全国新型城镇化十大

2020-03-03 16:28:08 来源：范文大全收藏下载本文

全国新型城镇化十大范例

抓住新型城镇化契机破解发展难题

长沙高新区麓谷街道新型城镇化建设典型案例

街道党工委书记陶湘闽就群众文化工作接受湖南卫视采访麓谷街道地处湖南长沙高新技术产业开发区核心城区，面积约 20.8平方公里，人口12.8 万，其前身为 1959 年所建的国营东方红农场，经 2000 年改制为镇后，于 2010 年析臵成麓谷街道，现有延农、长丰、长庆、东塘 4 个农村型社区和麓景、麓源、麓泉、和馨园 4个城市型社区，驻街企事业单位 5000 余家。近年来，麓谷街道紧紧抓住加快推进城镇化建设这一主题，加大城镇建设投入，城镇规模逐步扩大，城镇品味不断提升，城镇集聚和辐射功能明显增强。目前，街道建成区面积已扩展到 20.4平方公里，城区绿化覆盖率达 48%，城镇化率达 98%。

一、新型城镇化建设的背景

麓谷街道发展过程和所辖区域具有四大典型特征，可以集中反映当前中国城镇化面临的困境：高新区园区体制使街道无法有效发挥政府职能；原国营农场的撤销遗留了人员安臵、管理体制转变、集体经济发展模式等问题；城乡结合部的地理位臵内涵了农村与城市经济发展模式、文化习俗、生活方式的巨大差异，增加了社会管理的难度；拆迁征地的跨政策模式使失地农民补偿问题困难重重，群众上访接连不断。麓谷街道城镇化过程中集合了以上几大问题，这些问题驱动着麓谷街道新型城镇化的探索之路。

（一）园区管理的核心区。长沙高新技术产业开发区创建于 1988 年，是我国首批 27 个国家级高新区之一。作为长株潭“两型社会”试验区长沙大河西先导区的核心区、起步区，长沙高新区是长沙市两型社会建设、创新型城市建设的核心示范区、改革试验区、产业集聚区。麓谷街道作为园区首府，是长沙高新区的经济、政治、文化中心。目前，园区百分之九十以上的企业落户在街道，百分之八十以上的人口聚集在街道。园区体制下的街道，政府职能无法得到充分发挥，缺乏应有的自主权、财经权，逐步被部门化，自主造血功能缺失。而且，随着大开发、大建设不断深入，城市化进程加速，拆迁、安臵不断改变居民原有环境，企业成批落户，人口大量涌入，快速变化的新环境、新事物，直接造成基层网络体系脱节，原有村组模式被打乱，管理无法到位，服务无法延伸。多年的拆迁及开发建设，也让原本淳朴的老百姓个人色彩加浓，利益驱动的思想在蔓延，金钱至上的风气在传播，群众集体意识逐渐淡薄，集体观念逐步淡化。

（二）农场体制的转型区。麓谷街道前身为国营东方红农场。农场时代，辖区居民虽是农民，却享受着“国家粮”，和大多数农村相比，这里的人们吃着大锅饭，领着“粮票”、“油票”、“布票”，每月按时上班，按时记“工分”，按时领工资。42 年农场管理，10 年乡镇模式，再到 3 年街道，国营农场习性依然存留在百姓的骨子里，等、要、靠思想严重。拆迁失地后，往往具备劳动能力的居民，外出打工嫌累，坐在家里嫌穷，没事打麻将，没钱找政府，做事要轻松，待遇要求高，最后往往待遇多的企业进不去，待遇少的不愿搞，在他们眼里，政府就该给他们发“饭票”，到各级政府上访、闹访已成为他们生活中的一种习惯。还有部分基层党组织，也一直沿袭着农场时代的思维和管理模式，面对时刻变化的新形势、新任务、新局面，缺乏有效的管理和服务方法，集体经济缺乏先进的管理理念，一直以来发展缓慢，面对各类无理取闹、违法违纪的人群，大有“事不关己高高挂起”的心态，不敢、不愿伸出正义的双手，社会正气严重不足。

（三）城乡结合的过渡区。伴随着城市化进程的加速推进，部分农村集体土地逐步转为城市国有土地，农民逐步转变为市民。目前，街道辖区内存在城市与乡村两种社区，相互接触、混合及交融，其人口与社会结构特征地过渡性也十分明显。在整体规划设计的安臵小区内，被征地农民虽“洗脚上岸”，过上了城市人的生活，但并未“洗脑进城”，其思维方式、生活习惯仍然保留着农民气息，给政府社会管理带来了极大的难度。安臵小区内，设计精美的绿化带，一夜之间便成了菜地，蔬菜瓜果一应俱全，群众的潜意识里，毫无城市文明的概念。婚丧嫁娶等乡村风俗也随处可见，每逢“红白喜事”，安臵小区内灯火通明，各类喜庆道具随处摆放，鞭炮声络绎不绝，人情往来不断，活动过后，便是各式各样成堆的垃圾，无人收拾。

（四）矛盾爆发的焦点区。从国营东方红农场到麓谷街道，我们历经了长沙市第 95 号令、第 60 号令、第 103 号令三套“征拆令”征收了 98%的土地。每套“征拆令”的拆迁安臵模式各不相同，第 95 号令为政府划地、居民自建模式；第 60 号令为政府划地、集体规划建设 5 层农民安臵小区，被征地农民无偿享有从地到天 5 层房屋，但农民社会保障缺失，需依靠集体经济发展自筹资金购买；第 103 号令则以货币安臵为主，其安臵方式为区级政府统一规划建设保障房小区，被征地农民持货币购买，政府提供被征地农民社会保障。常年的片区拆迁、跨政策拆迁，截然不同的拆迁安臵模式，使得集体土地费分配、集体资产管理、拆迁安臵模式、群众个人诉求等问题，历经数届政府后，逐渐积累、交织，形成了大量的矛盾，在不同时点爆发。特别是近年来，围堵街道、居委会闹访、缠访，项目建设工地聚集暴力阻工等事件时有发生，各级政府每天出于接访和矛盾纠纷处理状态，严重影响了地区发展和稳定。

