科研经费体制改革
2020-03-03 09:35:24 来源：范文大全收藏下载本文
科研经费体制改革
不患贫而患不均
科研经费顾名思义应该专门用于科研项目开发和建设，但是现实中，科研经费却成了腐败的温床。中国科协一次调查显示：科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。我们不禁要问，科研经费黑洞如此之大最根本症结在哪？
一、现状扫描：科研经费“不差钱”却成了“鼠洞里的奶酪”
（一）科研经费：一个不能说的秘密
近日《经济观察报》发表“科研经费江湖”一文，文中引用中国科协调查数据，指出“中国科研经费仅40%用于科研本身，大量科研经费流失在项目之外”，消息甫一传出，便在网上引起极大轰动。
众人质疑的焦点，不在于数据本身的真实性，而是科研经费的不合理挪用。仔细阅读该报道，会发现文中的大部分采访对象都是以匿名形式发言。媒体为保护受访人利益不受损，不指名道姓，可以理解，但由此亦可见问题的严重程度。 （1）尴尬的江湖丛谈
“科研经费江湖”一文中所披露的现象，究竟是个别现象还是普遍如此？如果科研经费之肆意挥霍确成事实，其具体根源是什么？该如何杜绝？„„ 作为一位评论记者，我自是希望找到居于事件内部的人士，以其真实身份来评论此一事件，从自身真实经验出发，给出深思熟虑的想法。不料，采访进展艰难，多位大学任教者表示“不方便以公开身份谈论此事”—其中不乏在公共言论空间较为活跃的人士。
归纳他们拒绝的主要理由如下：自己手上有国家科研经费支持的项目，自己也“未能免俗”，部分经费进了个人荷包，身不正则言不能顺；科研经费非正常挪用，受惠者广泛，不能脱离这一系统、得罪人，不敢公开发声；担心对自身所在机构造成消极影响，如招致科研经费申请失利，难当其责；也有的本身未有亲自申请科研经费的经历，不能深入谈论。
如此尴尬的江湖丛谈，在意料之外，却也在情理之中。我相信，如果我以阿伦特式的质问，苛责其“沉默就是合作”，肯定有不少人会讥笑我“天真不懂世事”。一位在大学任教的朋友调侃道：“上梁不正下梁歪，除非有能力与勇气，不在这个扭曲之屋拼生活，否则敢怒不敢言就是常态。在这个制度中，谁愤而作不平之鸣，下场就是声远苦长。”没有合不合作的自由，只有合作一条路。
其实，以公开身份讨论科研经费问题的学者，并非没有。去年9月份，全球顶尖学术期刊《科学》，刊发了一篇由清华大学生命科学院院长施一公与北京大学生命科学院院长饶毅联合撰写的文章，讨论中国科研基金分配体制问题，文章披露一个中国科技界的潜规则：“每个人都很清楚，与个别官员和少数强势科学家搞好关系才最重要，因为他们主宰了经费申请指南制定的全过程。”
两位作者都是从美国归国的科研人员，他们的归国曾被认为是中国科技界吸引力增强的标志，而他们联手写了这一论文之后，媒体上便很难有他们的声音。饶毅曾表明，虽然没有受到压力，但受到“冷处理”、“闷棍”不少，官员觉得不好操纵他们，学界权威觉得不好对付他们，结果就是把他们排除在各种评审会之外。
（2）人情与权力的压力
在我那些不成功的采访中，受访者虽然不愿意以公开身份讨论，但多少会为我提供一些参考意见与想法，其中被多次提及的是，“科研经费乱象丛生”不是一个新问题，早已有之，不过最近重新被推到公众关注的焦点之上，这是一个体制问题，而且跟社会的其他层面一样，哪里钱多，哪里就脏。
查资料可得，早在2004年，尚未归国的饶毅与当时中国科技部科学顾问鲁白，以及生物学家邹承鲁合写过《中国科技需要根本转变：从传统人治到竞争优胜体制》，文章论及“科研经费的分配体制”，认为行政与科技界线不明、职责混乱，官员在经费分配上权力过大，自然就造成不合理现象，建议“行政人员退出科技决策与影响”。
《科研经费的江湖》一文中所谓的潜规则，概括之，就是人情与权力。也正是这一潜规则的反向作用，让我的受访者们选择了遵从。一位学者说，之前新闻报道中科院院士用科研经费养二奶，大家可以讨论，因为涉及的是腐败这一表象，谴责腐败是在安全线之内。自身研究领域不涉及经费问题的学者，也可以泛泛而谈要加强审查监管，也可以呼吁一下给大学研究者提高薪水。但若是以公开身份，谈论具体的科研经费分配的具体现实，人情与权力的压力，非身在事外者可以想象。
造成大家不得不道路以目的，是身在其中、不染自黑。科研经费受人关注，因为其数额巨大，一些国家级项目，动辄上亿。其实，不论文理科之别，国家研究经费向来被视为高校竭力争取的对象。滥用经费是一方面，争取经费以维持体面的生活，才是经费乱象的核心。
（3）经费分配的负激励
曾经有媒体报道，一位不上课、不写论文的大学老师，只要为学校争取到几百万元的项目，他的职称评级就没有问题。反之，一位认真上课忠于自己学术理想的大学教师，有可能多年身居大学底层。而且，数额大的研究项目，其申请审批的标准，往往带有国家视角，而非学术视角，具体而言，科技界重生产应用，人文界重政治实用。
国家视角盖过学术视角的结果是，经费被预设在宏大却无用的项目上。科研经费的腐败，正是滋长于这些项目。但大学研究者对经费趋之若鹜，并非始于享用腐败之惠，而是大学本身对学者的评价体制以及晋升体制，存在不合理之处。转了一个大圈后，又回到近20年一直讨论的问题上。
曾经有一位美国记者对我说，贵国的专家，基本可以分为两大类，一类是什么都说，一类是什么都不方便说。我当时无以反驳。在关于科研经费的采访中，“不方便说”的学者们，并非没有良知没有理性，他们似乎都在飞利浦·津巴多教授所谓的“路西法效应”中，身处一个特定的情境系统，被情境的力量所驱使，环绕着各种无可奈何。
《经济观察报》的报道刊出后，越来越多的讨论之声正在出现，我愿意乐观地猜测，当更多的人将相似的处境加以叙说，当更多的人从别人的叙说中，看见自己的处境，交流与理解就会成为可能，而公共理性的建构，也会成为可能。默验舆情，改革也不得不起步。
（二）调查显示内地科研经费仅40%用于项目本身 多数流失
科研人员段振豪涉嫌贪污的丑闻已经过去一个多月，除了近日院士初选段振豪出局外，似乎看不到别的下文。不过，段振豪事件拉开的有关科研经费使用和管理的黑幕却一时难以闭合。
社会上针对整个科研经费管理体制的质疑之声不绝于耳，来自公共资金的科研经费究竟有多少被冒领、多领、挪用、浪费，又有多少被真正、有效地用在了学术研究上？
（1）项目越多，经费进入个人腰包的可能性就越高
“段振豪虚报了几个差旅费就是腐败，这在科研圈内算什么呢？恐怕很多‘硕鼠’会笑掉大牙。”对于段振豪事件引出的科研经费管理质疑，上海交通大学数学系副教授姚卫红说。
一次课题经费申请告捷的庆祝宴让姚卫红记忆犹新。酒酣之际，宴会主角向大家透露了一则惊人的消息——自己的个人资产即将突破千万元。
这位工科教授年薪只有15万元左右，哪来这么多钱？姚卫红很是不解。这位教授私下告诉她，自己和某主管科研经费的部委官员很熟，项目来得容易，钱也就来得容易了。
