土地管理法讲义

2020-03-01 16:38:24 来源：范文大全收藏下载本文

《中华人民共和国土地管理法》讲义

秦皇岛海立律师事务所律师黄海疆

要点：

一、土地管理法立法背景及宗旨

二、土地管理法的调整范围

三、土地管理法的若干基本问题

（一）土地权属制度

（二）土地用途管制制度

（三）耕地保护制度

（四）建设用地的管理

四、土地管理的监督检查与法律责任

————————————————————————-———

一、土地管理法立法背景及宗旨

（一）立法背景

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）于1986年6月25日由第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过， 1987年1月1日起正式施行。土地管理法施行过程中，1988年曾作过一次修改。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，根据我国改革开放和经济发展的实际，对我国的土地制度作了重大修改，确立了土地使用权可以依法转让的制度。为了使土地管理法的有关内容与宪法修正案相一致，

1 1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改＜土地管理法＞的决定》,对《土地管理法》进行了修正，主要确立了国有土地有偿使用，土地使用权可以依法转让制度。

1998年8月29日，在总结土地管理法实施十几年经验的基础上，根据社会发展、经济改革的需要，前后经过三次审议，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了土地管理法修订案，对土地管理法进行了全面的重大修订，并于1999年1月1日起正式施行。修订后的《土地管理法》确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。

2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》进行了第二次修正，主要区别了征用与征收，强调国家为了公正利益需要，对国有土地可实行征用，对农民集体所有的土地可以实行征收，并给予补偿。这也就是现行的《土地管理法》。

（二）土地管理法的立法宗旨

土地管理法的立法目的主要有五个方面的内容：

一是维护土地的社会主义公有制。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义制度的基本特征。在实行 2 市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并容，以土地所有权和使用权分离实现土地的商品性。

二是保护、开发土地资源，合理利用土地。土地作为宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是制定本法的一项重要任务。

三是切实保护耕地。耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。

四是促进社会经济的可持续发展。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展也是制定本法的一项重要任务。

五是根据依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，使土地管理规范化、制度化，纳入法制轨道，依法得到加强。

二、土地管理法的调整范围

3 在土地管理法的修订过程中，对土地管理法的调整范围曾进行过反复的研究讨论，主要有两种意见。一种意见是，应当将土地管理法的调整范围加以扩大，将现在由森林法调整的森林、林地，草原法调整的草原，渔业法调整的用于养殖业的水面、滩涂，都确定为按照土地管理法统一发证、统一管理；另一种意见认为，对土地实行统一管理的原则是对的，但需要考虑现状，也需要考虑改变现行管理体制的相关条件。

对于这两种意见，经过分析比较认为，土地管理法调整范围要确认统一管理的原则，但适用这个原则要和现实情况结合起来，既使土地管理趋向集中统一，又使土地管理体制现实有效。因此，在土地管理法中规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府依照其有关规定，登记造册，核发证书，予以确认；而确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法、渔业法的有关规定办理。这样的安排，从中国的现实情况看是适宜的，表明土地的管理应当集中统一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用状况，由法律作出规定由特定的部门进行管理，这也是可以的，我国多年来就是这样做，并且证明是比较有效的。土地管理法正是反映了现实存在的这种格局，与其他有关的法律也是相衔接的，并不冲突，也不重叠，在实际操作中会有一些交叉的地方，但可以通过协调来解决问题，法律规范之间没有矛盾。

三、土地管理法的若干基本问题

4 土地管理法是一部内容丰富，涉及问题较为广泛的重要法律，因此，对其中的若干基本问题应当有所了解，以便于理解有关的章节或条文。

（一）土地权属制度

土地管理法对土地上的财产权利，权利的归属，国家对这种财产权利的管理等，都作出了相关的规定，并且其中有些规定在法律上具有突破意义。

1、土地所有权

土地所有权是由土地所有制决定的，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权。

土地所有权的一个特点是具有排他性，也就是同一块土地上只能有一个所有权存在，而不能同时存在两个以上的所有权。因此，土地管理法首先规定城市市区的土地属于国家所有；同时规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这样的规定，可以涵盖所有的城乡土地，在一块土地上只能有一种土地所有权，排除了确认土地所有权时可能出现遗漏、重叠或交叉。