二、新型城镇化的探索和实践

农村蝶变为城市，农民转化为市民，麓谷街道以新型城镇化为统领，坚持发展先行，抓好民生保障，推行文化强街，优化城市管理，创新社会管理，全面推进街道工作，取得了一定成效。

（一）坚持发展先行，用产业支撑城镇化。新型城镇化不是口号，在推进过程中必须有过硬的产业支撑和经济基础。作为园区模式下的街道，推进新型城镇化，首要任务是拆迁腾地，服务园区加速发展。我们稳步推进，实现了 4500 余亩新项目征地，8000 余亩腾地，城镇化进程明显加速，城市雏形基本呈现。同时，服务好企业，营造良好发展环境。企业是园区和街道发展的生命，我们开展两帮两促，提供优质服务，优化施工环境，全方位为企业服务。重中之重是发展壮大集体经济，推动社区发展。主要包括以下四个方面：

1、培育特色商圈。因地制宜、分类培育，形成了几大商圈：湖南第一师范学院、涉外经济学院等高校周边的“校园商业圈”；以高新区管委会为轴心的“行政商业圈”；保利?麓谷林语小区周边人流密集地的“楼盘商业圈”；东方红路风光带沿线的“景点商业圈”。特色商圈不仅增加了集体资产租金收入，也拓宽了群众增收渠道。

2、引进龙头项目。通过归集 400 余亩闲臵土地，我们引进了麓谷汽车世界项目，兰博基尼、奔驰、宝马等 43 家 4S 店纷纷进驻，每年直接增加集体收入近千万元。在汽车世界周边，我们统租 300 多个门面，建立了汽配城。居民出租一套 60平米的房子，15 年可获租金55 万元。

3、做强经济实体。延农集体经济与高新区创业园合作，兴建了创业服务大楼，先后有200 多家孵化企业进驻。现在，综合大楼市价已超亿元，租金每年达 300 万元。东塘集体经济组织自建农贸市场、综合大楼等经济实体，每年收入达 700 多万元。各社区改建闲臵房产，向园区企业提供租房，实现人均年增收近千元。

4、全力引导扶持。为鼓励集体经济发展壮大，我们争取到多项优惠政策：对集体建设的各类市场，分别给予 60 万元以上扶持奖励；对集体经营项目争取税收减免、所得税优惠、贷款绿色通道等政策；对集体土地招商项目争取土地出让金返还、行政性收费减免等政策。拆迁的高效推进，项目的稳定落户，集体经济的发展壮大，提高经济增速的同时，更提供了更多的就业岗位，稳定了民心，避免成为有城无市的“空城”和有人无业的“闲城”。

（二）抓好民生保障，用人本夯实城镇化。城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现就业方式、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变。城镇化进程中，居民原有生活方式改变，农民“洗脚上岸”，成为了城市居民。我们紧紧抓住“民生”这条主线，推进新型城镇化，主要做了一下三个方面的工作：

1、逐步完善城市配套设施。街道辖区各小区内生鲜市场、文化广场等生活配套设施一应俱全。其中，麓谷保利体育公园荣获湖南省群众体育先进单位，有望成为国家级优秀体育公园。

2、大力促进就业创业。开辟“一网一校一超市一热线一承诺”就业平台，为农民提供“菜单式”选学，为企业提供“订单式”培训。组建就业联络员队伍，按照网格化包干模式，每位干部重点服务 4 至 5 名被征地农民，在帮扶就业后，持续跟踪至稳定就业 6 个月以上，以帮助其渡过新工作磨合期，并将指标纳入干部年终考核体系，与绩效奖金挂钩。2012年，麓谷街道被征地农民新增就业 680 余人，稳定就业 462 人，家庭就业率达到了 98%以上。创业方面，实行“政策加导师”帮扶创业，成立创业指导员队伍，免费开展创业培训，实行创业“一对一”帮扶，提供一次性创业补贴及小额担保贷款。目前，麓谷街道已有 191位被征地农民成功创业，带动 552 人就业。

3、全面开展社会基本医疗、养老保险服务。对慈善助学、大病救助、特殊群体慰问等优抚救助活动，实行“广泛覆盖、动态管理”的办法，确保零差错、零投诉。2012 年慰问低保、特困群体 524 人，发放各类救助、慰问、慈善捐款、优扶资金 120 余万元。

4、提升医疗卫生服务质量。敬老院提升服务质量，争创省级示范敬老院。卫生院更新医疗设备，引进专业人才，更好地为辖区群众服务。

（三）推行文化强街，用文化引领城镇化。农民变市民，群众固有的思想模式和思维方式未能适应身份的转变，我们打造“文化磁场”，凝聚精神力量，培育具有高新精神的麓谷新市民。首先，精细化提炼全街核心价值。我们专门设计了象征激情与和谐的 logo，谱写了专门的“街歌”。下一步还准备在全街范围内征集“麓谷精神”表述语。其次，常态化开展群众性文体活动。每年组织农民运动会、每月组织体育赛事；成立诗词、书画、摄影等协会，定期组织优秀作品展览；组织成立麓谷群众艺术团、秧歌队，定期组织比赛，每年举办一次街道文化艺术节。最后，科学化开展群众教育活动。设立魅力麓谷大讲堂和魅力麓谷大课堂，为街道干部群众提供学习的平台。组建 “四德”宣讲团，在社区内定期开展巡回宣讲。编印《公民道德》、《法律知识》、《家庭贤闻二十一》等读本。自办月刊《麓谷街道》及门户网站，及时向群众传达正面声音；创办社区法制学校，规范引导群众行为。

