创新自动化的审计模式来降低流程成本、减少时间、提高效率。所做的审计业务分析包括：对政府采购数据和工资数据进行了可视化分析；文本分析方面，通过采用无监督机器学习，使用R对网站上收集到的文本进行建模，并做成可交互的仪表板，允许用户查看不同的主题及他们的相关性，对twitter数据进行了情绪分析，对页面数据做了可读性分析；通过可视化技术，实现了国家住房信息的在线查询等。

芬兰审计署进行财政审计时，从审计计划到报告都系统使用了计算机辅助技术和分析工具，IT系统审计已经成为了财务和合规审计的一部分，在“机构性基金计划的绩效审计”和“基于国际学

— 9 — 生评估项目数据的芬兰移民学生教育审计”中采用了数据分析方法，并在“中央政府的预算和其他财务数据审计”中尝试使用可视化技术，以及正在利用大数据技术寻找试点审计主题。

此外，印度尼西亚、厄瓜多尔、巴西、印度、泰国等国家最高审计机关也尝试了一些大数据审计技术方面的实践。如印度尼西亚审计委员会使用crisp-dm跨行业数据挖掘标准流程，将审计业务分为商业理解、数据理解、数据准备、建模、评估、部署六个步骤，并尝试使用了预测分析、仿真技术、文本和多媒体分析等技术；厄瓜多尔审计署开发了诸如“家庭地址查询”、“负债证明”等应用程序；巴西联邦审计法院开发了“财政风险分析模型”；印度审计署使用可视化技术构建了审计计划的标准模型；泰国审计署开展了IT审计等。

（三）各国最高审计机关普遍重视大数据审计的基础设施和审计能力建设。

大数据审计基础设施和审计能力的建设直接影响大数据审计开展的效率和效果。在交流发言中，多个国家参会代表介绍了本国最高审计机关在基础设施建设方面的主要做法及未来的工作安排等。

中国审计署在2014年10月成立了数据司，建立了可远程互通互联的国家审计数据中心，同时定期开展大数据审计方面的培训；美国审计署针对大数据审计工作进行有目标的招聘、举办专业培训，建立内部实践团队，加强与其他政府部门及他国审计机 — 10 — 关的合作交流等；印尼审计委员会采用RDBS（关系数据库服务器），hadoop（一个分布式系统基础架构），文件索引等技术搭建了大数据审计分析总体框架；印度审计署在2016年建立了数据管理和分析中心；芬兰审计署准备招聘数据分析师并与高校开展项目合作，以提高审计数据分析技能；挪威审计长公署建立了数据收集中心，并于2017年4月启动了新的数据服务建设，将采用数据仓库技术、web应用和可视化技术等开发自定义应用模块。

从参会代表交流发言可以看出，各国最高审计机关均意识到了开展大数据审计工作的必要性和紧迫性，大数据技术的发展和政府高层的高度重视，为审计机关开展大数据审计提供了有力的支持。但在具体的大数据审计开展过程中，仍面临诸多的挑战，如审计人员大数据技术水平有待提高；半结构化及非结构化的多媒体数据等利用较少；大数据审计专业分析模块急需开发；数据安全和数据利用率权衡困难；大数据审计风险难以防范等。

三、对我国大数据审计工作的启示

各国参会代表在交流中表示，我国在大数据审计的思想理念、工作模式和技术方法及取得的实际成效等方面均位于世界前列。但在大数据审计工作开展过程中，我们在数据标准制定、人才能力培养、国际合作交流等方面仍有欠缺。通过对发言国家的最高审计机关在大数据审计方面经验的总结归纳，以及参会代表对当前大数据审计工作中所存在问题的交流探讨，对我国最高审计机关在大数据审计建设方面具有以下启示：

— 11 — 一是研究制定数据标准，是保障大数据审计工作顺利开展的前提。世界各国的经验表明，标准化的数据是顺利开展数据分析的前提。当前我署所采集到的数据具有跨层级、跨行业、跨部门、跨领域、跨系统的特点，面临着行业内、行业间难以发现数据间关联关系的问题。因此根据各行业领域数据的特点，制定不同系统关联的数据标准，形成固定采集模式，综合考虑实现审计所采数据的标准化，是确保审计多源数据融合使用、综合分析，提高审计工作效率和质量的前提。

二是提高数据的时效性，是保障大数据审计工作质量的关键。大数据环境下，数据产生的速度非常快，为及时挖掘大数据价值，审计机关应根据不同部门特点，制定数据定期采集或联网实时采集的数据获取制度，并严格执行，确保所需审计数据的及时更新。同时，对于所采集到的数据，加强开发实时或较短时间间隔的数据多维扫描分析等，及时发现潜在风险问题，发挥审计的事前预防作用。

三是加强专业技术及业务培训，是提高大数据审计工作水平的基本保障。大数据审计工作需综合运用多种大数据技术方法，审计人员只有了解并能较好使用这些方法，才能将技术和业务进行结合，开展有效果的大数据审计分析。当前我国审计系统内既精通审计业务又精通大数据技术的人才较少，在审计全覆盖的要求下，开展大数据审计是未来审计工作的必然要求。开展分层次有针对性的培训，提高审计人员应用大数据技术水平，是各国开 — 12 — 展大数据审计的有效经验。因此可在各特派办、司局等部门内选拨一批业务精的人员和一批技术强的人员，分别进行技术、业务方面的高质量培训，为各部门建立一支高精尖的大数据审计业务团队，并通过“强帮弱、老扶新”的团队帮扶计划，带动所在部门其它审计人员的能力提升。

四是加强与国外大数据审计经验的交流，是提高大数据审计工作水平的重要途径。大数据时代，各行各业都在运用大数据技术开展相关工作，各国最高审计机关也均意识到了开展大数据审计工作的必要性，并采取一定行动开展大数据审计工作。我们一方面需积极参加大数据审计相关会议、组建专门科研团队跟踪他国大数据审计工作在组织方式、管理模式、技术方法等方面的最新进展等，加强与他国大数据审计实践的交流，并积极学习符合我国审计工作特点的优秀做法。另一方面需充分发挥好工作组主席的主导话语权，利用好工作组这一平台，采用视频会议、网络交流平台、电子邮件等多种沟通方式，加强各国之间的大数据审计经验交流，知识共享，实现互惠互利。

作者：审计署审计科研所

李培培

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报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），

署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，中央

纪委驻署纪检组，南京审计大学。

发：本所所领导、各处，存档。

共印40份

编辑：卢益群

审核：刘力云

签发：姜江华