关于城市市区这个概念，不能用行政区划来代替，尤其是在一些城市中将郊区县改称为区，就难以将这个新改名的县的农民集体所有的土地都改为国有土地。

5 在土地管理法中，对土地所有权作出规定时，还有两项规定是重要的，一项是明确由国务院代表国家行使国家所有土地的所有权；另一项是明确了农民集体所有的土地由谁来行使其所有权的问题。土地管理法规定，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。属于村内的农民集体分别所有的（实际上是以生产队为基础延续存在的）由村内的农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，还有一层就是乡（镇）的，则由这一级的农村集体经济组织经营、管理。这两项规定的积极作用在于可以有效地维护土地所有者的合法权益，并且这样规定是可以操作的，符合实际情况。

2、土地使用权

土地使用权是指土地使用者在法律规定的范围内对所使用的土地有占有、使用和收益的权利。这种权利的产生是以土地具有使用价值为基础，同时又具有某些商品属性。

在土地管理法中，对土地使用权作出了多项规定，主要的有：一是，明确规定土地使用权可以依法转让。这样就使土地使用权从土地所有权中相对分离出来，是一项独立的权利，当然，从其根源上说，土地使用权仍然是土地所有权的内容之一。

二是，明确规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。这些法律规定表明，土地使用权可以有偿取得，单位和个人都可 6 以取得土地使用权，土地使用权的取得必须具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用权。

三是，明确规定农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

四是，明确规定依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这项法律规定表明，依法取得的土地使用权是一项可以独立存在的权利，它可以与所有权一样受到法律的保护，至于保护的内容则根据依法取得权利的内容决定。

3、土地承包经营权

土地承包经营形式是在我国农村改革中创立的，适应中国的实际情况。这种承包经营关系反映在法律上，就产生了土地承包经营权这个特定的概念。民法通则规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护；承包双方的权利和义务依照法律由承包合同规定。

土地管理法中对土地承包经营按三种情况作出规定，即：一是，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。这种情况的土地承包经营，法定期限为三十年，在这个期限内要对承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业主管部门批准。

7 二是，国有土地可以由单位或者个人承包经营。

三是，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。对于这种情况的承包经营，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。

（二）土地用途管制制度

这是在土地管理法中确立的土地管理的基本制度，它的核心是由国家根据社会的需要，控制和引导土地的使用方向，严格限制农用地转为建设用地，特别重视耕地保护，合理配置土地资源，促进提高土地利用效率。

在土地管理法中，将土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。土地管理法确立了土地用途管制制度，同时又对这项制度的实施作出了多项法律规定，主要集中在土地利用总体规划等方面。

1、土地利用总体规划的体系与编制。

在土地管理法中，实行土地用途管制是以土地利用总体规划为根据的，所以土地利用总体规划的体系与编制十分重要，在这部法律中作出的主要规定有：

一是，规划的体系。土地管理法要求各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划，这实际上就是按行政管理的体制来编制规划，规划的区域由行政区划决定；按我国当前的体制计算，就要编制全国、省、市、县、乡五级的土地利用总体规划。在不同

8 级别之间，土地管理法又明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，这样上一级规划对下一级规划进行控制，下一级规划体现上一级规划的要求，各级之间可以做到协调、衔接。

在通常情况下，土地利用总体规划的期限为十五年。我国第一次土地利用总体规划的期限为1985—2000年，目前正在开展的第二次土地利用总体规划期限为1995—2010年。

二是，编制规划的依据。编制土地利用总体规划的主要任务是，认真体现有关土地的基本国策，协调国民经济和社会需要等方面的用地矛盾，合理配置土地资源，对土地开发利用进行总体上的布局，相应地确定具体地块。土地管理法规定，应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划。这是确定了编制土地规划的法定的依据，明确了在编制土地规划时与其他重要方面的基本关系，避免主观随意性。

三是，编制规划的原则。严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，统筹安排各类用地，保障土地的可持续利用，占用耕地与开发复垦耕地相平衡等。

四是，规划的可操作性。主要是对县级规划和乡镇规划作出了特定的要求，规定县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。县级规划是基层规划，确定县内不同地区的土地 9 利用方向，运用土地利用分区的办法控制各类用地的布局和土地利用结构的调整。