譬如一次学术研讨会的预算是10万元，这位教授“省吃俭用”只花了4.5万元，找熟人凑好10万元的发票，剩下的5.5万元就进了自己的腰包。
“几年内申请到3个‘863’项目，每个项目300多万元。他下手的机会太多了。”姚卫红说。
科技部部长万钢在2010年中国科协年会特邀报告会上披露，我国科技经费节节攀升，中央财政科技投入保持年均20%以上的增长，我国科技基本走出了经费短缺的时代。
科研经费管理问题也随之提上日程。国家审计署日前公布的科技部2010年度审计为此写下注脚：审计2010年的99个支撑计划在研项目普遍存在不符合专项经费管理办法及其他财经制度规定，课题扩大开支范围、未经批准调整预算、未严格执行政府采购制度、会计核算不规范、课题突击花钱购买设备，其间手法多样、漏洞一一展现，涉及资金数以亿元计。
中国科协的一次调查给出了更为直观的数据：科研资金用于项目本身仅占40％左右，大量科研经费流失在项目之外。
“结余出来的资金，只是科研经费使用过程中无法用发票抵消掉的部分。”一位不愿透露姓名的副研究员介绍，更多与课题项目无关的经费已经在使用过程中进入了个人腰包。对一些科研人员而言，项目越多，也就意味着进入个人腰包的可能性越高。
科学界里一个广为人知的细节是：“汉芯事件”举报人曾对媒体回忆，2002年，陈进骑的是一辆28寸的自行车；“汉芯”发布之后，2003年四五月间，陈进花30万元买了一辆别克君威；到2004年，陈进的坐骑已经换成了宝马。买“马”的钱正是陈进骗取的科研经费。
姚卫红认识的另外一位教授买了一台彩电，发票的台头是“电脑显示屏”，这样可以用“设备费”的名义把彩电报销了。尽管这台“显示屏”和他所研究的地质方向没有一点关系，唯一说得通便是这位教授的经费申请单中有一项计算机设备更新费。而在校方资产管理部门贴上“固定资产”的标签后，只要他不离开工作单位，这台“电视机”便任凭他个人处置，抱回家“看电视”也不会有人来过问。
预算频频上演“移花接木术”
北京一高校土木专业的赵博士向中国青年报记者展示了一张“科研经费项目预算”的申请单。
这份申请单详细罗列了经费的用途：国际合作费10万元，专家咨询费7万元，劳务费10.5万元；在科研业务费中，差旅费10万元，出版费5万元，材料费23.5万元，化验加工费18万元，会议费3万元，设备费63万元。
这样一个总计150万元的项目中，按预算赵博士应拿到8000元劳务费。可在课题结题时，他只拿到2000多元，“这要看导师的脸色。”
他告诉中国青年报记者，课题申报表上，虽然都有预算一栏，但多是粗略罗列“资料费”、“会议差旅费”等名目。即便是将“科研业务费”细化到许多小项，在具体的使用过程中也难以照单执行。
“需要10万却申请了30万。”赵博士说，要想在账目上过得去，靠的是在发票上玩“移花接木”的把戏。
一名中部理工科大学化工专业博士生对中国青年报记者说，他所在的课题组通常是隔一段时间，便有专人把科研经费支出相应的发票拿到财务处去报销，随之对应的是给学生派活儿——收集发票。
课题组负责人对学生的要求是，平时出去吃饭或者买东西尽量开发票，只要抬头是学校的名字，开的项目是办公用品，几百元甚至上千元的额度一般都可以报销。
导师们最喜欢的票据是火车票。这位博士生说，火车票报销时弹性很大，比如北京到天津一来一回的火车票，中间隔五天的话，便可以按五天的标准来计算在天津的住宿、交通、甚至会议等费用，“而这些‘中间多出来的部分’通常不需要再拿出相应的发票。”
更有甚者，不是课题组成员的科研人员也能帮忙充账。
某机构地质研究所一位副研究员对中国青年报记者说，一个和自己研究领域八竿子打不着的课题组找到他，“我们的经费还没有花完，你买的东西拿到我这里报销就可以了，发票签谁的名字都行。”
在科研经费的发票报销过程中，一些财务处通常是“睁一只眼闭一只眼”。
北京大学长江学者讲座教授张有学发博文称，他付给秘书的劳务费，秘书用另外一个名字领走了。他专门找到财务处，财务处却说没关系。这让他头一回感到财务处的“粗心”。
还有一次，张有学去外地作报告的机票已经在科研经费中报销了，后来接待单位又报销了机票费用。张有学急忙把钱退给财务处。
财务处竟对他说，退钱做账挺麻烦的，你就当外地接待单位给的钱是报告费或劳务费。张有学不解：规定上不能这么报。财务处却说：那你下次报销时少报一些。
“中看”的国家经费常常向“中用”的企业经费低头
北京某重点高校化工系教授张超（化名）透露，每次项目评估前，课题负责人除了准备各种技术文档外，“调账”也是一项重要工作。
所谓“调账”，就是按照项目申请书的要求列出科技经费使用的财务表，把其中与项目资金申请书不符的进行调整。具体说来，除了凑发票，就是纵向横向经费互换。
在科研圈子里，横向是指课题组承接来自企业、学校等平行单位的科研项目，纵向是指课题组申请的国家级、部委级的科研项目。后者说出去好听，对评职称等都具有标志性的意义，但在不少圈内人看来，由于管得太严太死，“只中看不中用”。
于是，纵向和横向便“结为同盟”，纵向经费中一些实在走不了的账，就通过横向经费抵销。
一些科研人员将能够正经花的钱都凑到纵向的账目上，比如张教授要购买一台200万元的仪器，李教授要买40万元的耗材，都可以通过纵向经费中设备费的名义来报销；而诸如私人聚餐、打车费等纵向经费难以报销的项目，则依赖于横向经费，若用不完就塞进自己的腰包。
不过，这种互换并非等价。纵向的经费由公家埋单，几十万元也算是少的；横向的钱是企业交到自己手上的，几万元也算是多的。
“中看”的纵向便常常向“中用”的横向经费低头，前者贬值，后者升值。圈内流传了“1/3”这样一个数字，即纵向经费的含金量是横向经费1/3，“你花我1元横向，我花你纵向3元。”
张超教授对中国青年报记者说，只有在“调账”时，那些掌握着大把纵向经费的“大牛”才会低三下四，“手里的纵向经费多了，没有一定的名目又花不了，只好和人换横向。”
其实，“调账”并非只是在项目评估之时才有的。在科研经费审批通过不久，很多有经验的科研人员就知道哪些是可以走纵向的账，哪些是不可以走的，不可以的就通过横向经费来替换。
张超认识一个研究员，他花100多万元买了台对自己的课题一点用也没有的仪器。问他原因，这个研究员刚开始支支吾吾，不说话。后来张超才知道是他和卖仪器公司的老板是朋友，“可以吃回扣”。
这20多万元的回扣，便是从纵向的科研经费里“偷”走的。
在国家审计署日前公布的科技部2010年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果显示，部分科研项目配套资金到位率低，有的虚假配套，这从横向纵向经费互换上便可见一斑。
(2)科协声明：调查报告没有“科研经费流失”相关内容