（四）优化城市管理，用环境改善城镇化。城市形象关系大局、关系发展、关系长远、关系民生。我们以群众满意为根本目标，多措并举，务实创新，力促城市形象有全面提升。一是实行格式化创建和网格化管理机制。按照“定格、定人、定责、定流程”四大原则，实行“一周一讲评、一月一排名、一季一考核”的工作机制，立足街情实施格式化创建和网格化管理，积极推进日常管理菜单化，确保工作机制长效化。建立“三横五纵”公路管理网格，打造东方红路沿线风光带，提升城市品味。二是定期组织开展专项集中整治行动。对于违法违章建筑、违法违规经营，进行专项集中整治。规范摊贩经营，美化城市形象同时，兼顾摊贩生存、百姓便利。三是探索建立环卫公司，提升队伍素质。通过环卫公司，招募环卫工人，发挥市场调节作用，提高卫生清扫保洁效能。开展“优秀物业”、“文明社区”评比，美化社区环境。城市协管员军事化培训，提升城管队伍素质。现今，中联重科、拓维信息等大批企业进驻街道，汽车世界、凯天环保等大批项目落户街道，辖区内高楼大厦鳞次栉比，环境优美宜居，众多流动人口在此定居，臵业安家。

（五）创新社会管理，用效率推进城镇化。制度建设滞后，是城镇化过程中较为突出的问题。推进新型城镇化，必须大胆先行先试，破除体制机制障碍。麓谷街道由原来单一行政管理逐步转变为多主体共同参与的多元社会管理。一是党建网梯化管理，每位党员设岗定责。开展六大党建实事工程，建立网梯化管理模式，每个党员设岗定责，实现组织网格化，人人网格中。二是街道、社区干部公开选拔。精简内设机构，竞聘确定中层职务，增强选人用人透明度。2013 年 1 至 7 月就有三个社区公开招聘后备干部。三是成立作风督查专案组。颁布“六条禁令”，增设工作去向牌，由群工办、党政办成立工作督查组，加强督查督办，强化党风廉政责任制，加强纪律监督，采购专业设备，不定期对干部工作作风进行抽查暗访。麓谷街道新型城镇化的探索与实践，得到了《湖南日报》、新华社《湖南领导参考》、《长沙决策咨询》等媒体的重点关注和报道，《失地“农民”变“市民”的麓谷探索》、《奏好新型城镇化建设“三部曲”》等文章被人民网、新华网、新浪网、凤凰网等大型门户网站转载。

三、新型城镇化的评论与展望城镇化是城镇发展的规律总结，是一国经济发展和社会进步的一种显著体现，新型城镇化是针对传统城镇化出现的问题而提出的一个理念，是城镇化发展规律上的一个必经阶段。由于特殊的转型背景，中国在过去的城镇化过程中，盲目追求城镇化速度，2012 年城镇化率达到了 52.57%，而农民市民化的水平却相对滞后，据估算能享受城市基本公共服务的只有36%。一系列的“城市病”诸如交通拥堵、环境污染、资源浪费等现象也困扰着城镇化。同时，“造城运动”所需要的土地都是通过拆迁占用农民集体土地换来的，拆迁本身以及失地农民安臵问题引发了种种官民冲突。这些是目前中国城镇化面临的普遍问题。传统城镇化难以为继，新型城镇化应运而生，核心思想主要是以人为本，让人平等的更好的享受城镇化成果；统筹城乡发展，促进城乡一体化；全面协调，促进人口、经济、资源、环境协调发展；因地制宜，发展具有区域特色的城镇化模式。现有工作的难点是如何从传统城镇化发展模式过渡到新型城镇化发展模式，这需要各个地方不断探索，也需要中央统筹规划。麓谷街道由于“撤场建镇、托管高新、析臵街道”的历史背景，城乡结合部的特殊环境，集合了当前中国城镇化过程中的重重矛盾，其具备的典型性特征可以看做中国新型城镇化的一块试验田，而街道在促进新型城镇化方面做了大胆有益的探索，其成功经验对全国其他地区也具有较强的借鉴意义。从东方红农场到麓谷街道，街道所辖地经历了国营体制向园区体制的转变，管理体制转变形成了人员安臵问题、产业发展转型问题，园区体制也亟需进一步完善。城乡结合部的特殊地理位臵，使我街道内部兼管着 4 个城市型社区和农村型社区。为了腾出土地引进企业，街道平均每年拆迁上万亩土地，现有的片区开发和跨政策拆迁模式，积存了大量的矛盾和问题，群众上访和聚众闹事时常发生。面对如此复杂艰难的环境，麓谷街道认清形势、攻坚克难，将人本城镇化作为新型城镇化的突破点和着力点，创造条件促进失地农民再就业，“七个麓谷”发展街道经济促进产业结构优化升级，创新社会管理，最大限度的促进农民市民化，目前这些举措也已经取得了良好效果。当然，由于各种矛盾问题叠加，麓谷街道在推进新型城镇化过程中也面临着一系列相当棘手的问题，需要进一步的探索和研究。比如拆迁安臵政策的延续性问题。拆迁腾地是推进城镇化的重要途径，但麓谷街道先后经历了长沙市三套不同的拆迁安臵政策，这样对于前期遗留的失地农民补偿问题就会面临政策依据混乱的问题，失地农民对于补偿标准争议不断。另外还有集体经济发展模式问题。土地在拆迁前属于社区集体资产，集体资产如何高效投资一直困扰着街道，当前由于短期投资收益率低而面临统一使用与否的争议，同时集体资产的清产核算也是一大难题。这类问题需要先从理论上进行深入分析和探讨，以对实践工作进行有效指导。最后，街道办事处是中国行政链条上最末端的一级行政单位，权能和力量有限，新型城镇化涉及到的是一项全面而深入的变革，需要顶层设计，需要户籍制度、土地制度、社会保障制度等制度层面的变革。新型城镇化是城镇化发展规律的大势所趋，麓谷街道在既有的制度框架内推动农民市民化，新型城镇化面临着一系列深层制度障碍。李克强总理曾明确地提出了新型城镇化发展路径——把城镇化潜力与改革红利结合起来，通过改革和制度变迁推动新型城镇化。新型城镇化已经有了自下而上的制度需求，因此需要自上而下的制度响应。比如现有的户籍制度、社会保障制度使“被城镇化”的农民无法像城市居民一样享有城市教育、医疗、社会保障等基本公共服务，当然这需要各大城市扩大公共财政支出，但只有制度变革，才能从根本上保障新型城镇化的稳步推进。

