中国农村社会养老保险制度

2020-03-03 10:58:08 来源：范文大全收藏下载本文

述中国农村社会养老保险制度

内容摘要：中国是一个农业大国,农村人口占全国总人口的百分之七十以上,解决好农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，农村社会养老保险是一个关键性的内容。随着老龄化浪潮汹涌而来 ,农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径 ,我国政府从 80年代中期开始 ,探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，养老保险制度虽然得到改善，但是依然存在许多问题。

关键词：“三农”问题农民基本保障社会养老保险现状困境

一、中国农村社会养老保险制度现状

（一）人口老龄化加快

随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。中国农村进入老龄社会的步伐日渐加快。第五次人口普查显示：中国65岁以上的人中农村为5938万，占老龄总人口的67.4%.在这种严峻的现实面前，农村社会养老保险的徘徊显得极其不协调。

（二）农村社会养老保险覆盖面太小

中国拥有世界上数量最多的老年人口，且大多在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多，截止2009年底，全国7200多万农村居民参加了保险，占全部农村居民的

8.15%，占成年农村居民的8.56%.另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2007年的2.14亿人。而基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。

（三）传统家庭养老保险功能削弱

养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。在以自给自足为基本特色的农业社会中，“子承父业”这种世代交替的形式比较稳定，可以在家庭内部自然地完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系被打破了，也使赡养老人的传统道德约束力日益递减。随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的观念则在逐渐减弱。

（四）“土地保障”变得越来越脆弱

根据《中国统计年鉴》提供的数据，从2005年到2009年，全国农民平均来自第一产

- 1 -

业的收入比重不断下降，纯农业户减少，其他类型农牧户增加。从不同分组农牧户所占比重变化情况看，近年来纯农业户的户数逐年递减，并逐步转向兼业户和非农业户。从2005年到2008年，非农业户所占比重从1.3%上升到2.6%，兼业户所占比重从74.0%上升到77.4%，同时纯农业户的比重从24.7%下降到20.0%其中纯农业收入仅占总收入的20.0%.近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%.由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。农民的承包地被大量征用，相反，其获得的只是极少的土地补偿费。因此说，完全依靠土地来养老的选择是不可行的。

除此之外，贫富差距拉大，资金筹集与基金管理方面存在问题等现状，也对农村社会养老保险体系产生了一定的影响。

二、中国农村社会养老保险制度的困境

从1986年民政部开始在富裕的农村地区进行农村社会养老保险试点以来，至今已有24年了。作为“民政部农村工作的头等大事”，民政部门为这项工作的开展花费了巨大的代价，投入了大量的人力和物力。这项政策的实施有其相当积极的一面：农村社会养老保险制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障，而且有鲜明的社会和政治意义。

然而，不容否认的是，农村社会养老保险制度的确面临着诸多不容回避的难题，这里我们以“三个困境”来概括。

（一）管理水平低

社会保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在农村社会养老保险实践中，却很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最严重的是养老保险基金管理上的问题。按国际上通行的做法，社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保值增值）。但是，在中国的农村社会健康保险中却不可能完全做到这些，大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生，使农民的养老钱失去了保障。更严重的是，在制度建立的初始期，参加保险以年轻人居多，等若干年后农村老龄化高潮来

临，开始向农民支付养老金的时候、贪污、挪用用农村养老金的官员们早已高升或退休，不在当前这个位子上了，这笔巨大的亏空已没有人来负责，兜底托盘的只能是国家财政；如果这在全国是一种普遍现象，那么国家财政也不可能拿出太多的钱来弥补此类漏洞，结果只能是倒逼中央银行多印发通货，届时，可能会引起金融危机的说法也并非危言耸听。

（二）可持续性差

农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已经解体了。这些地方农村社会养老保险制度的建立，有在上级领导的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方对基层工作实行“养老保险—票否决制”，凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的农村基层，都必须完成社会养老保险的任务，于是，基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，还有的乡强调村组干部、党团员起带头作用，并要求每人要发动一定户数的农村投保，按户计酬。这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。