对于乡镇规划，不但要求划分土地利用区，而且规定要根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。这是一项很重要的规定，它使土地利用总体规划具有确定性、可操作性，能落到实处，便于社会公众监督，防止利用规划的不确定性而徇私舞弊；在乡镇规划中土地用途落实到地块，还使上级规划的数量控制、土地使用方向的控制，能够有效地实现，真正发挥土地利用总体规划的实际控制作用。

实行地块控制，这是土地管理法新增的内容。

五是，规划的审批。在土地管理法中作了严密的规定，总的精神是审批权集中于国务院和省级人民政府，同时又作出了可以操作的安排。具体的内容为：省一级的、省会城市的、人口一百万以上城市的和国务院指定城市的土地利用总体规划由国务院批准。除上述四种情况外，其他的土地利用总体规划由省级人民政府审批。法律又专门规定乡镇土地利用总体规划由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，这样使数量很大的乡镇规划的审批以授权的办法适当分散，但审批权还是集中的，只是便于实施并有利于保证审批质量。

2、土地利用年度计划。

土地利用年度计划是独立编制的分阶段实施土地利用总体规划的一种安排。土地管理法对它的有关事项作出了规定，主要为：

10 （1）土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制；（2）编制审批程序与土地利用总体规划的相同，这样规定就是要使两者紧密衔接，土地利用年度计划紧扣总体规划；（3）土地利用年度计划是有权威的，一经审批下达就必须严格执行，作为具体建设项目用地审批的依据；（4）省级人民政府要向同级人大报告土地利用年度计划的执行情况，接受同级人大的监督，这项报告是由法律具体确定的，其具体内容应当与土地利用年度计划相对应。

3、土地利用总体规划的修改。

有关修改的基本原则为：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。对于一些原来由国务院或者由省级人民政府批准的基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，仍需根据原批准机关所出具的文件才能修改。

（三）耕地保护制度

耕地保护是土地管理法的突出内容，也是这部法律的核心所在，确立了一系列的对耕地实行严格保护的法律规范，其中主要的有：

1、国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。这和在这部法律的总则中所确立的切实保护耕地是基本国策，对耕地实行特殊 11 保护的规定是完全一致的，将保护耕地提高到了中华民族生存和整个社会稳定的高度来对待。

2、国家实行占用耕地补偿制度。一是占用耕地的要“占多少，垦多少”，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，就应当缴纳耕地开垦费；二是以省为单位，确保本行政区域内耕地总量不减少。对于这种占用耕地必须补偿，保持平衡的制度，有的人有不同的认识，担心它难以实现，经过有关部门的细致测算，认为它是可行的，除了新垦一部分土地外，更重要的是在现有的土地中，尚有较大的潜力可挖。对此，还要考虑到当前不合理占用耕地、浪费耕地问题较为严重的情况下，必须以强有力的法律措施保护耕地，实行占补平衡，将占用耕地的补偿制度确立为法定的制度，成为土地管理法有特点的重要内容之一。

3、国家实行基本农田保护制度。基本农田是为了保证主要农产品基本需求而划定并严加保护的耕作区域，土地管理法对基本农田的划定范围作了具体规定，可以使应该保护的农田划入进来，防止该划入的不划入，不该划入的而形式上划入充当其数。为了能准确地划定基本农田保护区，土地管理法还规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地部门会同农业部门组织实施。同时。为了从数量上有必要的控制和基本的保证，还规定以省为单位划定的基本农田应当占区域内耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十。

12 4．保护耕地的必要措施。或者说是为了严格地保护耕地，土地管理法有针对性地作出了若干特别规定，包括：应当采取措施，改良土壤，提高土地肥力；节约使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破坏耕地，防止土地荒漠化、水土流失、盐渍化、污染土地等；禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，对已闲置、荒芜的耕地的采取严厉的措施；鼓励合理地开发未利用土地；鼓励土地整理，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地；对因挖损、塌陷、压占等使土地遭到破坏的，应当进行复垦，优先用于农业。这些规定是将实践中证明了的有效措施上升为法律，以更有力地保护耕地，对一些破坏、浪费土地的行为列为法律禁止的事项，加大了保护耕地的力度。

（四）建设用地的管理

对于建设用地，就是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。这样的界定有利于考虑建设所需要的土地，也有利于控制建设用地，加强管理，因此在土地管理法中确立了下列几方面的规范：