地上新城镇地下鲟鱼城

——湖北省宜都市天峡模式

渔洋溪村养鲟一条街宜都，是湖北一个仅有 40 万人口的县级市，因地处长江与清江的交汇处闻名于世。近年来，宜都市围绕鲟鱼特色产业发展，积极推进以人为核心的新型城镇化建设，探索出通过养鲟富民强市的天峡模式。

一、背景与起因

1、宜都市具有大规模发展水产养殖业的基础。宜都市地处江汉平原向鄂西山区过渡地带，长江、清江、渔洋河境内流程 150 公里，渔业资源丰富，拥有长江鱼类资源 120 多种，其中国家Ⅰ、Ⅱ级保护动物有中华鲟、白鲟、长江鲟、胭脂鱼、大鯢等，重要经济鱼类 20 余种。全市可养殖水面 4.8 万亩，现已全部利用，清江库区发展网箱养殖 6500 多个，水产从业人员 1.2 万人。2012 年全市实现水产品产量 1.4 万吨，渔业产值 4.6 亿元，系列产值 12.7亿元。

2、水产品结构不合理，缺乏高端品种，对农民增收带动作用有限。上世纪末，宜都市水产养殖生产结构、养殖品种和养殖模式基本雷同，大面积实施池塘养殖、网箱养殖，主导品种为传统四大家鱼，缺乏价格高、市场俏的高端品种，由于品种较单

一、上市时间相对集中，导致产品价格偏低，造成养殖户经济效益不高,对农民增收带动作用不明显。

3、农户自发养殖规模小、水平低，抗风险能力差。受资金、技术等因素限制，养殖区域较为分散，养殖规模不理想，专业精养鱼池面积不大，仅占养殖面积的 7%，而且多数鱼池因年久失修而导致水位变浅、池埂变窄，不能稳产高产，同时存在灌排设备老化等问题，抗御自然灾害和市场风险的能力不强。鱼病、自然灾害时刻威胁着养殖水产品的安全，2006 年 4-5 月间，宜都市高坝洲库区养殖鮰鱼发生暴发性疾病，死亡鮰鱼 80 万斤，直接经济损失 500多万元；2007 年 8 月，高坝洲库区渔业生产合作 80 多户社员所养的匙吻鲟在 4 天之内突然死亡 80%，直接经济损失达 150 多万元。

4、缺乏龙头企业带动，产品精深加工能力弱，附加值低。宜都市虽然拥有一批水产养殖大户、专业合作社，但是龙头企业发展不够，企业规模和实力偏小，而且均以养殖和鲜销为主，水产品精深加工明显滞后，产品附加值低，经济效益不高。

5、原有养殖模式严重污染环境。原有的池塘养殖、网箱养殖密度过大，部分养殖户片面追求经济效益，大量投饵、投肥，使用抗生素等药物，不仅水产品质量无法保证，投资者的利益不能持续，而且渔业生态环境受到严重污染。在此背景下，为了提升宜都市水产养殖业的质量与规模，更好地促进农民增收，加快推进农村新型城镇化建设步伐，宜都市于 2003 年引进湖北省从事鲟鱼驯养繁殖、鲟鱼制品加工销售的龙头企业，共同探索鲟业特色产业富民之路。鲟鱼起源于二亿五千万年前，是世界最古老、生命力最强的物种，最大年龄 300 多岁，最大个体 3200 公斤，素有“鲟龙、皇帝鱼、软黄金、活化石”之称。鲟鱼药食同源、健美同体，富含十多种人体必需的氨基酸，脂肪含有 12.5%的“DHA”和“EPA”（亦称脑黄金），对软化心脑血管，促进大脑发育，提高智商，预防老年性痴呆具有良好的功效；软骨和骨髓（俗称“龙筋”）有抗癌因子，可完全直接食用，素有“鲨鱼翅，鲟鱼骨”之说，鲟鱼具有不可估量的生态、科研、经济价值。近几年来，宜都市结合新型化城镇化建设，在龙头企业自主发明的生态循环水工业化养鲟模式基础上，与当地农户合作，把江河库湖传统养殖模式“搬”进农民家庭立体厂房，帮助农户实现足不出户创业致富，过上城里人生活的梦想，为破解“三农”难题创出了一条新路。

二、做法与经过

天峡模式在“公司+协会+农户”的农业产业化模式基础上，以节约用地、少投入多收入等为根本出发点，开创养鲟工厂在农村、车间在农户，农村办工业、农村变城镇的新型产业样本，打造“地上新城镇、地下鲟鱼城”的别致景观，将生态化工厂养殖、新型城镇化与农户生产经营特点相结合，开创了农村

一、

二、三产协同发展与新型城镇化建设同步推进的发展模式。在天峡模式的形成与完善中，主要进行了以下几个方面的创新、探索：

1、将工业化生产技术、生态农业与单个农户生产经营特点相结合，创造现代农业新架构。天峡模式是按照现代工业和新型城镇化发展的趋势，结合农业生产用地有限等客观实际，坚持以家庭成员为生产主体，将单个农户庭院经济与生态农业相结合，将工业化生产与农民家庭相结合，创建了“地下生态养鲟博览、地上生产服务高效、楼上生活文明美好、屋顶光伏电站配套”现代农业新架构。天峡模式结构为单元模块式，单户为独立型，多户为合作社型。以家庭地下室为基础，建设全封闭、全生态循环水养殖车间，利用微生物、水生植物、水生动物互生原理净化养殖废水。地下建工业养鲟（观赏）车间，地上建产品分割、展示、农家乐、居住、办公等综合配套服务楼，实现种、养、加工一体化。以太阳能为动力，以气泵提水为纽带，通过生物质能转换技术，将水生蔬菜、花卉生产与鲟鱼养殖、加工等有机地结合在一起，形成能源、物流良性循环的生态系统工程；形成资源节约、环境友好的生态养殖新格局。天峡模式比传统养殖方式省地 99%、省水 99%、省力 99%。红花套镇渔洋溪村民卢武昌一家 5 人，家庭收入之前主要靠儿子外出打工和儿媳在家种地，年纯收入仅 2 万元左右。2010 年，卢武昌一家运用天峡模式，在建新房时配套建设了144 ㎡的地下室养鲟车间，当年纯利 5 万元。卢武昌和老伴都是古稀之年，平时在家管理地下室养鲟车间，只需花 20 分钟喂鱼即可。随着养殖技术经验积累，他现在养鲟年纯收入在 8万元左右。

