警务信息公开
2020-03-01 23:42:55 来源：范文大全收藏下载本文
浅析公安机关警务公开制度运行现状(2011-03-30 13:16:37)
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公安机关警务公开是在行使国家公权力的过程中，除法律规定的特殊情况外，依照法定程序，向社会公众公布与警察职权有关的事务和活动并置于社会、权利人关注和监督之下的一种制度。自1999年10月份开始在全国公安机关实行，从启动到逐渐完善，历经10年时间，已经成为促进公安队伍正规化建设，执法规范化建设的重要措施。但是，就全国警务公开工作运行情况看，还存在许多不足，各地也面临着不同的困境。一方面是由于缺乏系统性理论做支撑，另一方面也源于机制不健全等诸多因素的负面影响。因此,有必要从警务实战的角度出发探寻警务公开的必要性和必然性，指导公安机关严密、规范地操作警务公开工作。
一、推行警务公开所取得的积极效果
警务公开是对警务改革的深化和发展，其在规范人民警察权力、规范警务行为、提高警务效率、和谐警民关系等四个方面取得了显著成效。
（一）警务公开进一步规范了人民警察权力。公安机关具有社会管理的一定权力。实行警务公开，“让权力在阳光下运作”，让权力接受监督，进一步增强了公安工作的透明度，进而保证权力运行过程中的公正性和廉洁性。因此，警务公开是实现公正、严格、文明执法，保障人民群众的合法利益的一项重要措施。
按照公安部规定，从2006年开始，笔者所在的大庆市公安局全面推进数字化审讯室、候问室和监控室建设，24个分县局内部全部实现了数字化监控。从人民群众或违法犯罪嫌疑人进入公安机关起，就告知其有权拷贝或要求公安机关提供从来到走整个时段的监控录像。在此期间，首问或办案民警的服务过程、执法过程就处于全面、全程、实时监控之下，有效预防和监督滥用权力行为，使公安机关及其民警行使权力行为得到进一步规范。
（二）警务公开进一步规范了警务行为。推行警务公开，群众知晓了公安机关管哪些事、不管哪些事，明确自己的事情和问题应由什么警种和部门解决。进一步而言，人民群众还知晓公安机关在解决自己问题时，什么是法律允许的，什么是法律不允许的，明确自己的事情和问题应该怎样合理地解决。群众心里有了“底”，同时也帮助和促进公安人员依法办案办事，产生了规范警务行为的良好效果。
以推行办案公开制度为例。笔者所在的公安局严格执行警务公开规定，在法律允许的范围内，最大限度地向社会公开公安机关办案过程。如积极推广治安案件、交通事故的公开调解、公开裁决，推行行政拘留公开听证、劳动教养聆询庭审和律师会见制度等。2005年11月以来，在劳动教养案件聆询庭审中，律师介入案件占全部案件的40％，家属和社会群众旁听的案件占全部案件的90％。
（三）警务公开提高了警务效率。公安机关的效率是执法工作的重要方面，效率低下，久拖不决，就无从谈起执法的公正和严格。实行警务公开，能够使警务活动在群众的监督下进行，公开接受群众的评判和监督，规范办事办案行为，转变办事办案态度，加快办事办案节奏，提高工作和服务质量。这些成绩的综合显示是对
警务公开促进警务效率提升的最好例证。
笔者所在的大庆市公安局为全面提高警务公开的质量和水平，在内部于2006年组织编写了《大庆市公安局警务工作规范》，不仅为民警的执法工作提供了统一标准，提升了执法工作效率，也为内部督察工作提供了可靠依据。在外部坚持对群众投诉实行24小时受理接待制度，坚持通过接访、走访、回访、测评等形式，广泛征求群众对警务公开的意见、建议。2005年以来，先后8次召开部分人大代表、政协委员和社会各界群众代表座谈会，组织警务监督员深入执法一线明察暗访。召开警企座谈会59次，收集企业代表和社会群众提出的意见和建议162条，同时为企业解决实际问题236件。