1、建设用地的取得。

主要区分三种情况，第一种是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，这样可以有计划供应建设用地，同时可以控制集体所有的土地自行流入市场；第二种情况为，农村集体经济组织使用本集体农民所有的土地兴办企

13 业、安排村民的宅基地，则可经依法批准后直接使用，不需要将集体所有的土地由国家征收后再用；第三种情况为，乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地，如果是经依法批准使用农民集体所有的土地，也不要求由国家征改后再用。

2、农用地转为建设用地。

这是土地管理中一个极为重要的环节，土地管理法对此作出规定，集中了审批的权力，有了明确而严格的界限。

一是，农用地转为建设用地，必须经过依法审批，否则就是非法占用土地。这种农用地转用审批是国家控制土地利用的结构，保护农用地的必要手段，应当相对集中地来使用，以求达到控制的目的。

二是，农用地转用的审批权集中于国务院和省级人民政府，但省级人民政府可以依法作一定的授权，这种授权是与土地利用总体规划的授权审批相联系的。

三是，农用地的转用要以土地利用总体规划为依据，也就是在土地利用总体规划中，将会有一些农用地被列入建设用地的范围内，这些农用地的转用手续并不是一次统一办理，而是根据实际需要在土地利用年度计划中分批分次的安排，并由原批准土地利用总体规划的机关批准，这样，在规划中划定的用途与农用地的转用是一致的，并且由同一个层次的审批机关批准，工作上也可以衔接。

14 四是，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，这实际上是对已办理过转用手续的建设用地按项目进行具体分配，实行分级管理，审查各个项目的用地是否合理、合法。

五是，除了国务院批准的和已由土地利用总体规划划定的建设用地外，其他的各种农用地转为建设用地的事项，也就是建设项目占用土地，涉及到农用地转为建设用地的，审批权集中到省、自治区、直辖市人民政府。这样，可以防止一些机关、单位滥用权力，涉足农用地的转用，造成土地管理中的混乱，当然，也是保护农用地的一项有力举措。

3、土地征收。

土地管理法的总则中规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。征收土地是国家行为，是在社会主义公有制的基础上土地所有权的转移，并不是土地的买卖，征收土地的对象只限于是集体所有的土地，已经属于国家所有的土地则不存在征收问题。

土地管理法对征收土地作出了一系列的规定，主要内容为：（1）征收土地的审批权。在土地管理法中，这项权力集中于国务院和省级人民政府，改变了土地征用权分散行使的现象，也注意纠正分散行使引致的弊端。

（2）征收农用地的，必须先行办理农用地转用审批，如果中央和省两级已依法批准农用地转用的，则可同时办理征地审批手

15 续，这里表明，转用是征收的前提条件，如果农用地不被转用，则国家无须征收农民集体的土地。

（3）国家征收土地由县级以上地方人民政府组织实施。国家征收土地是以国家的力量来实现土地所有权的依法转移，因此只有法定的政府机关才能行使这项权力，非法定的机关和单位是无权这样做，比如县级以土地方人民政府之外的政府机关、企业、事业单位，都不是征收土地的法定的组织实施者。否则，就是违法的，就会扰乱了国家征收土地的秩序。

（4）征收土地给予经济补偿。土地管理法明确规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。这项规定和有关征收土地补偿标准的规定表明，这种补偿是由国家确定了标准的一种经济补偿，并不是国家向农民买地的“市场价格”，价格是商品交换的产物，而在土地管理法中还没有将征收土地视同为商品交换，即土地买卖。土地管理法中的征收补偿标准比原有的规定有了提高，内容也较为完善，并且规定了国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征地补偿标准，这样，更为灵活一些，也有利于从实际出发考虑征地的经济补偿，当然，这是法律的授权，与前面所定标准并不矛盾。

（5）征地程序和农民利益保护。首先，规定有关的地方政府应当公告征地补偿安置方案，听取被征地的集体经济组织和农民的意见，防止土地被征收而种地的农民还不知道的不正常现象；第二，规定征收土地的补偿费用收支状况要公布，接受监督，这