2、农村

一、

二、三产业协同发展与新型城镇化建设同步推进。通过天峡模式，农户开展楼下鲟鱼养殖、为加工企业提供原料发展第一产业；龙头企业收购农户养殖的鲟鱼，进行分割销售以及深加工带动第二产业；农户因地制宜开发养鲟观赏与农家乐、休闲旅游等繁荣第三产业，天峡模式将三大产业有机结合，形成了紧密的产业链，推动了三产的协同发展。当地政府统一规划、统一设计，结合新农村建设，按照现代化农村居民点的要求，引导农户集中建房。同时加大投入，配套了超市、文化、卫生、体育等各类公益设施，形成了新的集镇，将农村建成为现代化的小城镇，实现了农村向城镇的转变，大力改善了农村居住环境与面貌，提高了农民的生活质量。此外，新产业的兴起、新集镇的形成带动了农村观光旅游业的同步发展，农户在从事鲟鱼科技养殖及旅游服务业的过程中接收了外来信息，开阔了眼界，提高了文化素养和文明水平，有效推动了人的城镇化的进程。2011 年，宜都市红花镇渔洋溪村 33 户农民按照天峡模式，统一标准建设了新居，建成了室内地下养鲟博览园，地上居住与鲟制品专卖店，房前屋后种植蔬菜的生产模式。当年，在因建房导致生产资金投入不足的情况下，平均每户年产鲟鱼 3 吨，创利润 5 万元。

3、推动农业、农村体制机制改革创新。天峡模式，创造性地将农民住房地下室变为养殖车间，一楼二楼建旅馆商店或农家乐、开发以鲟鱼产品为主的旅游休闲食品和农家菜，三楼居住，探索出地下室工业化生态养殖的现代农业模式（也称“鲟鱼观赏馆和水生植物园”）。该模式实现鲟鱼车间化养殖，不受季节性限制，不受室外环境影响，提高了鲟鱼产品质量，又美化了环境，同时彻底改变了养鱼到湖泊、劳作到田间的传统模式，将农民从有限的土地上最大限度地解放，将农家变为工厂、将渔民变为工人、将农村变为城镇、将农民变为市民。在天峡模式的实施过程中，宜都市政府积极进行体制机制创新方面的探索和实践，先后在项目申报、项目用地审批、农户建房用地、生产科技开发与攻关、农产品营销、农户和企业融资等方面出台了一系列扶持和奖励政策，包括将农民建房与新农村居民点建设相结合，对统一建房运用天峡模式的农户一次性给予资金补助 5 万元；金融部门在小额信用贷款、担保抵押贷款等方面对运用天峡模式的农户优先考虑等等。

4、深化“公司+协会+农户”产业机制。天峡模式将公司、协会、农户三者紧密结合，形成了利益共同体。龙头企业实行“四统一”服务，即向上岸渔民、失地农民、下岗工人等统一提供鱼苗、统一提供饲料。统一提供技术支撑、统一回收产品。协会积极为农户开展技术指导服务，及时解决农户养鲟过程中的实际问题。农户按照技术规程科学养鲟，并将鲟鱼销售给龙头企业，获得稳定收入。

三、成效与反响

1、农民显著增收，新型城镇化建设步伐加快。宜都市积极推广天峡模式，促进了农民增收和城镇化建设。全市 10 个乡镇积极引进推广天峡模式，红花套镇 9 个村村村推广运用，其中渔洋溪村 30%的农户运用了天峡模式，渔洋溪村二组 80%的农户运用天峡模式，每年户平增收 5 万元以上。近年来，在天峡模式的带动下，宜都市红花套镇先后荣获了湖北省新农村建设示范村、湖北省百强乡镇、湖北省文明乡镇等称号，渔洋溪村也成为全省、全市新农村建设示范村，红花套镇城镇化率上升五个百分点，达到 45%，高于全市其他乡镇。

2、生态环境大大改善。天峡模式是一条低能耗、零排放、环境友好、资源高效利用的循环养鲟之路，替代了传统产业模式。一是生态循环养殖，无污染；二是节省土地，缓解了大规模养殖与农业用地有限的矛盾，减少了农村面源污染；三是促进了水产养殖上岸，进入家庭地下室，减轻了养殖业对环境的污染，水产品质量安全提高，农村生产生活环境得到改善。

3、社会各界大力肯定。天峡模式得到了社会各界的高度认可与肯定。国务院新农村建设办公室课题组考察天峡模式后认为：为农村经济发展、实现农业增收、农民致富提供了一个有益的创新模式。财政部领导考察天峡模式后，利用微博感叹：“若不是亲眼所见，还以为是个大忽悠”。科技部有关领导赞扬：“神奇！神奇！农民居家养鲟轻松致富太神奇”。湖北省发展与改革委员会有关同志评价说，天峡鲟业模式是实现农业科技化、推进农村城镇化的有效尝试，实用，可行，有效，值得借鉴，建议在全国农村大力推广。中央电视台在考察、拍摄《鲟鱼该在什么地方养》专题片后高度评价：“天峡模式”可带动百万农民走上增收致富道路，是振兴“三农”产业的风景线。《人民日报》、《农民日报》、《湖北日报》、《凤凰卫视》等多家新闻媒体曾先后对天峡模式进行过宣传报道。香港、新疆喀什、四川、河南开封等地也在积极引进推广天峡模式。

