贵阳城中村问题

2020-03-03 08:48:06 来源：范文大全收藏下载本文

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前言

改革开放带来了我国城市的快速发展期。随着城市规模的不断扩大，越来越多的原本位于城市外围的农村地域被城市用地所包围，城市的生活方式正在逐渐影响着这些区域，使得这些农村地区逐渐向城市转化。但是由于我国长期在户籍管理、土地所有制以及行政管理上的城乡二元体制，导致了这些被城市包围的区域处于一个十分尴尬的地位，它们既是位于城市中，但又没有被纳入城市的统一规划建设中，在土地的利用方式，生产生活方式、建筑景观风貌等等方面都还是带有明显的传统农村特征，这就形成了一个独特的地域现象即：“城中村”。

城中村问题的产生凸显了我国在城市化过程中缺乏对城市与农村的统筹考虑，使得城乡结合部土地利用无序，开发建设混乱，各项管理不到位的严重问题。尽管新的《城乡规划法》强调要城乡统筹规划，但是由于城中村问题由来已久，加之户籍、土地所有制、行政管理等诸多方面因素，要实现城乡统筹规划建设还需漫长的路要走。

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1城中村问题的形成

1.1贵阳与城中村问题

1.1.1贵阳城中村产生背景

贵阳市作为贵州省省会城市，地处我国西南内陆地区，是贵州省的政治、经济、科技、教育、文化中心，同时也是我国西南地区的重要中心城市之一。

1、城市规模的扩张

进入上世纪90年代中后期随着社会经济水平的稳步提升，贵阳从事非农产业的人口逐年上升。原本的老城区由于过于狭小，人口密度一度高达每平方公里2.5万人，远高过国家规定的1.1万人每平方公里的标准，是我国人口密度最大的城市之一，城市规模有迫切扩张的需求，于是贵阳迎来了一个城市快速发展扩张的时期。随着基础设施的建设力度加大，主城区快速向周边农村扩张，几个卫星城也初具规模，越来越多的农村地域被淹没在城市建成区中，由于在城市规划建设中没有将这些农村地域统一考虑，许多被城市包围的农村地带依旧保留着农村的生产生活方式和土地利用方式。一辆汽车行驶速度过快会变得危险，一座城市城市化速度过快，与周边被快速纳入的农村间的问题又未得到及时解决，则会对城市的发展带来消极影响。

图1.1蔡家关村与学校融合图1.2蔡家关村卫星图

贵阳蔡家关村原本由两个布依族村寨组成，位于城市边缘地带。后来由于

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贵州工业大学在此建设以及贵黄高速公路的建设加之贵阳市区规模的不断扩张，蔡家关村逐渐融入了城市建成区，成为了城中村。

2、外来流动人口与低收入人群的居住需求

随着城市经济水平的日益提升与国家政策的调整，大量的农村剩余劳动力涌入城市。尽管城中村存在居住条件恶劣，脏、乱、差问题严重，黄、赌、毒高发，治安混乱等诸多不利因素，但是城中村具有以下优势：

（1）拥有大量廉价住房出租，满足流动人口与低收入人群现实需求。如今我国商品房价格一路狂飙，超过了许多人的承受能力。虽然政府部门出台了很多抑制房价过快上涨的政策，但是由于居民对住房有着刚性需求加之既得利益集团不肯轻易让步，房价还是不会降下来。还有一个十分重要的原因就是我国经济适用房建设极度滞后。经济适用房建设，一方面由于无利可图，地产商并不是很愿意建设；另一方面，政府的相关配套政策又十分不配套，缺乏有效监管。目前建成的极其有限的“经济适用房”其实并不经济，许多经适房其实并不是为困难居民建设的，却是为某些特权阶层建设的，是部分官员打着“解决群众住房困难”旗号图1.3蔡家关村有大量的廉价房出租，为自己牟取私利的手段。

商品房价的高涨，经济适用房的不足，外来人口增加的压力在城中村中得到了有效释放。当前大量的城中村其实起到了经济适用房的作用，一定程度减轻了城市困难人口的住房压力。图1.4蔡家关村与贵阳市主城区交

通关系图

（2）距离市内工作地点较近，节省出行交通时间与费用。

由于许多外来务工人员从事的工作以商贸服务和小工业为主，因此居住地与城市中心和工作地点的远近就十分重要，关系到他们的一系列经济活动，因此

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他们不愿住在交通不便的远郊农村，而选择了交通更为便利的城中村。