本报北京9月8日电针对近日有媒体报道称“中国科协调查显示科研资金仅40%用于项目本身，大量科研经费流失在项目之外”的说法，中国科协今天发表相关声明。
社会上一直有关于科研经费管理体制的质疑，来自公共资金的科研经费是否存在被冒领、多领、挪用、浪费的情况？中国青年报8月31日发表题为《科研经费催生多少富翁》一文，文中提到“中国科协的一次调查给出了更为直观的数据：科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外”，引起舆论广泛关注。
中国科协调研宣传部今天发出的受权说明称：“中国科协于2003年组织开展第一次全国科技工作者状况调查，并于2004年公开出版《全国科技工作者状况调查报告》（中国科学技术出版社）。该报告中有关内容为：‘
三、直接用于科研项目的资金比例。调查结果显示，从全国来说，资金用于项目本身的比例在40%左右’，未有所谓‘科研经费流失’的相关内容。”
同时，中国科协表示，针对科研经费数据不实报道，要求相关单位尽快采取措施予以澄清，同时保留追究责任的权利。
（三）科研经费咋成了“鼠洞里的奶酪”
曾几何时，中国科技投入不足，是制约科技创新的一大瓶颈。如今钱有了，有限的经费却没有花在刀刃上，成了部分科研人员的“圈钱”法宝。大伙一根筋地想着法儿跑项目，搞科研。因为钱到手后，怎么花是自己说了算。肆意挥霍科研经费，似乎成了科技界习以为常的潜规则。
科研人员一边弄着项目，一边盯着白花花的“银子”，心里不时为自己打着“小算盘”。由于科研人员的收入和获得经费不成比例；有些科研单位的绩效工资都是从经费里开；在我国科研经费投入中，劳务使用占比明显低于国外，经费可以用于购设备、搞开发，就是不能开报酬。所有这一切，似乎促使大伙都在吞噬科研经费这块香喷喷的“奶酪”上动着脑筋。
不必说，在科研圈内，有着一群“项目老板”，钻山打洞跑项目，拿到项目后再与别人吃回扣。也不必说，一些有身份和名望的老师，利用人脉关系，到处承揽项目、课题，找人共同研发，支付部分劳务费后，余下的悉数落入个人钱袋。光是项目到手后，大量科研经费五花八门且没有痕迹的流失去向，定会让你大跌眼镜。
有人总结归纳了几种惯用方式：首先是吃回扣，只需500万价格的仪器设备，以800万或者1000万购买，多余的钱几经周折，落入个人“荷包”；其次，假借科研需要，购置汽车房产，项目结束后堂而皇之据为己有；再次，自己成立公司，拿科研经费作股份；或者，以考察名义天南地北，游山玩水。诸如随意扩大开支范围、擅自调整预算、突击购买设备等科研经费的胡乱使用，屡见不鲜。2010年，仅国家审计署查出的资金就达数亿元。
冰冻三尺非一日之寒。科研圈的乱象，源于一直以来缺位的监管。我国科研内部审计工作，近几年才开始启动，内审人员的数量明显不足，水平参差不齐，无法真正做到合理公平的监督。虽然每个科研单位和高校都会制定严格的科研资金管理制度，但大都好比聋子的耳朵，形同虚设。一些科研单位和高校，甚至与会计师事务所，或明或暗地形成了某种程度的“利益共同体”，合作“分赃”。
在科研领域里，我国目前恰恰缺少一部关于科研项目立项、审批、经费使用、监管责任的系统法律。科研项目管理的混乱，自然没有刚性的法律约束和制裁。同时“政出多门、各自为政”的科研项目管理局面，无疑造成不同科研单位管理规定的矛盾和冲突，客观上也为科研腐败留下了“可乘之机”。
从近年查办的科研院所职务犯罪案件看，发案单位涉及中国科学院、北京市科学技术研究院、海淀区科委等国家级、省级及区级科研机构，涉及面较为广泛且大有不断蔓延之势。这其中，行政后勤服务、图书资料购置和科研经费使用等三个重点“病灶”，成了科研经费流失的三个惊人的大“窟窿”。
要想彻底杜绝科研圈的乱象，必须加强对科研经费使用过程中的监管和审查。很高兴得知，财政部、科技部出台了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，就强化预算编制、严格评估评审，结余资金上交等，作出相关规定。同时要求，对非涉密课题预算进行公示，探索课题绩效的公示制度。10月19日，科技部部长万钢表示，随着中央财政对科研投入的加大力度，“十二五”国家科技计划管理改革将着力解决科技计划工作中的薄弱环节和新问题，完善科技经费管理制度，建立问责机制，加强经费管理的监督。
或许，我们应当将对科研经费使用过程中的监管和如何有效提高其使用效率，作为当前和今后一段时期的一个重大科研课题，进行全方位的攻关。用管用的科研成果，对付大量有限科研经费的无端白白流失。(
二、原因分析：科研经费“乱象丛生”根源何在—监管制度缺失
（一）“科研腐败”首先是制度的沦陷
社会上针对整个科研经费管理体制的质疑之声其实由来已久。来自公共资金的科研经费究竟有多少被冒领、多领、挪用、浪费，又有多少被真正、有效地用在了学术研究上？中国科协的调查结果令人震惊，竟然超过一半的经费流失在项目之外。
“段振豪虚报了几个差旅费就是腐败，这在科研圈内算什么呢？恐怕很多‘硕鼠’会笑掉大牙。”对于前不久段振豪事件引出的科研经费管理质疑，上海交通大学数学系副教授姚卫红如是说。而另一位不愿透露姓名的副研究员介绍，更多与课题项目无关的经费已经在使用过程中进入了个人腰包。项目越多，意味着进入个人腰包的可能性越高。(《中国青年报》8月31日)
既然已经在学术界形成了潜规则，说明科研经费大量流失绝对不是今天才有的事情。学者申请项目，大学或者科研机构提供平台，国家提供资金，大量的科研经费通过课题立项的方式划拨到了一些所谓的“学术带头人”的名下——学者们争项目、抢课题，追逐的就是科研经费，只要拿到了经费就可以自行支配，迅速成长为学术富豪。
与其说这是学术道德的利益交媾，不如说这首先是制度的沦陷。学术研究者只要有人脉和关系就可以巧立项目申请资金，然后肆意支配中饱私囊。问题的关键在于，无论是作为学术管理机构还是作为拨款机构的行政部门，都对此缺乏监管——项目如何规范运行、资金如何规范使用、项目成果如何评价等等，科研资金从审批、划拨到使用的整个流程都属于“三无产品”——既如此，腐败便成了某种必然的结果。
制度的缺陷纵容和助长了一种“赢者通吃”学术潜规则的风行，而少数人的“赢者通吃”又产生了巨大的“精神鸦片”效应，导致了群体性的道德沦陷。一个个“科研富翁”犹似是一剂剂精神鸦片，以强力的辐射效应发散着无穷的魔力。学术致富效应鼓荡在前，不知激励着多少后来者。时日久了，就形成了一种氛围和“约定俗成”的现实存在。
而对于整个科研体制来说，这种精神鸦片效应的被无限放大，不仅让学术道德泡沫化，还让学术规则碎片化。某种意义上说，科研经费的流失中饱私囊——出现几个科研蛀虫并不可怕，可怕的是由此所侵蚀掉的学术价值城墙很难得到有效的修复。(
（二）应给“科研经费乱象治理”以市场化出口