4、有利于建立现代农业体系全新型市场主体天峡模式变“免税农业”为“税源导入”，2012 年度为宜都市贡献税收约 1 亿元。在天峡模式中，大量上岸渔民、失地农民等成长为养殖能手或小微企业创业者，以现代化新型市场主体的身份与龙头企业开展合作，各得其所，共谋养殖产品增值效益最大化。

四、探讨与评论

1、天峡模式可创造巨大的经济和社会效益。近年来，通过引入天峡模式，宜都库区农民通过养鲟形成的资产少则数十万元，多则数百万元乃至千万元，仅清江库区年产鲟 2 万多吨，总产值约 20 亿元左右，占全国鲟鱼养殖总产量的 1/3。天峡模式既能实现农民增收致富、推进新型城镇化建设，还能有效缓解我国水资源安全、食品质量安全等问题，更能解决由于农村劳动力外流而形成的夫妻分居、留守儿童、空巢老人等的农村社会问题。

2、天峡模式的推广亟需政策改革创新。目前，天峡模式的推广关键在于有关政策瓶颈能否有效突破，金融机构和社会资本能否进入。其中最主要的问题是亟需有关部门在农用设施用地、工业建设用地、综合用地等不同类型的用地性质上给予合理的政策定位。

贵州省德江县加快建设黔东北区域性中心城市的实践与探索

人民公园随着新一轮新型城镇化建设的实施，全国各地结合自身实际进行了实践与探索。贵州省德江县作为西部地区贫困县，自 2010 年以来，在推进城镇化建设中，紧紧抓住“三高五铁一港口”规划实施机遇，以工业化为核心、以城市化为依托，按照空间上产城共进、布局上功能分区、手段上协调统筹的发展战略，高起点规划、高标准建设、高速度推进、高效率融资、高品位经营，在短短三年时间里，城市框架进一步拓展，城市品位逐步提升，城市面积从 7.8平方公里拓展到 15平方公里，城市人口从 8 万增加到 13 万，城镇化率达 31.2%。城市配套功能不断完善，辐射效应显著增强，当地农民逐步实现由从事农业到从事第三产业的转型。近年来，德江县的小城镇建设创造了贵州省“德江速度”。《人民网》、《新华网》、《贵州日报》、《当代贵州》等中央、省、市主流媒体就德江小城镇建设进行了报道，在省内外引起了强烈反响。2011 年 6 月，现任贵州省省委书记，时任省委副书记、省长赵克志在德江县调研时，对德江县城市化建设给予了“规划好、干得好、拆迁征地安臵好、发展环境好”的高度评价。今年以来，湖南的常德、凤凰，重庆的沙坪坝，省内的赤水、凤冈、雷山等市县也先后前来德江县交流城镇化建设经验。

一、背景及起因

德江地处贵州省东北部，铜仁市西部，素有“傩戏之乡”、“天麻之乡”、“奇石之乡”的称誉。全县辖 11 镇 9 乡 345 个行政村，国土面积 2072平方公里，总人口 53 万，少数民族占总人口的 63.4%。县城建成区面积 15平方公里，人口 13 万。2010 年，省委、省政府9 号文件明确提出把我县培育成贵州东北部区域性交通枢纽城市，省“十二五”规划把我县列入全省重点打造的五个区域性重要中等城市之一；国发 2 号文件中规划有“三高三铁”过境德江，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》把德江纳入武陵山片区“六中心四轴线”经济带、“两环四横五纵”交通网的战略发展规划。根据规划，今后将有杭州—瑞丽、沿河—榕江、务川—习水 3 条高速公路和昭通—黔江、都匀—黔江、贵阳—郑州、重庆—广州、遵义—吉首 5 条铁路及 500 万吨级乌江航运港在德江交汇。德江县抢抓这一千载难逢的历史性发展机遇，按照“南连北拓中改”、“一城三区五中心”（老城区改造和城南新区、城北工业园区、共和港区和行政中心、教育中心、文体中心、商业金融中心、休闲娱乐中心）和“一场一站五水库”（支线飞机场、火车站、长丰和观音滩等五水库）的发展思路，请同济大学规划设计研究院和云南西部规划设计研究院对县城区按近期 40平方公里 30 万人建设、中期 50平方公里 50 万人规划、远期 100平方公里100 万人控制的发展目标，进行了第四轮城市总体规划修编，完成了《德江县县城总体规划（2011—2030）》、《德江火车站综合交通枢纽规划》、《德江县铁路总图规划方案研究》、《德江县综合交通规划研究》、《德江县物流产业发展规划》等编制工作，规划成果通过了省、市专家评审。同时，还完成了全县 20 个乡镇及 100 个村庄的总体规划，覆盖率达100%，形成了产城“南北对进”、城乡一体化城市群发展态势。