蔡家关村位于贵阳市南明区，一方面与贵阳中心城区距离较近，具有便捷的交通条件（贵黄公路从此经过）；另一方面，蔡家关村有许多价格低廉，面积适中的房屋出租；外加上蔡家关村的各种生活成本较贵阳中心城区要低，因此蔡家关村就成了许多进城务工人员和事业起步青年居住的“理想天堂”。

3、大型单位和学校的进驻带动作用大型单位的进驻，大量工作人员的居住和生活需求都可能会是城中村生长的“沃土”。

随着国家加大对教育的投资力度，各大高校不断扩大招生规模，并开辟建设新校区。大量的学生意味着大量的消费需求和大量的就业岗位，吸引了许多人来此从事各种生活服务行业。

图1.5大学带动了蔡家关村餐饮业发展

蔡家关村紧邻贵州高等学府——贵州大学，大量的学生吸引了许多人来此从事餐饮、娱乐、休闲、服饰、日用百货等行业，从而也带动了相关场地房屋的出租。由于有了经济利益的存在，大量的违章建筑也如雨后春笋般在校园周边出现。

4、城乡二元管理体制

由于我国长期施行的是城乡二元管理体制，尽管新的《中华人民共和国城乡规划法》强调要城乡统筹规划管理，但是要实现真正的城乡一体化尚需时日。

城乡二元管理体制在一定程度上阻碍了城乡要素流动，文化经济交流与社会联系，也就阻碍了农村人口向城市人口本质上的转变，即向非农的生活方式与非农的产业形式转变。

城乡二元管理体制主要体现在以下两方面：（1）户籍制度

我国的户口分两种，一种“农业”户口，一种“非农业”户口，字面上仅仅多一个字少一个字的问题，但是对于它上面对应的人来说就有了巨大的差别。这个“非农业”无论在就业、教育、医疗还是社会保险方面都比“农业”要优越，二者也存在极大的区别对待，同城却遭遇不同待遇，仅仅因为户籍原因。

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（2）土地所有制

我国的土地分为国有与集体所有，农村土地的集体所有制增加了城中村问题的复杂化。

随着快速城市化的脚步，城市周边农村也加快了非农业化的速度，出于经济成本与社会成本的考量，往往出现集体农业用地被征用，而村居点建设用地被保留，从而出现城市建成区包围村居点的现象。农民由于失去了土地，没法从事农业生产，文化技术等方面又没法适应城市要求，只有回到土地，那就大量的在自家的宅基地上建房，建高密度，高容量的房屋来出租，把出租房屋收入作为主要经济来源。

5、村民经济利益

如今许多城边的农民不愿种菜来卖了，改成种房子了。在许多农民眼里种房子所产生的经济效益要远远高过种菜的收入，实事确实也如此。由于房屋出租能够得到大量租金，可以说是一次性投资，长期受益，即使将来拆迁，也会得到不菲的拆迁补偿费。于是许多农民不断在土地上新建房屋，没有土地了的也加高旧有建筑，乐此不疲。

1.1.2从蔡家关村了解贵阳城中村存在的主要问题

1、城市建设问题（1）基础设施匮乏

蔡家关村公共服务设施配套不足，教育依托贵州大学附属中小学来解决，但是贵阳市另外的一些城中村就没有这么多学校资源了。医疗机构不足，居民看病主要到市区解决；村内的道路等级较低，不成体系，建筑与建筑之间的道路十分狭窄，路面质量不佳；村内排污部分纳入城市排污管网，但存在相当一部分明沟，雨天容易堵塞，发生污水外溢，影响环境卫生；村内电线私接乱搭严重，强弱电线路管理混乱，走在村内道路上，抬头仰望，常常可以看到密如蛛网的电线穿插在各栋建筑间；还有一个问题就是环卫设施不足，质量堪忧，蔡家关村缺乏公共厕所，给来此的外地人十分不便的感受，垃圾收集点管理较差，经常看见有人在垃圾收集点焚烧垃圾，严重污染周边空气。

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图1.6蔡家关村内道路质量较差图1.7村内建筑间距不足，存在消防隐患

图1.8村内电线私接乱搭严重图1.9村内排污管道堵塞，污水横流

（2）居住条件恶劣

尽管租金便宜，但是居住环境是相当恶劣的。由于缺乏有效监管，农民建房又追求的是利益最大化，很多农民建房都是顶着自家土地的边界来建设。于是“一线天”景观在城中村比比皆是，“握手楼”“贴面楼”也“增近”了邻居间的亲密关系。村内更不要提绿化了，基本除了房子还是房子，脏乱差问题十分显著。