（三）保障水平低

由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，这样，农民老年时得到的保险金就少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。例如我国黑龙江，随着老年人口的比重不断上升，黑龙江省的农村老龄化程度在不断提高。黑龙江2009年老年人口比重为10.51%，将实现由年轻型人口结构向老年型人口结构过渡，进入老龄社会。截止到2007年底，全省有111个县(市、区)，70%的乡镇开展了农村社会养老保险。截止到2008年6月末全省共拨付农保基金306.45万元，涉及到26892人次。领取保费的有67568人。但是，作为中部地区的农业大省——黑龙江省，目前农村人口已达1762.9万人，但截至2007年底仅有184万农民参加了农村社会养老保险。目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25%，每月领取五六元的占50%。黑龙江农村社会养老保险续缴保费的只占参保人数的3%，在哈尔滨市续缴率只有5%，从上世纪90年代初到目前，哈尔滨市共有45万人参保，其中30万人个人缴费积累不到100元。在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元以下的占50%以上。这些钱对于养老无疑是杯水车薪。由此，农村社会养老保险所能起多大的作用也就比较明晰了。

三、中国农村社会养老保险的改革措施

要建立健全符合我国基本国情的农村社会养老保险制度，必须清楚把握现阶段我国经济发展的特点，结合不同地区农村经济的现状，因时制宜、因地制宜，做到从广泛覆盖到

逐步完善。

（一）稳定农村社会养老保险的基本政策

我国农村社会养老保险方案的基本思想是，坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。

（二）确立农村社会养老保险的法律地位

通过立法的形式建立与健全社会保险和社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。现在必须尽快健全《社会保险法》等有关法律，以促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，而把广大的农民排斥在外。

（三）坚持因地制宜与自愿原则

受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加社会保险是不可能的。要避免强迫农民参加的做法，因为这不仅增加农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。在自愿的前提下，无论是贫困地区还是富裕地区，都可以实施养老保险。

（四）完善农村养老保险个人账户补贴制度

为了引导农民参加社会养老保险，民政部等相关政府职能部门规定了集体补贴的一些办法。大部分乡镇规定了按职业与职务给予补助的办法。为使社会养老保险制度真正发挥其社会互助功能，有能力进行补助的乡村，应尽可能采取按人头补助的办法，这样可以有效避免“穷者愈穷、富者愈富”现象，使补贴制度体现“公正、公平、公开”原则。

（五）完善农村社会保障的管理体制

为加快新型农村社会保障制度建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对其的行政管理，使其纳入规范化轨道并健康发展。一是要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。二是在建立统一的农村社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行。三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。

同时，还应依靠坚持个人账户积累模式，强化农村社会保障的监督机制，探索多种形式的农村社会养老保障制度等方法，实施农村社会养老保险的保障措施。

综上所述，我认为，解决农民老有所养问题，从农民最基本的保障问题入手，是解决“三

农”问题的关键所在。这也真正体现了对农民的人文关怀，体现了科学发展观，对构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义

四、针对中国农村社会养老保险制度需要进一步研究的问题

尽管农村社会养老保险已经进行了许多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：

（一）农村社会养老保险的筹资方式

许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架的也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。

（二）农村社会养老保险的管理机构设置

按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。

（三）城乡养老保险的衔接问题

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军（王国军，男，1970年出生，内蒙赤峰人，现为对外经济贸易大学教授，博士生导师，员工福利与社会保障学系主任，北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员。 1999年获博士学位，Winrock International中美博士项目成员。）提出了“„三维‟的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。

参考文献：

1、彭希哲，《The Changing Population of China》，人口学刊， 2002年第05期

2、王国军，《中国农业保险和农村社会保障制度研究》，学术季刊，2000年

3、何平，《世纪抉择—中国社会保障体系构架》，2002年

4、郑功成，《农民工的权益与社会保障》，2002年

5、刘贵平，《老保险的人口学研究》，中国人口出版社，1999年