二、主要做法

（一）坚持高起点规划，注重提升城市竞争力。城市要建设，规划必先行。一是始终坚持用高标准规划引领城市建设，坚持“先策划、后规划、再建设”的原则，委托国内一流设计单位同济大学、西部规划院对城市总规、控制性详规和城市绿地系统规划、山体公园建设性规划、灯光亮化工程以及中国傩城、民族风情园、奇石观光园等各项专业规划进行了总体策划和具体的规划编制，完成了《德江县城总体规划（2011—2030）》，按区域性中等城市标准编制完成了城南新区、老城区、城北工业园区控制性详规和商贸物流中心、科教文卫中心、休闲娱乐中心、生态居住中心等修建性详规，完成了 20 个乡镇总体规划和 100 个村庄整治规划，城乡规划覆盖率达 100%。二是按照“南连北拓中改西扩”发展思路，县城规模近期按 40平方公里 30 万人建设，中期按 50平方公里 50 万人规划，远期按 100平方公里 100 万人控制。三是围绕“交通便捷、功能完善、设施齐全”的现代城市综合体建设理念，以“大交通、大流通、大循环、大发展”为突破口，委托中铁二院编制完成了《德江火车站综合交通枢纽规划》、《德江县铁路总图规划方案研究》、《德江县物流园区规划》、《德江县火车站场规划》4 个规划。启动了长 25 公里、宽 32 米的县城至煎茶以及长 17 公里、宽 32 米的县城至 500 万吨级乌江航运德江港的城际快车道规划工作，把县城与煎茶、县城与港口连为一体。（二)坚持高标准建设，注重增强城市承载力。规划要实施，建设必加强。按照 50 年不落后的标准，全力推进“一城三区”（老城区改造和城南新区、城北新区、共和港区）建设。一是高标准建设基础设施。投资 2 亿元建成了长 3 公里、宽 46 米的城南世纪大道和长 4公里、宽 32 米的城南新区快车道，开工建设了共富路，7平方公里的城南新区路网主骨架初步成型；投资 6.4 亿元开工建设长 6 公里、宽 70 米的城北大道，投资 1423 万元完成了县城供水扩建工程，日供水能力达 4 万吨；按 100 万人生产生活用水规划，完成了 4500 万方的观音滩中型水库供水工程前期工作，即将开工建设；投资 1.2 亿元实施城区 220 千伏和 110 千伏电网升级扩能及设备技改项目，实现了铜仁、遵义双电源供电。二是高标准完善服务设施。投资 3.45 亿元建成了占地 380 亩、容纳 6000 名学生的县一中新校区，并成功申创为省级示范性高中；引资 15 亿元开工建设了占地 1200 亩、面向全国招生的德江职业学院；完成了县人民医院综合办公楼、县民族中医院门诊大楼主体工程建设；投资 5500 万元对城区进行了美化、绿化、亮化，城区人均公共绿化面积 8.4平方米，绿化覆盖率 40%；引资 8 亿元，开工建设了占地 260 亩的温州商贸城；城市新区给排水、防洪排污、通讯网络等配套设施按照现代城市发展要求进行建设，管网安装全部入地。三是高标准推进产城一体化。坚持“兴城必先兴产，强县必先强业”的理念，在加快城镇化建设的同时，我们配套建设了城北核心示范园区、共和重工业园区、煎茶农特产业园区，依托产业园区平台，积极开展招商引资，千方百计帮助入驻企业开工建设、投产达产，全面提升园区产业集聚能力，切实增强城市发展后劲。目前，完成了城北 3平方公里的核心示范园区建设，入驻企业 34 家，完成投资22.41 亿元，建成投产 14 家，其中城北机电产城一体化园投资 30 亿元、占地 1050 亩。四是高标准打造小城镇建设示范点。按照“因地制宜、尊重民意、群众受益、示范带动”的原则，以实施沙沱电站异地移民、生态移民搬迁、杭瑞高速公路德江段征地拆迁安臵为契机，结合新农村建设，高标准规划建设了煎茶镇省级小城镇、合兴镇市级小城镇示范点，按现代城镇建设标准完成了水、电、路、通讯、给排水等基础设施建设，完善学校、医疗卫生、文化娱乐等公益设施。在加大国家财政资金投入的同时，积极探索农村“三权抵押”贷款试点，盘活农村固定资产，调动农民参与小城镇建设的积极性。依托 2 个镇的资源、地缘和产业基础，大力培育集旅游观光和生态农业于一体的特色产业，着力构建农特产业招商引资平台和乡村旅游前台。目前，合兴镇建成白茶基地 2 万亩，投资 1500 万元建成永志、鸿泰茶叶加工厂，投资 1200 万元修复扶阳古城旅游景点；投资 1.2 亿元建成了煎茶烟草基地单元集中连片大型烤房 50 座及配套发展 1 万头生猪养殖场。2 个示范镇建设累计完成投资 3.5 亿元，新建小城镇面积 7平方公里，新增集镇人口 5000 人，新增个体工商户 500 户，转移农村劳动力 2.2 万人，使小城镇形成农村劳动力转移的“蓄水池”和中心城市产品加工流通的“大基地”，充分发挥了小城镇建设示范带动作用，有力促进了城乡协调快速发展。五是高标准推进住房建设。将保障性住房、棚户区改造、城市拆迁安臵、商住楼等统一纳入城市规划建设，既改善了城市居民人居环境，又促进了城市规范化建设。近3 年来，投入 2.2 亿元资金，开工建设各类保障性住房 9818 套 63 万平方米，招商引资 30 亿元开工建设惠田、世纪明珠、玉龙湖、多维国际等 250 万平方米的商住楼。这些项目的实施带动，使城市基础设施建设不断加强，服务功能逐步趋于完善，城市化水平明显提高，城市化率达 34%。（三)坚持高速度推进，注重增强城市后发力。规划要落实，建设必高速。一是始终以“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“坐不住”的责任感推进工作。做到看准了的事情，说了就办，定了就干，干就干好，不折腾、不懈怠、不等靠，大胆投入，主动出击。县四家班子齐上阵，带头抓落实，全县干部群众大力弘扬“5+2”、“白加黑”的苦干实干精神，不分节假日、不分晴雨天，白天拼命干、晚上加班干，以最快的速度推进建设。城南世纪大道、城南新区快车道，从规划设计到建成通车仅用 8 个月；占地 500 亩的人民公园从开工建设到投入使用也仅用 10 个月；城南新区征地拆迁用时不到 3 个月，收储土地 1.1 万亩，拆除房屋 570 户 9.8 万平方米；城北 70 米大道，近期仅用 2 个月时间拆除房屋 450 多户。近年来，我们先后完成大学城、综合商贸城、城北 70 米大道等重大项目征地拆迁工作，收储土地 1.5 万余亩，拆除房屋 1500 余户 20 万平方米，做到了和谐征地、和谐拆迁。近3 年实施城镇重点项目 35 个，完成投资 45 亿元，新增建城区面积 13平方公里，新增城镇人口 3 万人。我们计划用 3 年时间，投入建设资金 60 亿元，完成城南新区 400 万平方米的建设规模；用 3 至 5 年时间同步完成城北产业园区 800 万平方米的建设规模。二是注重加强城市后续管理。将分散在工商、城管、建设、环保等部门及社区的管理职能集中起来，成立统一有力的城市综合管理机构，解决了传统城市管理中各部门职能交叉和缺位问题。(四)坚持高效率融资，注重增强城市内动力。建设要推进，资金必保障。始终坚持把融资作为城市建设的重要手段，千方百计破解资金短缺瓶颈。一是利用土地融资。城市环境的好坏、品位的高低，直接决定了城市的吸引力。通过城市规划、基础设施建设、景观打造，加快土地资源整理，实行“统一征收、统一储备、统一供应”，规划做到哪里，土地储备就到哪里，切实掌握土地市场的主动权。采取先期政府投资，完成征地拆迁和水、电、路、通讯等基础设施，然后根据规划和年度供地指标，采取招拍挂等方式出让土地，将出让土地得的钱拿来搞市政基础设施建设和民生工程。近3 年，通过臵换、租赁、银行抵押、挂牌出让等市场手段，盘活城市土地资源 24 宗 1038 亩，盘活资金 10 亿元。二是利用政策定位融资。抓住黔东北铁路交通枢纽和区域性中心城市的定位机遇，依托“三高五铁一港口”规划建设，出台优惠政策，按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引外资和引导民间资本参与建设，大胆探索 BT、BOT 融资模式，加大城市建设资金投入力度。近3 年来，城市建设融资达 45 亿元。三是争取项目融资。建设、交通、水利等有关部门积极编制、争取项目，争取更多的国家资金投入，3 年争取城市项目建设资金 6 亿元。四是组建投资公司融资。成立了县国有资产营运公司，用各部门的门面资产作抵押向银行贷款，积极筹集城市建设资金，加快城镇基础设施建设。近年来，通过投资公司筹集城市建设资金 7 亿元。