（3）违章建设疯狂

如今的中国是一个大工地，我们的城中村也不例外。农民为了更大利益的追求，不断在土地上新建建筑，没有更多土地了的农民则加高旧有建筑层数。住在这些质量不佳的房屋里有较大安全隐患。

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图1.10村内违章建筑现象严重图1.11杂乱的蔡家关建筑群与学校体育馆

（4）杂乱无章，影响城市景观

蔡家关村原来是两个少数民族自然村寨，后来由于贵州工业大学的建设，高速公路的开通以及贵阳城市规模的不断扩大，村寨逐渐被城市建成区包围，村寨建筑景观风貌也发生的极大的变化。如今就形成了村寨包围校园，校园分割村寨的混沌景观，校园与村寨连接处土地建设十分混乱，甚至校园内的道路成了社会公共道路，社会人员和车辆要从校园穿过，对教学与师生安全都造成了不利影响。

图1.12校园内的道路与村寨共用，图1.13村内建筑组合混乱，复杂，带来很大人车流混乱社会治安隐患

2、社会管理问题

（1）黄、赌、毒问题突出，治安混乱

像蔡家关这种城中村是滋生黄、赌、毒的“理想场所”，农民出租房屋的对

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象一般没有特殊的选择，只要给钱就行，使得这些城中村成为不法分子的藏身之所。蔡家关也是“两抢一盗”的高发区，在蔡家关村边的贵州大学内接连发生学生被抢、被盗、甚至被杀的案件后，终于全国首个高校内的派出所在贵大蔡家关校区成立了，在一定程度上起到了震慑作用，但是警力有限，蔡家关流动人口又十分复杂，盗窃抢劫还是时有发生。

（3）失业人员增加

由于失去土地的农民失去了从事的产业。自身文化技术水品还达不到城市要求，竞争力不强，有的人就成为了无业人员。这就增加了社会的不安定因素。

（4）村民难以融入城市

由于文化背景，受教育程度的差异，城中村农民在城市从事较多劳动密集型的工作，较少得到社会的关怀，一定程度上还受到城里人的排斥。加上他们还保留着农村的一些观念，自身也不是很主动的融入城市，成为了城市的一个边缘群体。

（5）流动人员问题

大量涌入的流动人口使得城中村的环境问题、治安问题更加严重。外来流动人口本身对这些城中村就缺乏归属感，加之村委会对外来流动人口采取的是一种防范心理，不会提供什么服务式的管理手段，这就加剧了外来流动人口对城中村的冷漠感，缺乏责任感和认同感，对这里的环境卫生等各方面就不爱惜了，甚至有意破坏环境。同时这些流动人口的婚育及子女入学问题也应该引起足够关注。

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2探索解决城中村问题方法

城中村改造是当前我国许多大城市面临的难题，是一项极其复杂的系统工程，涉及社会、经济、政治、文化诸多方面因素，关系到集体、村民、政府等多方面的利益，改造特别是要确保农民转籍后的既得利益不下降，生活水平有提高，这是“城中村”改造能顺利实施的根本。

2.1物质形态改造手段

1、整体改造开发

将城中村整体全部拆除，统一规划，重新建设，使得旧有城中村从功能、景观上都与城市完全融合。

整体改造方案能够一步到位，快速完全改变城中村功能和景观的优点，并且有利于改善城市治安，改善生活环境，解决消防隐患等城中村带来的问题，目前许多经济发达地区城市也采用了这种方法。但是该方法存在一次性投资巨大的缺点。在实施中还要解决好投入与产出的平衡关系以及村民的安置问题。

2、局部改造，逐渐城市化

对现有城中村的建筑物采用保留大部分建筑，对少量产生严重安全隐患，影响交通的建筑予以拆除，对部分建筑立面进行改造、修缮，完善内部公共服务设施与市政基础设施，增加公共开放空间，增加绿化，改善人居环境。

这种局部改造的方法在投资上比较经济，能够在较大程度上解决城中村的环境和消防安全问题，对城中村面貌也有一定改善作用，但是城中村景观与城市景观依然有较大差异，治安问题和地下经济问题也难以有太大改观。局部改造的方法对经济欠发达地区的城中村改造不失为一个较好的权益之计。但在改造中也要注意监管，制定相关规章制度，使现有合理建筑合法化，杜绝新的违章建筑的产生。在今后各方面条件都成熟时在逐步分片区改造。从当前我国的国情出发，由于缺乏足够的经济适用房和廉租房用以满足城市困难群体和城市流动人群，城中村在很大层面上充当了前二者的角色，因此目前也不适宜大量的拆除城中村。