尽管舆论持续讨伐，诸多不堪入目的“科研经费乱象”，一次次突破公众忍耐的底线，只不过行为失范的科研群体，仅一而再成为被鞭打的模糊影子罢了。面对科研乱象治理的已然失效，最大的症结又在哪里？
倘若细心观察这些“科研经费乱象”，基本上可以得出：最大的症结，或许不是那些肆意侵挥霍经费的学者的良知缺失，因为他们的“项目圈钱”、编造各种理由海外访学，已经是公开的秘密了，并且作为一个理性经济人，不去最大化自身利益，这反而有违常识；最大的症结，更不是各级科研管理部门的熟视无睹，因为他们接连不断的“通知”、“措施”，也在传递着他们的焦虑，只是公众投了不信任一票，对所谓的治理都已经集体免疫了。否则科研主管部门发布的一系列“来势汹汹的通知”，就不会遭遇体制内外集体摇头，而令人道出“下多少个通知也没用”、“纯粹走过场”的惯性话语了。
很显然，经费管理如此乱象丛生，科研潜规则如此猖獗泛滥，这些背后盘绕着一个错综复杂的利益网络，从科研项目立项申请、经费的落实使用，再到成果评估评审，始终令人剪不断理还乱，利益纠结的程度远超出一个正常人的想象。当我们把目光聚焦于“利益”二字时，或许已摸触到了问题表层。然而在各界声讨科研经费使用乱象之下，科研部门治理乱象却又避开“利益链”蔓延的源头，这又构成了乱象治理失效的最大症结。
若要消除症结，就得寻找科研管理系统的市场化出口，以打破项目资源的人为垄断，让项目申请、经费使用、成果评估等各环节，形成可复制的程序正义，建立科研管理的追踪问效。更要遏止这一“利益链”的恶性蔓延，市场化规训科研乱象的源头，形成足够开放的平等竞争机制，让科研项目难以“洗钱式”运作。
具体而言，不外乎科研管理层面上理顺流水线，在每一个操作环节上引入市场化机制。如除涉及机密外，一些实用性高的科研项目不妨公开招标，签订“科研合同”，不达标则按违反商业合同论处；又如科研项目经费使用、成果评估评审，经费使用情况最大限度公开，接受舆论监督，所有污点都将记入“学术信誉档案”，让那些崇尚科研、却又不擅长“搞门路”的真才实学者，少一些无奈与心酸，最终一步步清除科研管理上的毒瘤。
（三）遏制科研腐败亟须完善立法规定
近年来，科研腐败问题时有发生。究其原因，一定程度上是由于科研项目管理立法滞后，缺乏统一明确法律法规，制度缺位造成科研项目管理混乱，客观上纵容了科研腐败问题的发生，也为检察机关查处科研腐败问题带来一定困难。
（1）科研项目管理立法缺失困局
我国科研项目管理立法总体特征是立法滞后于现实需要。从立法现状来看，我国目前对于促进科技进步的立法比较重视，但忽视了科研项目管理的立法。目前还没有一部关于科研项目立项、审批、经费使用、监管责任的系统法律。立法的缺失，直接导致科研项目管理的混乱。我国科研项目管理呈现出“政出多门、各自为政”的局面，各经费来源单位对自己主管的科研项目都制定有相关办法，而各高等院校、科研所也制定有相应管理制度。
管理制度的不统一造成不同科研单位管理规定不协调、甚至冲突。比如，目前高校根据资金来源一般将科研项目分纵向项目和横向项目，但是科技部和国家社会科学基金相关规定却没有对纵向项目和横向项目作出规定，项目性质大多由各项目受托单位自行确认，导致科研项目分类混乱；其次对于科研资金的使用，不同单位的规定也大相径庭。科研项目管理各行其是，造成资金管理因单位不同而相差甚远，在制度上为科研经费的贪污滥用提供可乘之机，监管机构管理起来也有一定难度。
（2）科研腐败困局破解
腐败困局呼吁制度变革，笔者建议，有关部门应展开科研项目管理的调研立法工作，制定全国统一的科研项目管理法律，各地方、各部门要在中央立法的基础上制定配套实施条例，形成法律和地方规章制度相配合、协调统一的制度体系，从而从立法层面解决我国科研腐败问题。可重点从以下几个方面入手：
首先，应确立科研项目分类管理原则和公开公平公正原则，明确责任。分类管理原则是指来自公共资金的科研项目与来自非公共资金的科研项目应该确立不同管理原则。对于来自公共资金的项目一律实行市场竞争的招投标制度，通过招投标确定项目受托单位和项目负责人，实行严格管理原则。对于非公共资金来源项目实行自行管理原则，由项目委托单位和受托单位自行签订项目合同，自行管理。公共资金项目是科研项目管理立法规范的主要部分，对于项目立项、质量管理、资金使用管理、项目验收和法律责任部分予以明确规定。涉及非公共资金项目主要是两部分，一部分是在总则中写入“自行管理原则”，然后在“法律责任”部分可以制定项目合同纠纷解决指导性规范，双方可以申请仲裁或起诉。从而打破目前横向课题和纵向课题的区分、自然科学和社会科学分类管理的繁琐与复杂。根据资金来源确立不同管理原则，可以简化管理条块，条理清晰，方便管理。公开公平公正原则是科研项目管理的立身之本，贯穿于整个管理过程，从项目立项、项目资金使用、项目验收与审核等部分除了确实属于国家秘密之外，一律向社会公开，接受公共监督；科研项目招标、评审，要公平公正，不搞小圈子，以科研水平为核心标准，对科研项目管理责任应予以明确规定。
其次，完善科研项目质量管理制度。质量管理重点在于立项和评审验收，关键是中期审核。按照公开透明原则，科研立项要打破目前少数人垄断局面，按照经济学原理，引入市场竞争原则实行优胜劣汰制度，确保立项质量。在评审验收阶段，关键是对评审验收程序要严格规定，防止评审人为操作和集体失语现象发生。评审验收结果向公众公开。评审人员对评审结果负有学术责任，人为作弊和失职要追究学术责任，比如解除教授职称和评审资格。
再次，完善资金管理制度。资金管理要实行预决算制度和明确课题经费支出范围。在招投标阶段，课题受托单位和课题负责人要申报课题预算，预算一经确定，要严格遵守，不能轻易改动。课题支出要严格按照规定支出项目进行。对于支出范围，应该改变目前复杂的支出名目，简化支出范围，明确在科研过程中严禁用于个人劳务费、奖励费等支出。个人奖励在课题完成后验收合格达到预定目标可以按照规定进行。课题完成要进行决算，对支出项目要进行第三方独立审计，并予以公开，接受社会监督。
最后，解决监督及法律责任的相关问题。第一，要明确国家科技主管部门是全国科研项目(自然科学和社会科学)的统一主管机关。第二，根据资金来源不同实行分级管理办法。对于中央财政资金支持项目，科技主管部门依法对科研成果进行鉴定验收、国务院财政部门和审计署依法对资金的使用、财务管理进行审计检查，并对其管理负法律责任。对于地方(省市、自治区及下级地方政府)财政资金支持项目，由地方科技主管部门、财政、审计部门监督管理。第三，明确项目受托单位科研项目日常管理权限及相应法律责任。主管领导应该对科研项目管理负领导责任，单位内部要制定严格的监管体系，科技处和财务处在项目资金具体使用过程中，要明确自己责任。对于违反规定和没有行使监管责任的主体要追究相关纪律、行政及法律责任。对于项目课题负责人，则对课题全过程负个人法律责任。