（四）警务公开密切了警民关系。推行警务公开前，一些部门存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，群众对此意见较大，这种情况影响和损害着公安机关与广大人民群众的血肉联系，一支得不到人民群众支持和协助的公安队伍，不可能在社会管理和打击违法犯罪的斗争中取胜。实行警务公开后，公安机关在命案侦破工作中，绝大多数破案线索是由人民群众提供反映的。通过测评显示，自2005年至今，笔者所在市人民群众对公安工作的满意率始终保持在93%以上。笔者所在市的警务公开工作，现已全部实现了收费项目、收费标准、公示内容、服务时限和服务设施的统一，在条件允许的单位建立了电子屏触摸系统和电子屏幕显示系统。在做好这些基础性工作的同时，陆续推出了代办服务、限时服务、延时服务、上门服务、预约服务和委托办理等多项便民措施，如换发二代居民身份证期间，市局治安支队组织人员赴上海、山东等地为3000余名本市籍群众采集人像。通过警务公开，公安工作赢得了群众的衷心拥护和鼎立支持，有力推动了公安机关更好地履行自己的法律职责。
二、当前警务公开存在的问题
警务公开经过实践，已经成为人民群众行使警务知情权的最为有效载体，增强了人民群众对公安工作的信任度。但我们也要清醒地看到，在推行过程中还存在表面化、形式化等一些问题和不足。笔者结合实际工作谈谈自己的看法，以供讨论。
（一）警务公开与群众缺乏互动，回应性差。警务公开本应是双向互动反馈机制，即公开主体依职权公开，管理相对人可申请公开。也就是说一方面公安机关依照法定职权，采取公报、通告、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，向社会公开各类警务信息，让人民群众获取和了解、参与、监督警务活动的运行情况。另一方面公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向公安机关申请获取相关的警务信息。如果申请公开的警务信息中含有不应当公开的内容，但能够作区分处理的，公安机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。但是目前全国公安机关整体警务公开活动依然处于“我公开什么，你就看什么”的状况，仅从网上公开的情况看，也只是录入了执法依据、执法权限、处罚程序等基础性信息，对人民群众所关心的结果类信息很难发现。很少留有人民群众发表意见的栏目，此种情况何谈申请公开？！
（二）警务公开的范围过窄、内容缺乏针对性、重点不够突出。有的公安机关只是选择一些平常事项加以公开，如相关部门的性质和任务、职责范围等程序性的内容，对决策过程，对于群众反映强烈的问题解决情况，对民警的投诉情况，群众关心的案件进展情况等真正重要、群众很想知道或了解的敏感问题，半遮半掩，避重就轻；有些地方的警务公开还仍然存在着文字上公开，实际操作中不公开，枝节
问题公开，涉权问题暗箱操作的现象，被群众笑谈为“无权无用”的全公开，有权有用的藏起来；还有的在警务公开中只图省力省事，不及时更新或者调整公开的内容，随意随便，使其所公开的内容陈旧过时，与正在进行的工作或实际情况相差甚远，实质为走过场的警务公开。
（三）警务公开注重表面文章，不注重落实。有的公安机关还存在着警务内容公开而形式不公开，或警务形式公开而内容不公开，或对内公开而对外不公开，或偏重于公开警务执行的结果，而忽视警务执行的环节和程序的公开。有的公安机关在“有求必应”，“有困难找民警”的口号下，公开承诺了许多不易达到的条款。只注重从形式上将公开的内容制成牌匾，贴挂于墙，印成手册，非常注重对“公开栏”、“意见箱”制作的规范程度，但在实际工作中却不能认真落实各项公开内容。有的公安机关对警务公开工作既无责任追究制度，又缺乏监督制约措施，致使警务公开工作存在落实不认真、承诺过高和承诺不兑现问题，造成失信于民和工作上的被动。
（四）警务公开缺乏有效的制度作保障。警务公开自1999年经公安部提出后，立即在各地公安机关广泛推行，但是也表现出浓厚的政策性，因缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，在公开的范围和内容方面表现出随意性和零散性。在一些地方，从其内容和形式的确定这一基础工作开始就存在着流于形式的可能性，即使刚开始时没有流于形式，但在向社会公开的过程中，出现一些地方没有践诺公开的内容或者有意识地没有去公开应该公开的内容。对此，在很多地方由于没有建立监督机制，所以缺乏从制度上予以约束的有效措施，结果极易成为走过场的空泛活动。