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贵阳市地处我国西部欠发达地区省份，经济实力较薄弱，采取局部改造为主，部分整体开发建设的方法会比较适合。

2.2非物质形态手段

城中村之所以会产生，一个十分重要的原因就是我国的城乡二元管理体制。长期的二元体制及相应的人口、土地、城市规划、社会保障制度的差异，导致了城中村的产生，并且严重阻碍城中村的改造进程。

1、户籍管理制度

“农业”与“非农业”户口在婚育、教育、政治参与、保障制度上都有很大的差异，城市居民往往比农村居民享受更多优惠，城中村居民也有自己的优势所在，他们在享受城市的各方面便捷条件的同时又享有“计划生育、人口迁移、宅基地分配”的优势。很多城中村村民通过城中村房屋出租作为生活来源，有的作为生财之道，这也使得许多村民在面对村中村改造时并不配合。

因此对城中村的改造，很重要的就是要改变城中村的人口管理模式，变村民为市民，目前国内已经有城市开始试点工作了，统一了户籍管理制度，才能够有助于实现真正的城乡统筹，城乡一体化才会成为可能；更重要的是城中村需要产权的重新界定，对村集体财产也要及时转换，解决集体财产产权内部分解不明、产权主体不清的问题，通过股权分配，使村民获得完整产权，不仅具有收益权，而且具有自由处置权，股份能够继承、转让和抵押，也可以退出。通过法律的形式进行产权运作，不再采用村规民约的非正式制度。

2、土地产权制度

集体所有制实际上是一个很不明确的概念，土地所有权的不确定性使得村集体对所属土地拥有很大的处置权，这样在没有统一规划的前提下，村领导干部集体热衷于短期见效的项目，村民也将自己拥有土地使用权的宅基地视为养家糊口和增加收入的资本，总会去追求利益的最大化，这就导致村民在自己的土地上的盲目行为，造成许多土地资源的浪费，违规建设严重。因此对于城中村土地产权要逐步进行改革，划清产权，分配股权，通过法律形式加以规范。

3、城市规划管理

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城中村位于城市规划区内部，其规划管理属于城市规划行政主管部门的行政范围。城中村的形成一方面与规划部门的规划前瞻性不足，规划不够合理，可实施性较差，执法力度不严有关，另一方面还与城市规划的法律地位没有得到充分体现，让很多人有机可乘谋取私利。

进一步提高城市规划的法律地位，重视城市规划的可实施性，加强监督管理将是未来应该注意的工作。

4、平衡城乡社会保障制度

我国目前出台了许多社会保障制度，但是许多都是针对城市居民的，对于农村居民缺少考虑，村中村居民当然也少有考虑，拆除了城中村就意味着许多人失去生活来源，因此许多城中村居民反对改造。尽管现在部分村庄在土地被征用的同时进行了户籍转变，但是针对被征地农转非人员的保障问题，当前还没有比较完善的政策法规出台。由于没有有效的社会保障，城中村居民当然不愿接受改造了。逐步建立完善被征地农转非人员的就业、养老、医疗等各项保障措施是我们急需解决的问题所在。

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结语

“城中村”改造是一项极其复杂和困难的系统工程，涉及政治、经济、文化、体制、政策等多方面因素，事关政府、村集体、村民、开发商等多方面利益，关系到城市总体空间布局和建设安排，“城中村”改造应在城市总体规划的指导下，确定改造用地布局、改造方式和实施步骤，妥善处理与城市长远建设发展、自然生态环境保护的关系，促进城市全面、协调、可持续发展。

对于城中村的改造方法我们还在不断探索中，不仅仅是城市规划师的事，更是政府、村集体、村民、开发商的事，关系到城市的正常运转，经济的持续发展，社会的和谐进步。未来我们要做的还很多，需要各方的共同努力。

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参考文献

[1] 向德平.城市社会学[M].北京: 高等教育出版社, 2005.8.188~208.[2] 李玉军.贵阳“城中村”改造研究[D].天津：天津大学，2005.[3] 李苏.贵阳市中心城区“城中村\"改造规划研究[J].贵州大学学报，2008，25（1）： 108~110.

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