（四）如何堵住科研经费黑洞？
中国科协的一次调查显示：科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量经费流失在项目之外。（《中国青年报》8月31日）
我国科研经费近年来保持年均20%以上的增长，但同时科研经费黑洞成为公开的秘密，很多学者争抢课题、项目，目的不是研究，而是致富。
一些分析将此指向科研人员的道德操守，而实际上，目前的科研体制下，出现科研经费黑洞是必然的。其一，一些科研机构、高等学校，对科研人员采取的薪酬制度，就是基本工资加津贴、奖励，而津贴、奖励部分大多是自己去挣的，这就是“科研提成”——拿到项目后，视项目是纵向（指政府课题）还是横向（指社会合作课题），提取一定比例（横向最高可达40%、纵向为10%左右）作为科研人员的津贴。也就是说，课题研究尚未开展，一部分资金已进个人腰包。
其二，科研机构、高等院校的财务管理不透明。在发达国家的科研机构和大学，对于不涉及国家机密的经费收支细目，必须向公众公开。然而，我国科研经费的使用情况却很不透明。这就给科研项目经费的混乱使用，拿各种发票冲账提供了可乘之机。
其三，由行政主导的科研经费配置，普遍存在“重立项，轻研究”的问题，一旦课题到手，尚未进行研究，就已成为科研人员的“科研成就”。比如973计划首席科学家，按说这是一个学术研究职务，要求首席科学家开展重大科研攻关，可是在项目立项、成为首席科学家之后，这就变为了学术声誉，哪怕没有实质性的研究成果，仍可继续以这学术声誉去混学术江湖。如此，还有多少人关注具体的研究过程？
对科研经费管理进行事后问责，能起到多大作用，还需观望——从审计署发布的信息看，查出问题，却不见对具体责任人的处理，见诸报端的更是寥寥。堵住科研经费黑洞，还得改革科研体制，具体包括取消“科研提成”，对科研人员实行阳光化的“年薪制”，避免靠课题经费致富，但同时保障其过体面的生活；建立信息公开机制；打破行政主导科研资源配置的模式，实行学术本位管理，推行学术自治。
如果不改革科研体制，增加的科研经费，就不是增强我国的研发实力，而只会养肥一批蛀虫，败坏学术肌体。
（五）科研经费使用监管大多数是“盲区”：科研经费怎能成个人“提款机”?
北京市海淀区检察院日前侦结一起高校科研经费腐败案件，涉案教师利用学校对科研经费监管的漏洞，用学生的名义冒领劳务费据为己有。而类似的科研经费腐败案件近年来已发生多起，这些案件不断挑战着公众的神经，案件暴露的科研经费被肆意侵占的内幕更是令人触目惊心。办案人员表示，由于对科研经费使用监管的缺失，科研经费正日益成为少数人的私人“提款机”。（12月26日新华网）
近年来涉及科研经费腐败的案件不断见诸报端，其中不乏有科研人员因为经费腐败而“栽跟头”的案例，这些案件的侦破以及反思暴露了我国国内科研项目经费使用监管上的很多漏洞，就像侦办此类案件的检察官所说，“不客气地说，有的单位在科研经费监管上基本处于真空状态”。如何让经费监管基本上处于真空状态的科研费用真正能用在刀刃上，不仅仅关系到国家相关科研项目的资金安全，更关系到我们国家在诸多科研项目上是否能真正出成果，因此加强科研经费的资金监管成为当务之急。
为什么对相关科研项目的经费监管会形成“盲区”，主要还是因为目前我国在一些项目研究方面还是实行的学术带头人包干制。一般由各个高校在某一领域具有一定研究水平和学术声望的人领衔，向国家部委或者企业等申请科研经费，经费申请到手以后，由于相关业务司局和企业对专业领域的研究并不是太清楚，而且也没有那么多时间和精力去介入，这样就给了这个科研项目负责人很大的经济自主权，基本上是处在“买什么，怎么买，都是我说了算”的“自由境界”，而很多高校的学院更关注的是某个“专业带头人”今年又拉来了多少经费，至于这笔经费怎么监管，好像高校方面也没有拿出多少有用的招数，所以才会出现一个教授用28个研究生名字和身份证号冒领劳务费的荒唐事情。
其实如果从更广义上来看，科研经费在一些地方成为个人“提款机”的行为在败坏科研风气方面的危害要远远大于国家在这方面实际的物质损失。因为辛辛苦苦搞科研得到的回报远不如弄虚作假得到的好处，时间长了，谁都会有不平衡心理，当然会产生一些其他的想法，所以，这种对科研风气潜在的影响危害更甚。
当然，我们也不能把板子全打在少数科研人员身上，有的网友就认为此篇报道不客观，他认为如果一个知识分子，干不干都那点工资，科研经费必须用在科研上，那他干脆去做买卖算了，多劳多得。说到底这是分配不公造成的，凭什么大科学家做了那么多贡献归根到底所拨款项只能用在课题上，那样谁还搞科研„„这样的诘问其实反映了一个问题，我们需要建立怎样的奖励机制才能既鼓励科学研究，又能使真正有贡献的人获得及时回报，而不至于将目光盯在研究经费上。
高校研究经费领域的腐败相对于官场上的行贿受贿，是属于“隐性腐败”，鉴定和查处也因其专业性而显得比较困难，但不遏制这种现象，将会更大范围败坏学术研究的风气，因此必须从制度设计层面和司法防腐层面出台有针对性的政策，匡正学研之风。
三、媒体追问：经费分配制度哪儿不合理？
（一）人情与权利让争取科研经费系变成了“跑外交”
香港代表：争取科研经费不应该变成“跑外交” 香港科技大学副校长黄玉山代表
“为了争取科研经费，内地很多杰出专家不得不将精力用来跑课题，就像跑外交一样。这种风气很不好，也浪费了他们宝贵的科研时间。”香港特区全国人大代表、香港科技大学副校长黄玉山５日说。
谈起教育、文化方面的问题，黄玉山代表深有感触。他认为，近年来国家投放在教育方面的资源增加非常快，内地高校硬件设施建设日新月异，学生学习环境不断改善，但同时软件建设却没有跟上，高校学风建设尤其需要加强。
“这可能和内地科研经费的申请和获得方式有关。”黄玉山说：“我建议，内地逐步增强申请科研经费的客观性和透明度，更加注重科研题课题本身的素质和它对国家发展的贡献，而不是公关过程。”
现在内地申请经费多以研究团队为单位，由一个知名专家带领一个团队来申请。黄玉山说：“事实上，个人课题不代表没有创建和突破性发现，应该在体制上为新人冒出提供条件和土壤，多给年轻学者一些机会。”
黄玉山说，“跑经费”现象在外国和香港绝少发生，“因为大家都不需要跑关系，评委你都不认识，做工作也没用。”他说，香港高校教师申请基金项目，只需要提交课题计划书，然后由香港本地、外国同行组成的国际小组来评审。
多年来，黄玉山代表的建议常从内地与香港取长补短、资源优化整合视角着眼。他认为，在教育领域，内地高校可以尝试借鉴外国和香港的一些成功经验。
（二）基础与冷门研究项目苦水多 科研经费不患贫而患不均
科技界政协委员热议科研经费：不患贫而患不均
中新社北京3月2日电(记者卢彦蓉)全国政协十一届五次会议开幕在即，记者2日在委员驻地看到，不少科技界政协委员在交流时均谈及“科研经费”问题。全国政协委员李潜直言：“国家科研经费存在着分配不平衡的问题，可谓不患贫而患不均。”