（五）坚持高品位经营，注重培育后续财源。城市要持续发展，经营很关键。近年来，德江坚持“立足当前，着眼长远”的原则，始终把高品位经营城市作为培育后续财源的重要抓手，紧紧抓住省里定位和“三高五铁一港口”规划建设机遇，将城市经营贯穿于城镇化建设的全过程，最大限度挖掘城市资源效益，使城市功能、发展环境得到明显优化，城市品位及其承载力、辐射力、带动力和竞争力显著提升。先后吸引了湖南商会、川渝商会前来我县投资发展，会员企业达 83 家，年均实现产值达 6.8 亿元，创造税收 8000 万元。吉兴房开公司已经建成的世纪广场，有 5 万平方米的门面，按照每 1 万平方米每年销售额 7000—9000 万元，仅世纪广场 1 年的销售额就有 3.5—4.5 亿元，如果引进规模以上经营企业，营业税、增值税和附加可达 12%，仅世纪广场一年的税收就可达 4000 多万元。目前，世纪广场是重庆英威斯特投资顾问有限公司在统一打造经营，已引进的大商家有：麦肯基快餐、三彩女装、衣香丽影女装、中国黄金、周六福珠宝、百丽女鞋、奥康皮鞋、以纯休闲服饰、合力超市等。多维国际正在引进沃尔玛超市。温州商贸城是按照昆明新螺蛳湾国际商贸城的做法进行运作，商贸城建成后，3—5 年不收或少收租金，让全国各地的批发商都到德江来批发卖货，周边区县以前要到广州、深圳、杭州、上海进货，现在可以到德江进货。几年后，德江商贸城物流这个品牌就会形成。今年，德江将公交车及停靠站、电子屏幕、灯箱广告等能够让市场去做的都进行了市场化运作，政府花钱少，效果也好。同时，德江努力探索把城管、环境卫生、公园实行市场化管理，把县城周围山体公园的打造实行开发权与经营权的有偿转让。

三、取得的初步成效

（一）城镇规划日趋完善，提速了城镇化建设进程。德江县城市总体规划坚持规划先行,“三规合一”的原则。充分发挥城镇规划的引导调控作用,确保城镇总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划精准对接,实现了合法合规推进实施,资源优化配臵节约利用，建成一批精品工程。

（二）城镇建设力度加大。一是中心城市形象有新提升。以理顺中心城市规划、建设、管理体制为突破口，以重点市政项目为龙头，紧紧围绕加快建设区域性中心城市的定位思路，变德江过去的“火柴盒”式建筑为小区式、综合体式，城市面貌逐步改善，城市品位稳步提升。二是加快市政基础设施建设，县城功能日趋完善，区域中心功能和作用显著增强。

（三）解决了一批城市建设中的热点难点问题。一是妥善解决了城市建设征地拆迁安臵补偿难题。在征地补偿方面由政府统一制定政策，让利于民，一把尺子量到底，在规划用地上，由政府控制道路红线、绿地及市政用地，在近3 年拆迁的 3000 多农户中，实现了和谐拆迁、“零上访”目标，德江县的“两违”现象得到了有效控制。二是创新投融资机制，解决了建设资金紧缺难题。坚持城市资源资本化，重点搞好土地的收储和招拍挂，实现土地收益最大化。坚持城市建设市场化，把城市基础设施作为产业来经营，在政府、企业和投资者之间建立一种互动、互利、互惠的机制，促进城市基础设施建设可持续发展。在建设中通过盘活土地资源，解决建设资金不足的问题，

（四）加快推进了产城一体化建设。一是推进了德江城北、煎茶、共和“三园”规划建设，加强园区基础设施建设，让园区共享城市基础设施和各种资源条件。二是协调推进小城镇和新农村建设。将生态移民与城镇建设有机结合，促进农村人口有序向城镇集聚。利用沙坨水电移民搬迁的机遇，一批布局合理、设施配套、环境优美、各具特色的集镇正在崛起。

四、经验与启示

1、德江县在西部贫困地区新型城镇化建设中，做到规划高起点、建设高标准、融资高效率、经营高品位、建设高速度，是新时期新型城镇化建设的一种新探索。

2、德江县在推进新型城镇化建设中，抢抓机遇、创新工作思路、大干快上，融洽了干群关系，凝聚了党心、民心，推动了贫困地区发展跨越。