（五）警务公开与保密的界限不清晰。虽然承载着全体人民对“阳光政府”渴望的《政府信息公开条例》已正式实施，使宪法价值层面上的“知情权”，在中国第一次有了落地生根的制度土壤，但因其仅仅是一部行政法规，与《保密法》等更高层级的法律发生冲突时，相关的保密法律、法规如果不能以开放的新思维及时修订，“保密”一词仍是剥夺公民合法知情权的“法律依据”，成为公安机关及工作人员拒绝向社会公众提供信息的理由。这一问题虽很少被人提及，但在实践中的的确确是影响着公安机关警务公开进一步发展的关键问题。
三、警务公开中存在问题的原因分析
（一）对警务公开的认识存在偏差。首先，有的公安机关和民警对警务公开的重要性、必要性认识不足。有的认为推行警务公开仅仅是反腐倡廉、加强党风廉政建设的一项措施，认为是纪检、监察部门的事，没有形成举全警合力之势；有的认为推行警务公开是上级交给的任务、目标而已，只要向群众公开了上级要求的内容就完成任务了；也有的认为公安机关有自己的权能、职责，虽然通过警务公开，人民群众可以对公安机关进行监督，但对公安机关不可能有多大的促进作用；还有的认为，警务公开不仅无益于公安工作的优化，在一定程度上还会阻碍正常的警务活动，难于推行警令、警务，有损于公安机关的权威。其次，对警务公开的运作形式也存在模糊认识。有的认为警务公开是下放权力，是还政于民，从而机械地在下放权力上面做文章；有的认为警务公开是为了解决警务运行中的梗阻现象，而一味地检查下级机关的权力运行渠道是否畅通并加以调整；更有甚者认为警务公开是赏赐于民，是公安机关授权给被服务对象予以监督公安机关的一种手段。由于有上述认识上的偏差，所以，一些地方的公安机关、在推行警务公开中存在畏难、怕麻烦、怕受约束等情绪或想法，影响着警务公开的效果，更制约着警务公开的深入开展。
（二）对警务公开研究的理论滞后。2005年春天，公安部法制局组织考察团赴澳大利亚、新西兰参观考察警务工作。两个国家曾隶属于英国，至今仍为英联邦国家成员，其警务公开己经有七十多年的历史，对警务公开的理论研究比较系统和深入，政府、公民对警务公开重要性的认识水平也很高。而在我国，对政务公开的理论研究尚处于起步阶段，警务公开领域学者更很少涉及。同时，公民主观要求政务公开的意识尚处于萌芽、初始状态，更何况是警务公开了。学术界对于政务公开的探讨多是集中在对与西方发达国家相关的行政公开立法方面的介绍和评价，而对于政务公开的类型、范围、对象、手段等方面的研究则不够深入，在政务公开以及警务公开的内涵和外延的理解上还有诸多的不一致。尤其是对于在分析我国具体国情的基础上，如何将发达国家实践过的成熟经验借鉴到我们的具体改革实践中的研究仍然存在误区，表现为要么是全盘“拿来主义”，要么是畏首畏尾，裹足不前。理论研究的滞后极大地影响并阻碍了包括警务公开在内的政务公开的实践。
（三）警务公开基本理念落后。理论研究成果的滞后直接影响到警务公开基本理念的落后。从警务公开的基本理念的角度看，我国目前的警务公开是一种政府权力型，而科学的警务公开理念应为一种民众权利型。民众权利型就是把警务公开视为民主社会中民众在法律上应当享有的一种基本权利。如何将我国警务公开从政府权力型转变为民众权利型，是公安机关所面临的一项长期而又艰巨的任务。
由于个别领导干部思想处于政府权力型层面，没有真正认识到人民群众的知情权、参与权、监督权是公民的基本权利，常常以“内部资料”和“内参”等为理由拒绝公开警务信息或者使警务公开流于形式化、表面化，与警务公开的初衷相差甚远。此外，公民维权意识较低。人民群众对自身权利的认识薄弱，意识不到自己具有知情权、参政权和监督权，更谈不上行使和保障这些权利。当然这里面有法律制度方面的客观原因，但从公民的主观原因上来分析，相当一部分公民还是缺少参与警务公开的主动性和积极性。