李潜是中国航天科技集团公司十一院的专家，主要研究航天空气动力，这个专业在航天领域属于最基础的环节。用他的话来说，“就像舞台的幕后人员一样，很多人看不到我们的工作”，而这样的工作位置也常常影响到科研经费的争取。
据他介绍，国家科研经费的申请具有一定的标准，而研究项目的即时效应和受关注度往往成为项目评估的标准之一。因此，一些基础性、冷门的科研项目的经费往往较少。
去年10月，中国财政部、科技部发出《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，其核心内容即是强化预算编制、严格评估评审，规定结余资金上交。
全国政协委员、中国工程热物理学会理事樊建人则表示，评估评审的标准还未做到完善和细化，结余资金上交的时间设置也不科学。他举了一个例子，“2011年的科研经费9月份才批下来，但是11月份就要上交结余资金，短短两个月的时间里很少有科研项目能拿出一个成果，所以就丧失了申请的机会。”
近年来，科研人员谎报项目骗取科研经费的案件屡屡发生。全国政协委员、中国兵器首席专家徐中信认为：“这不仅显示出部分科研人员道德水平低下，也显示出科研经费管理制度的不健全。”
全国政协委员、中国科学院力学所研究员白以龙建议，应当对学术性期刊建立专项基金，以保证这类非营利型的期刊能够维持下去，更好地发挥学术交流平台的作用。
近年来，科研工作受到中国官方高度重视。在去年全国“两会”上，国务院总理温家宝指出，教育经费占国民经济的比重和研发经费占生产的比重决定了民族和国家的创新力量，是最有力、最持久、最可靠的发展因素。
四、解决方案：监管、分配制度双管齐下让科研经费使用更合理
（一）科技部：建立监督检查，构建上下联动、内外结合的监管体系
科技部：进一步推进国家科技计划和经费管理改革
本报北京2011年10月17日电科技部、财政部共同召开推进“十二五”国家科技计划和经费管理改革视频会议。全国政协副主席、科技部部长万钢出席会议并讲话。他指出，科技计划和经费管理改革坚持以人为本，突出“把握科研规律，创新管理方式”的基本理念，努力营造有利于自主创新的政策环境。
财政部副部长张少春出席会议并讲话，中央纪委驻科技部纪检组组长郭向远出席。会议由科技部副部长王伟中主持。
自去年以来，科技部、财政部大力推动国家科技计划和经费管理改革。目前，相关工作取得重要进展，科技部、财政部共同修订了国家重点基础研究发展计划（973计划）、国家高技术研究发展计划（863计划）和国家科技支撑计划管理办法，联合印发了《关于调整国家科技计划和公益性行业专项经费管理办法若干规定的通知》。
“十二五”国家科技计划管理改革围绕科技发展需求和科技界诉求，着力解决科技计划管理工作中存在的薄弱环节和新问题。改革进一步聚焦国家战略目标，加强系统布局、优化资源配置、鼓励开放共享，通过多渠道征集指南与课题建议，建立备选项目库、采用网络视频评审答辩、实施项目法人管理责任制和项目专员制等方式，完善科学的管理监督机制。同时，加快技术转移、促进科技成果向现实生产力转化，重视人才培养、营造良好的创新环境，充分发挥国家科技计划在解决经济社会发展战略性、全局性和长远性问题中的重要作用。
“十二五”科技计划经费管理改革聚焦科技工作实际需求，坚持以完善科技经费管理制度为着力点。改革工作充分适应科研活动规律，完善间接成本补偿机制，明确补偿渠道，提高补偿水平，增加绩效支出；增加科研经费使用自主权，解决科研课题经费管理刚性偏大的问题；进一步理顺责权关系，强化课题承担单位法人责任，建立便于问责的经费管理体系。同时，加强科技经费监督检查，构建上下联动、内外结合的监管体系，积极推进信用管理和信息公开，探索推进绩效评价，促进管理、监督与绩效评价更加紧密结合，努力健全完善既满足财政预算管理要求，又适应科研活动特点和规律的科技经费管理机制。
万钢在总结讲话中指出，科技计划和经费管理改革坚持以人为本，突出“把握科研规律，创新管理方式”的基本理念，努力营造有利于自主创新的政策环境。通过改革，国家科技计划的组织更加聚焦国家目标，集成创新资源，促进科技经济更紧密结合；管理更加适应科研活动的规律和特点，最大限度释放科研人员的创新热情；运行更加规范有序、顺畅高效，更好地发挥资金使用效益。万钢强调，在为科研人员创造宽松环境的同时，必须建立起一套权责明晰、各负其责、运转高效的管理和问责机制。特别是要大力强化课题承担单位的法人责任，相关单位在课题管理和服务中发挥好5个方面作用：一是充分发挥好在项目（课题）申报和立项中的组织指导作用，二是在项目（课题）实施中的协调服务作用，三是在资产和成果管理中的统筹开放作用，四是在经费管理使用中的审核监督作用，五是在课题管理全过程的支撑服务作用，着力提升制度建设能力、科研组织服务能力和财务管理能力。同时，大力加强监管服务，增强科技界廉洁自律意识，管好用好科研经费，切实发挥财政资金使用效益。
张少春指出，国家财政科技支出“十一五”时期大幅增长，是“十五”时期总量的近3倍，财政部、科技部大力改进和加强科技经费管理与监督，提高财政资金使用效益。“十二五”期间，财政科技工作的重点是加大投入力度，突出投入绩效；优化投入结构，完善稳定支持与竞争性经费相协调的机制；改革科技经费管理制度，提高科学化精细化程度；支持深化科技体制改革，推动科技与经济结合，加快国家创新体系建设。张少春还对科技计划经费管理改革的总体思路进行了介绍，并对科技计划经费管理和使用提出了四点明确要求：一是高度重视，认真学习，准确把握政策精神；二是严格执行政策，确保政策落实到位，真正实现政策目标；三是强化课题承担单位职责，相关单位要转变观念，切实履行职责，加强管理，提高经费使用效益；四是总结经验，反映问题，不断完善改进工作等。
会上，科技部相关负责人还就科技计划管理改革的主要思路作了介绍。改革的举措主要集中在三个方面：一是在保持计划设置和结构基本不变的前提下，强化资源统筹集成，突出重点，跨领域、跨计划组织实施一批重点专项；二是调整完善计划管理制度，实施项目（课题）法人管理责任制和项目专员制度，充分发挥法人单位的组织、协调、服务和监督作用；三是调整优化国家科技计划管理方式和程序。
国务院有关部委、直属机构科技管理和财务管理部门负责同志以及在京科研院所、高等院校和企业代表共180余人在科技部主会场参加了会议。各地方科技厅（委、局）、财政厅（局）相关负责同志，所在地区科研院所、高等院校和企业代表在全国37个分会场参加会议。
（二）国家三大主体科技计划：探索建立面向结果的科研经费评价机制
（1）我国将探索建立面向结果的科研经费评价机制
核心观点:
推动科研经费管理、科技成果绩效评价和科研人员价值评判的深度融合，是“以结果为导向”的科研管理理念的延伸和实践“十二五”期间，国家科技计划项目立项、启动、执行和结题验收全过程将需要一种更为强烈的市场契约精神把市场思维引入国家科技计划项目的管理，这一事实预示着，获得国家科技计划支持的、我国自主研发科技成果的质量水平，在资源配置过程中，将获得更多话语权。
深度解读
863计划、973计划、支撑计划——作为国家三大主体科技计划，她们被喻为驱动自主创新的“三驾马车”。“十二五”期间，面向国家科技计划和经费管理的改革，也正是关系到国计民生的重大课题。
连日来，科技部等部委陆续颁布实施了《国家高技术研究发展计划（863计划）管理办法》（以下简称《863管理办法》）、《国家科技支撑计划管理办法》（以下简称《支撑管理办法》）和《国家重点基础研究发展计划管理办法》（以下简称《973管理办法》），同时废止了2006年开始执行的相关管理暂行办法。具体到国家科技计划科研经费的管理，又针对“十一五”期间科研经费间接成本补偿不足等突出问题，下发了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（以下简称《通知》）。
不难发现，为确保《国家“十二五”科学和技术发展规划》顺利实施，刚刚颁布实施不久的这一揽子“新规”，正是在国家科技计划2000年以来实行的课题管理制基础上，安装的一条“计量装置生产线”，而其检测和评价的“参数”正是自主创新能力。
（2）用好科技成果这把“坐标尺”
众所周知，科研项目的人员费开支改革历来是科研经费管理的难点，在世界各国均不例外。虽说目前在美、英、法、德、日等发达国家的科研机构里，科研人员的薪酬和其所承担的科研项目经费基本不存在联系，但随着国际科研竞争日趋激烈，为了吸引和稳定更多杰出的科研人才，提高本国的科技创新能力，一些发达国家政府部门在科研项目经费分配和使用这一关键环节上，逐渐在引入“弹性”的绩效评价方法。
在国内，“十一五”期间，根据2005年中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委等六部门关于加强工资管理的有关文件精神，财政部和科技部曾经修订完善过相关的国家科技计划专项资金管理办法。于2006年颁布实施的相关的管理办法中曾明确规定，国家科技计划项目经费中不得直接开支项目承担单位编制内有工资性收入的科研人员的人员性费用。这一刚性政令的出台，主要是针对当时在科研项目经费中以种种名义擅自提取并高额发放人员费，进而造成科研项目立项中的不正当竞争、立项异化的不良现象。
然而，刚刚颁布实施不久的这一揽子“新规”，则是在借鉴“十一五”期间国家科技计划和经费管理经验的基础上，为了及时缓解国家科技计划管理中暴露出来的一些突出问题。可以注意到，一揽子“新规”尤为强化了国家科技计划项目立项、执行和验收全过程的各经济主体的权责，注意规范了课题承担单位和合作单位的法人责任。同时，直面科研项目人员费管理这一世界性难点问题，明确建立了科研经费间接成本补偿机制。
值得注意的是，依据我国科学研究和技术研发领域当前表现出来的新情况，在明确直接成本和间接成本的基础上，《通知》明确提出了“绩效支出”，同时规定“绩效支出是指承担课题任务的单位为提高科研工作绩效安排的相关支出”，并且指出绩效支出“应当在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研人员实绩，由所在单位根据国家有关规定统筹安排”。
这意味着，“十二五”期间，我国科研人员自主研发的科技成果质量将被作为研判科研经费“绩效支出”额度的一个重要衡量指标。推动科研经费管理、科技成果绩效评价和科研人员价值评判的深度融合，是“以结果为导向”的科研管理理念的延伸和实践，也是“十二五”国家科技计划和经费管理改革的一大特点。 （3）不让科研经费被“一刀切”
在基础和应用研究领域以及试验开发阶段，科研活动表现出来的新颖和未知属性，使得科研经费的使用具有高度不确定性。种种迹象业已表明，科研经费管理与一般经费管理具有很大差异，对于科研经费的管理需要在“循规”的基础上，开发并建立起一套更加符合科研规律的管理模式。
实际上，目前国际上通常采用的是间接成本补偿法，促使科研经费管理和科学研究活动的节奏更加“合拍”。相关调查指出，目前美、英等国一般不允许从科研项目经费中直接提取人员费，但可以根据项目经费的一定比例单独核定一定额度的“一般管理费”，由项目承担单位自主安排，由单位用于支付人员性费用。另外，值得注意的是，美国的大学还可以自主确定其科研人员的薪酬水平，大学的教授通常只拿9或10个月的全时工资，其余3或2个月的全时工资可以在承担的科研项目经费中列支。
纵观国内，目前参与国家科研项目的高校和科研院所等事业单位里的科研人员，通常可以被理解为三类。他们分别是编制内有工资性收入人员；项目实施中聘用的其他无工资性收入人员，这主要是在读研究生和博士后；还有就是课题临时聘请的咨询专家。
根据“十一五”期间执行的相关管理办法，对在国家科技计划项目组织实施过程中发生的、支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员和课题组临时聘用人员，以及咨询专家等的劳务性费用和咨询费，允许在项目经费中按照科研工作实际需求，在项目预算的“劳务费”和“专家咨询费”中列支，并且没有限制比例的规定。而对项目承担单位编制内课题组成员中有工资性收入的科研人员的人员性费用的开支严格限制，科研项目预算中不能列支。这些也正是自从2000年我国实行课题制管理以来，到一揽子“新规”颁布实施以前，对这三类人员的人员性费用开支问题的相应规定。
然而，为促使“十二五”国家科技计划和经费管理改革更加符合科研活动规律，尤其是为尽量防止科研经费管理可能会出现的“一刀切”现象，此次改革特别对科研经费进行了使用结构的调整。《通知》明确将课题经费分为直接费用和间接费用。其中，直接费用“指在课题研究开发过程中发生的与之直接相关的费用，主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和其他支出等”；间接费用“指承担课题任务的单位在组织实施课题过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用。主要包括承担课题任务的单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，有关管理费用的补助支出，以及绩效支出等”。
《通知》还同时规定，“间接费用使用分段超额累退比例法计算并实行总额控制，按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定”。具体比例为“500万元及以下部分不超过20%；超过500万元至1000万元的部分不超过13%；超过1000万元的部分不超过10%。间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%”。