16 是关系到农民切身利益的大事，法律作了规定，直接保护了农民利益；第三，禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，这是一项有针对性的制止侵犯农民利益的规定；第四，政府应当支持被征地的集体经济组织和农民从事开发经营，并不是征了地给了补偿费之后就可以撒手不管了，而是从法律上就有责任支持被征收了土地的农民。

4、建设用地的取得方式和使用。

土地管理法从中国国情出发，体现用途管制制度的基本要求，加强对建设用地的管理，确立了一系列有关的法律规范，目的就是在这个领域中建立严格的法律秩序，必须有规范地取得建设用地并规范地使用。主要要点为：需要使用国有建设用地的，应当依法申请并经县级以上人民政府批准；建设单位使用国有土地，取得的方式主要为有偿使用，但在特定的情况下可以用划拨方式，其必要条件是在法律规定的范围内，为了公共利益的需要；国有建设用地必须按已约定的或规定的用途使用，不得擅自改变；临时使用土地应当严格控制，一般不超过二年；在出现法定的情形时，可以收回国有土地使用权。

5、乡村建设用地。

乡村建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，由农用地转用的必须经过依法审批，决不能认为是集体的土地就可以随意使用，放松管理。举办企业、兴建公共设施、兴办公益事业使用土地，都要依法申请并经过批准，并且专

17 门规定，涉及占用农用地的，要依法办理转用的审批手续。农村村民一户只能拥有一处宅基地，这是一项重要的规则，适用于所有的农村，只有这样才能保护农民的合法利益，防止滥用权势抢占土地；至于占地标准，以省为单位规定；所指的村民，只应是农村集体经济组织的成员，并不是原来所指的含混的“农村居民”；农村村民出卖、出租住房后，就不应再享有被分配宅基地的权利，因为这种权利仅能享有一次。

6、集体土地使用权转移的特别规定

这是指土地管理法第六十三条所作的规定，即农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。所以这样规定，一是考虑已经存在的乡镇企业大量地合法地使用土地的情况；二是考虑乡镇企业合乎情理的发展变化的需要。当然，从法律上是支持了乡镇企业，但是也要防止利用这项特别规定进行集体土地使用权的不正常转移。

四、土地管理的监督检查与法律责任

在土地管理法中设监督检查一章与法律责任一章，目的就在于加强执法，保证法律的实施，强化对土地违法行为的制裁力度，违法者必须受到惩罚。

（一）常见土地违法的种类及形式第一类，非法转让土地行为

1、擅自转让，出租、抵押划拨土地使用权或以转让出租地上建筑物为名转让划拨土地使用权。

2、擅自以划拨土地使用权作价入股或联营联建合作经营等。

3、不符合出让土地的转让条件，擅自转让原出让土地使用权的。

4、买卖集体土地的。

5、擅自将集体土地使用权出让、转让、出租、抵押或以作价入股的形式用于非农业建设的。

第二类，非法占地行为

非法占地行为是指未经批准或采取骗取手段骗取批准而非法占用土地从事建设用地行为。

1、未经批准擅自占地；

2、超过批准面积多占的土地；

3、批准占用该地，而行为人占用彼地。第三类，破坏耕地行为

破坏耕地行为是指违反法律规定因建房、建窑、建坟、挖土、挖沙、采矿、采石、堆放固体废弃物质等破坏耕地种植条件的行为。

第四类，不履行土地复垦义务行为

《土地管理法》第四十二条“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按国家有关规定负责复垦，没有复垦条件或复垦达不到要求的，应当缴纳土地复垦费”。

19 第五类，拒不交出土地使用权行为

指经依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出或临时使用土地期满而当事人拒不归还的行为。

第六类，非法批地行为

非法批地行为指无权批准征收、征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的、超越批准权限非法批准占地的、违反土地利用总体规划确定的用途批地或者违反法定程序批地的行为。

第七类，擅自改变国有土地用途的行为

擅自改变国有土地用途的行为指不按批准的用途使用国有土地，或确需改变用途而未报经原批准机关批准而擅自改变用途的行为。

第八类，不依法办理土地变更登记的行为

依照法律规定，土地所有权、使用权或土地使用用途发生变更的，都要办理土地变更登记。

第九类，闲置荒芜土地行为

一年内不用，又可以用来耕种的，让原单位耕种，一年以上未动工兴建的，缴纳闲置费，连续二年未使用的，由县级以上人民政府报原批准机关批准，无偿收回用地单位的土地使用权，该幅地原属于农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