（四）警务公开运行机制不完善。从现实看，公安机关应予公开的警务信息始终没有法律上的明确界定，遵循的是“能公开的就公开，不能公开的就不公开”这条模糊原则，尤其是在刑事执法方面，因没有健全的监督、评价体制做保障，导致内部信息、宣传信息往往与应公开的信息混淆在一起。监督、评价体制的前提是要有健全的监督、评价机构。没有健全的监督、评价机构所组成的框架和功能载体，就不可能实现监督和评价的有效性，有的公安机关即使公开了警务信息，却没有明确的监督检查机构，没有确立领导责任制，监督渠道和相应的监督机制检查措施。由于在制度上存在着缺陷，导致警务公开活动无论在公开的方式、范围、监督和救济上都与现代社会对警务公开的要求存在一定差距。
（五）警务公开问责力度较弱。公安机关开展警务公开的指导性文件是《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》（公通字[1999]4号），文件中只提到违反警务公开有关规定，情节严重的，要依照有关规定严肃处理。通过这一规定可以理解为对在警务公开工作中负有重大过错责任的公安机关领导、工作人员不承担相关的法律责任，只接受纪律处分。事实上，没有法律责任的约束，公安机关不公开警务信息的行为就无法得到有力的监督和控制，而公众的知情权也无法得到充分的保障。从发展的观点来看，警务公开措施要想成为推进我国民主政治进程的一支重要力量，就必须从有震慑力的法律、法规开始。《政府信息公开条例》的实施，使警务公开在贯彻执行上有法可依，我们期待它在追究警务公开工作中出
现过错行为的法律责任上，真正发挥执法必严，违法必究的应有效能。只有这样，警务公开的连续性才能得到保障，真正使警务公开得民心，发挥其实效。
四、完善我国警务公开制度的初步构想
要将警务公开这项“民心工程”、“阳光工程”推向深入，激发活力，就必须针对警务公开在实践中出现的种种问题，认真审视，全面思考。笔者仅从警务实战出发，就公安立法层面谈一下想法。
（一）建议《人民警察法》增加“公民享有广泛的警务知情权”条款。该条款内容可以表述为：“公安机关应当依法主动或依申请提供所有应当提供的警务信息；相关权利人可以轻易地发现或鉴别相关信息；信息清楚有条理，并为权利人所知晓；信息不应被隐藏，不被人操纵，也不应提供虚假信息；信息内容应便于权利人理解”。将“公民享有广泛的警务知情权”这一条款增加到《人民警察法》中，有助于加强对公民警务知情权的保护，切实将其纳入法治轨道。
（二）完善公安机关保密规章。修改公安部、国家保密局1999年2月2日印发的《公安工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，关键是对保密范围、定密原则的规定必须明确具体，不能因保密法中规定的不明确，借口保密而随意剥夺、侵犯公民的警务知情权。根据《保守国家秘密法》及其《实施细则》以及相关的法律法规规章，笔者认为，可以在修改的公安机关保密规章中只确定下列五个方面做为公安工作的保密范围：①公安工作中的国家秘密。②警务工作秘密，这部分秘密是警务工作在运行过程中，为了保障警务工作顺利进行和保障公民、法人、其他组织的合法权益，在一定时间内仅限于一定的人员知悉的信息，包括案情信息、警务工作运行的过程性信息、警务技术性信息等。③商业秘密，公安机关在推行警务公开时不能泄露商业秘密。对于商业秘密的确定，一是依据有关的法律法规等规范性文件；二是依据商业行为惯例；三是尊重当事人的意见，保障商业主体合法的意思表示。④未成年人违法犯罪中未成年人的情况，包括姓名、住址、所在学校、社会关系等有关未成年人的信息。⑤执法过程中掌握的公民个人隐私。
（三）制定《警务信息公开条例（办法）》。我国的《政府信息公开条例》已正式颁布实施。公安机关可以结合其特殊性理解、贯彻此条例的立法意图，制定《警务信息公开条例（办法）》，设置公安机关公开信息时应当遵循的步骤、程序及方式的程序性规范，并确认我国警务公开的制度框架、组织机构、目标体系、权力与责任运行机制、评估指标以及工作纪律和资源保障等，对全国公安机关的警务公开进行指导和规范，提高警务公开的合法性、合理性，保证警务公开的专门化、科学化和规范化。
大庆市公安局法制处 任继全
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