不难发现，以科研经费间接费用支出等为基础建立起来的间接成本补偿机制，把在职科研人员的科研绩效“嵌入”国家科研项目执行过程。这是释放我国科研人员创新潜能的一次有益尝试。
（4）培育市场契约精神
明确课题责任主体，规定知识产权管理方式，“细数”违约责任„„从科研立项，到经费拨付，再到科技成果转化和产业化，此前颁布实施的一揽子“新规”在国家科技计划的经费管理和其所支持的科技成果知识产权管理等环节均作出详尽说明。
可以看到，《通知》明文规定，“课题承担单位是课题经费使用和管理的责任主体”。在强化明晰承担单位法人责任原则的基础上，《973管理办法》则具体指出：“项目首席科学家所在单位为项目第一承担单位。课题是项目实施基本单元，课题承担单位按照加强法人单位管理的要求，为课题组织实施提供服务和保障，规范管理，加强监督。”其中项目第一承担单位的主要职责是：“负责项目经费管理，为项目组织实施提供条件保障，负责项目执行过程中形成的研究成果管理；协调处理项目执行过程中出现的问题；审查项目计划任务书、调整方案以及项目其他上报材料。”课题承担单位的主要职责是：“负责课题经费管理，加强对外拨经费的审查和监督，为课题组织实施提供条件保障；负责课题执行过程中形成的国有固定资产和研究成果的管理；协调处理课题执行过程中出现的问题；审查课题计划任务书、调整方案以及课题其他上报材料；接受科技部、财政部及专家组的指导、检查和验收等。”
《支撑管理计划》也指出了：“对于具有明确产品导向和产业化前景的项目（课题），企业应作为实施主体，以企业投入为主。”其中，“产学研联合实施的项目（课题），企业应与其他机构事先签署具有法律约束力的协议，明确任务分工及知识产权归属和利益分配机制”等。而《863管理办法》更是明确了：“863计划项目（课题）参与单位应通过正式协议约定成果和知识产权的归属及权益分配。项目（课题）实施形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的，授权课题承担单位依法取得；组织实施部门为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要，可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。”
另外，在违约风险控制方面，《863管理办法》和《支撑管理办法》均强调，“对于在项目（课题）申请、评审、执行和验收过程中发现的弄虚作假、徇私舞弊、剽窃他人科技成果等科研不端行为，以及违规操作或因主观原因未能完成课题任务并造成损失的科研单位或个人，一经查实，视情节轻重给予通报批评、终止项目（课题）任务并追回专项经费、取消其一定时期内申请国家科技计划任务的资格等处理；构成违纪的，由纪检监察部门依照有关规定对其给予行政（纪律）处分”。
这些意味着，“十二五”期间，国家科技计划项目立项、启动、执行和结题验收全过程将需要一种更为强烈的市场契约精神。而市场机制强大的资源配置能力和市场条件下的信用信息对称体系，则有助于国家科技项目成果绩效评价所需的友好环境进一步形成。
（5）探索建立面向结果的科研经费评价机制
有调查业已指出，在欧美等发达国家，政府科技计划执行和预算安排通常会跟其绩效评价进行动态“挂钩”，绩效评价已成为决定国家重大科技计划布局和调整的关键因素之一。
事实上，2007年，由于法国竞争力集群计划在该国研究与高等教育评估署的评价报告中获得了好成绩，法国政府才决心在2009年至2012年间继续实施第2期竞争力集群计划。而在美国，根据《政府绩效与结果法案》，白宫已于2002年推出了计划评估等级工具(PART)。基于这一绩效评价方法，白宫管理与预算办公室（OMB）每年都会在各个机构中抽取20%的联邦计划接受PART评估，通过对各政府部门所资助的计划进行系统、透明的评价，从而将国家科技计划的绩效信息与预算结果更为紧密地联系起来。
在借鉴国际经验的基础上，“十二五”期间，我国将推进科技计划经费项目层面的绩效评价。通过构建科学合理的绩效评价指标体系和评价标准，制定科学的评价方法，完善绩效评价报告制度，建立健全信息运用和共享机制，从而逐步探索建立面向结果的绩效评价机制。据悉，2011年，国家科技计划部分项目已被选定，在前期研究的基础上，启动绩效评价试点。
这意味着，“十二五”期间，国家科技计划科研项目的实施效率，将成为国家科研经费管理的一个参照指数“坐标系”。把市场思维引入国家科技计划项目的管理，这一事实预示着，获得国家科技计划支持的、我国自主研发科技成果的质量水平，在资源配置过程中，将获得更多话语权。
（三）实行绩效激励，让分配不再“见物不见人”
每年两会期间，科技经费分配“见物不见人”“缺乏绩效激励机制”的话题，总能引起科技界委员的共鸣。目前，这个难点正在逐步突破，今后承担单位可从间接费用中列支部分人员激励性费用，其中一部分可用于包括项目组成员在内的劳务费。绩效管理机制的建立，有利于提高相关单位和科研人员承担国家科研任务的积极性。
（四）引入信誉记录和评价 完善监督检查体系
探索建立科研经费动态监管体系
对参与国家科技计划项目的机构和科研人员、咨询专家等进行信誉记录和评价，是推进“十二五”国家科技计划经费改革的一项具体举措。
可以看到，《通知》明确要求，科技部、相关主管部门对课题承担单位和课题合作单位、课题负责人等科研人员、中介机构和咨询专家在经费管理使用、评估评审方面的信誉度进行评价和记录，作为今后参加国家科技计划和公益性行业科研专项研发和评估评审等活动的重要依据。
另外值得关注的是，“十二五”期间，在国家科技计划项目（课题）经费监管环节上，将综合运用财务检查、专项审计、巡视检查、财务验收、受理举报等多种方式，探索建立常态化的科技经费全过程动态监管体系。与此同时，推动实施国家科技计划项目（课题）分类监管，按照专项经费支持强度和承担单位管理风险级别的不同，对不同项目经费采取不同的监管方式和手段。
结 语
随着中央财政科技投入保持年均20%以上的增长，我国科技基本走出了经费短缺的时代。但近年来科技界对经费使用的种种忧虑和一系列腐败案件表明，让科研经费真正用到该用的地方，与实现“不差钱”同样重要。科研经费只有真正投入科研项目研发，以及对科研人员提供应有激励，才能成为进行科学研究、提升国家科研水平的动力，否则只会养肥一批学术蛀虫。加快制定及严格实行科研经费体制改革措施，是填补这个学术“黑洞”的唯一途径。
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