（二）土地违法行为的法律责任

20 土地管理法规定对土地违法行为进行处罚，强化了保护耕地的法律措施，保障调整土地关系的各项法律规定得以贯彻实施。在法律责任中，对买卖或者以其他形式非法转让土地的，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，都规定给予严厉的处罚；对破坏耕地、违法侵占耕地的行为，都要追究法律责任，包括追究刑事责任；对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为，决不姑息迁就，而是严厉加以惩处，不让非法占地者逃避法律责任；对无权批地、越权批地、不按规划批地、违反法定程序批地的，批准文件无效，追究直接责任人的法律责任；对违法侵害农民利益的行为、损害国家利益的行为，都要受到制裁；对土地管理部门工作人员的违法行为也规定了法律责任。

一般土地违法行为应承担的行政责任：

1、非法转让国有土地，据《土地管理法》第七十三条和《房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定：责令缴纳土地出让金，没收违法所得，并处违法所得50%以下罚款。或限期拆除在非法转让土地上新建的建筑物和其它设施，并恢复农用地的原状，对符合土地利用总体规划的，没收非法转让土地上新建的建筑物和其它设施，没收违法所得，并处违法所得50%以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2、非法转让集体土地，依据《土地管理法》第八十一条，责令限期改正、没收违法所得，并处违法所得5%以上50%以下罚款。

3、农村村民非法占地建住宅的，依据《土地管理法》第七十七条，责令退还非法占用的土地，限期拆除新建的房屋。

4、依据《土地管理法》第七十六条，除农村村民非法占地建住宅以外的其它非法占地的，责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占地上新建的建筑物和其它设施；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5、依据《土地管理法》第七十四条规定，限期改正或治理；可以并处耕地开垦费2倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

6、对不履行土地复垦义务行为的处罚，一是限期改正；二是可以并处罚款，罚款标准是土地复垦费2倍以下；三是责令缴纳土地复垦费。

7、拒不交出土地使用权行为，依据《土地管理法》第八十条，责令退还土地，并处罚款。

8、非法批地行为，依据《土地管理法》第七十八条，批准文件无效，收回土地，对拒不交还的，按非法占地论处。

9、擅自改变国有土地用途行为，依据《土地管理法》第八十条，责令交还土地，并处以罚款。

10、闲置荒芜土地行为，依据《土地管理法》第三十七条和《河北省土地管理条例》办法第六十四条之规定：占用耕地的按

22 每平方米五元至十元的标准征收闲置费的。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，超过一年未动工的，征收相当于土地使用权出让金百分之五以上百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工的，可以无偿收回土地使用权。

23 典型案例

土地承包期内承包人转为非农业户口的是否有权获得相应土地征收的补偿

【案情介绍】

1996年1月5日，原告陈某代表全家四口人，以被告甲村一组村民（户别为农业户口）的身份，与甲村一组签订农业承包合同，承包了该组村民所有的旱地1.16亩、水田0.38亩，共计1.54亩。1998年12月31日，A市B区人民政府给陈某发放证号NO066277的《土地承包经营权证》，确认了陈某一家与甲村一组之间的农业承包合同关系。

2002年1月21日，陈某一家迁往B区D镇乙村居住，户别也转变为非农业户。

2002年7月23日，包括陈某一家原来承包的1.16亩土地在内的甲村69.8亩旱地被征收。

2002年7月24日，陈某将全家户口从D镇乙村迁回甲村，户口类型仍为非农业户。

2002年9月1日，征收方支付了土地补偿款、安置费及青苗补偿费。在土地征收前，被告曾以《新乡村征地表决书》一份，逐户征求在征地范围内有承包地的村民对征地的意见，原告陈某在表决书上签字同意征收。甲村村委会和甲村一组按比例将补偿款以每亩1.5万元分发给被征收土地的各户村民，但未分给陈某一家，因此引起纠纷。

24 2003年3月11日，陈某向法院提起诉讼，请求判决被告甲村一组、甲村村委会给付相应的补偿款。

【法院判决】

A市B区人民法院于2003年6月25日判决驳回了原告陈某的诉讼请求。

一审法院判决的依据：《中华人民共和国民法通则》（以下称《民法通则》）第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。”原告陈某一家原来虽是被告甲村一组的村民，但因其一家已于2002年1月21日迁往D镇乙村居住，户别也转为非农业户。故已丧失了作为农业人员承包土地的权利。甲村一组依法收回陈某一家的承包土地是合理的。陈某一家承包该地享有的权利及应尽义务随之消灭。此后，该承包土地于2002年7月23日被征收。陈某一家虽于2002年7月24日迁回甲村，但仍保留了非农业户性质。故陈某请求甲村一组及被告甲村村委会给其支付征地补偿安置款，理由不能成立，对其请求不予支持。

一审宣判后，原告陈某不服，向福建省A市中级人民法院提出上诉。

25 A市中级人民法院于2003年12月11日作出判决：

一、撤销一审民事判决；

二、被上诉人甲村一组、甲村村委会应于本判决生效之日起10日内，支付上诉人陈某土地补偿款17400元。

二审法院判决依据：《民法通则》第4条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《土地管理法》第14条第1款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”第2款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。《农村土地承包法》第26条第1款规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第2款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

2002年1月21日以前，上诉人陈某及其家人居住在甲村，是被上诉人甲村一组的村民。《土地承包经营权证》证明，陈某一

26 家在甲村一组承包了土地，承包期至2028年12月31日。陈某签字同意的《新乡村征地表决书》，不仅可以证明陈某承包的部分土地在此次征地范围内，还可以证明在该土地被征收前，甲村村委会和甲村一组承认陈某对这部分土地享有承包经营权。在承包期内，陈某一家的土地经营权，依法应当得到保护。2002年1月22日至7月24日期间，陈某一家的户口虽然迁离甲村并转为非农业户，但其不是迁往设区的市，而是小城镇。在此期间，陈某一家在甲村的承包土地，应当按照其意愿保留土地承包经营权，或者允许其依法进行土地承包经营权的流转。甲村村委会和甲村一组没有证据证明陈某承包的旱地已经在征收前被调整给其他村民，即使能证明此事属实，这种做法也由于不符合《土地管理法》第14条第2款和《农村土地承包法》第26条第

1、2款的规定，不能受法律保护。因此，陈某诉请比照其他村民的标准获得征地补偿款（即每亩1.5万元×1.16亩＝17400元），符合法律规定，应当支持。

【评析】

本案一审和二审判决结果截然相反，究其原因，是对相关法律规定适应和对土地承包人身份变化产生的法律效果认识不同。本案的关键是陈某在承包期内身份发生变更，还能否获得相应的土地征收补偿问题。

从现有法律规定来看，《土地管理法》与《农村土地承包法》均规定了农村土地承包的期限是三十年不变，在法定的承包期限

27 内，任何人都不能剥夺其土地承包主体资格。即使个别农民存在户籍变动情况，集体经济组织也不能因此而收回其承包土地。这既符合法律规定，又符合中央关于承包期内“增人不增地，减人不减地”的精神。一审法院根据《民法通则》的规定，依据陈某及家有户籍由甲村迁征乙村，由农业户口转变为非农业户口，就否定了陈某的土地承包人主体资格，不符合《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定，忽视了陈某合法的土地承包经营权，当然是错误的。

二审法院在充分查明本案事实的基础上，按照特别法优先于普通法的原则，依据《土地管理法》和《农村土地承包法》这两部民事特别法，认定陈某虽然身份产生过变更，但均是在承包期内，而且是户口迁往小城镇，有权利保留自己的承包土地，因此确认其仍具有被征收土地承包人的主体资格，并判决被告支付其相应的土地补偿款，显然是正确的。

【本案启示】

农民到城市落户，是社会发展趋势，然而适合小城镇特点的社会保障制度，还在积极探索建立中。目前农民进入小城镇后，无论户口类别是否改变，都不能确保享受到基本生活保障。《农村土地承包法》之所以规定“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，主要是考虑土地是农民的基本生活保障，在农民进入小城镇后的基本生活保障尚未落实时，如果收回

28 他们的承包土地，可能使他们面临生活困难。因此，承包人在土地承包期内，全家迁入小城镇，转为非农业户口的，可以保留土地承包经营权，在此期间，承包土地被征收的，有权获得相应的补偿。