代课教师清退政策研究
2020-03-04 01:32:45 来源：范文大全收藏下载本文
摘 要 历经二十多年的“代课教师”这一特殊角色，见证了我国基础教育的发展困境。自2006教育部明确表示“清退”代课教师，清退工作便开始在全国展开，作为代课教师人数大省的广东省政府，为解决代课教师问题，倾注了极大的努力和尝试，采取了代转公、转岗、经济补偿等措施，要求短时间内清退代课教师。广东省代课教师清退政策在取得巨大成绩基础上，也引发了一系列问题。本文依据最近于广东省的实地调查，尝试对广东省代课教师清退政策方面的问题及其成因进行深入分析，以求为代课教师问题的解决提供参考依据，为新政策的制定提出建议。
关键词 代课教师 清退政策 教育公平性 价值导向
基金项目：国家大学生创新实验计划“我国农村代课教师发展困境及相关政策研究——以广东梅州为例”（项目编号：101005558）。
作者简介：唐梓翔，南开大学周恩来政府管理学院，政治学与行政学系；程赋，南开大学周恩来政府管理学院，社会工作系；赵琳，南开周恩来政府管理学院社会学系。
中图分类号：g451文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）03-193-02
一、引言
代课教师这一角色是我国1985年停止招收民办教师时的产物。当时一些偏远落后地区，由于公办教师缺编，又加上分级管理的教育体制和地方财政困难，导致的基础教育经费投入不足，因而这些地区师资严重缺乏，故在这些地区的学校中，大量聘用没有事业编制的临时教师，即代课教师。
代课教师群体由此出现，数量开始大幅增加，在1997年达到100多万。随着形势变化，为保证基础教育质量，国家出台了相关政策，规定代课教师应该逐年被清退出教师岗位，即“清退”政策。
自2006年代课教师的清退工作在全国开展以后，解决代课教师的政策问题已经引起越来越多的关注。作为一批为中国基础教育，尤其是为边远贫穷地区基础教育做出巨大牺牲的代课教师群体，理应得到公正合理的安置。但是目前全国各地的清退政策并没有统一，代课教师清退政策基本由各个省市依据现实条件制定实施。
二、基本政策概述
本项目组对广东省代课教师清退政策做了详细的了解。广东省作为代课教师人数大省，在清退代课教师问题上也走在全国前列。该省以行政命令方式要求在2011年3月前清退全部代课教师，并实行领导问责制，从而使代课教师这一群体快速消失。广东省代课教师清退政策有许多可借鉴之处，其具体政策措施可主要概括为以下几个方面：招录、转岗、辞退补偿、提高教师工资福利待遇等方式。
（一）将合格代课教师招录为公办教师
2009年，广东省教育厅先后分两批统一组织欠发达地区“代转公”招聘考试，19876名代课教师达到全省最低合格分数线并招录为公办教师。发达地区各市通过招聘考试，有10507名代课教师被招录为公办教师或聘为合同制教师。目前，广东省共有30383名代课教师转为公办教师或聘为合同制教师，占原代课教师总数的52%。因此代转公政策已经成为解决代课教师问题的主要途径，这一政策对于基层教育的稳定具有很大积极作用，对于保护代课教师权益也是至关重要的。
（二）将未能转为公办教师的代课教师进行转岗安置
在完成具有教师资格的代课教师公开招聘工作后，2010年下半年广东各地根据实际和教学工作需要，对不具备教师资格和达不到全省最低招考分数的代课教师，通过转岗考试，有5000多名被安排到学校教辅或工勤岗位，占原代课教师总数的8%。转岗政策作为一项辅助措施，实现了部分代课教师职业的平稳过渡，其效果也是不言而喻的。
（三）保障已解除劳动关系代课教师的合法权益
2010年7月，广东省教育厅、编办、财政厅、人力资源和社会保障厅联合印发《关于做好欠发达地区中小学代课教师转岗和解除劳动关系有关工作的实施意见》，从经济补偿、社会保险补缴、再就业扶持等方面，维护被辞退代课教师的合法权益。目前，除少部分代课教师自动离职外，广东省近1.4万名解除劳动关系的代课教师已落实经济补偿并理顺社会保险关系，占原代课教师总数的23%。保障代课教师合法权益，是解决代课教师问题的重要目的，这一政策保障了大批未能成功转正或转岗代课教师的利益。
（四）提高教师工资福利待遇
目前，除珠三角地区少数县（市、区）外，全省有18个市所辖县（市、区）已实现教师工资福利待遇“两相当”，欠发达地区和发达地区中小学（不含地级市直属学校）教师月平均工资水平从2008年第三季度的1700元和5300元，分别上升到2010年第三季度的2300元和6900元，绝对数分别增长600元和1600元，增长幅度为35%和30%。同时，按照国家的统一部署和要求，广东省全面实施了义务教育学校绩效工资制度，初步建立起多劳多得、优绩优酬的收入分配激励机制。这一政策对平衡代课教师和公办教师、发达地区和欠发达地区、城市和农村教师收入起到了促进作用。
三、政策分析
根据广东省政府的以上数据，广东省绝大部分代课教师清退工作已经在2010年以内得到解决。广东省作为一个代课教师大省，在短时间内解决代课教师问题，与广东省的决心和努力是不可分的。广东省在代课教师的清退政策上，实行领导问责、多渠道转移、多部门协同，使得代课教师能够在短时间内清退。广东省解决代课教师的努力以及政策的实施，值得其他省份学习借鉴。
然而，笔者在五华县实地的调研中，对当地代课教师清退政策的实施情况进行了详细的了解。对于广东省代课教师清退的巨大成就背后，不可忽视的问题也是存在的。但是，广东省在代课教师清退政策实施过程中也暴露了许多“中国特色”，对于地域差异较大的广东省，政策的适用性以及政策实施的速度也是值得商榷的。广东省代课教师数量较多，且绝大部分分布在其东北部欠发达地区，在短时间清退全部代课教师，也不可避免的出现了各种问题。 首先，清退进度过快，忽视地方实际，导致清退工作在部分地区显得粗暴、简单，以至于各项政策难以到位。
在五华县，代课教师数量庞大，该县在清退政策实施以后，组织代课教师参加代转公考试，但是政策的力度大打折扣。2009年，该县一次性清退300名代课教师，而“代转公”的名额只有20个，曾一度引起该县代课教师的强烈不满甚至集体上访。这样的情况发生值得我们去思考，代课教师清退政策的目的是什么——是为了完成上级任务，做出政绩，还是为了提高基础教育质量、保障代课教师权益？因边远贫困地区师资匮乏，地方财政困难，代课教师应运而生。而在地方财政没有改善、边远地区师资尚未得到补充的现实条件下，要求代课教师在短时间内全部被清退，这样一刀切的方式，本身就是存在问题的。而为了政绩，不顾实际情况，不解决催生代课教师的各种机制，要求清退代课教师，这样就显得清退政策在部分地区显得粗暴而简单。边远贫困地区，本身就财政困难，师资匮乏，而清退政策又要求地方政府短时间内筹集大量资金，这就勉为其难，政策实施效果大打折扣也就不奇怪了。
其次，政策实施统筹性差，广东省内代课教师分布各地不一，虽然广东在政策实施上适当兼顾各地平衡，针对发达地区和欠发达地区采取不同方针，但是解决代课教师主要资金由各地政府自行筹集，这样原本偏远落后地区代课教师数量庞大且财政困难，解决代课教师问题就面临更大的挑战，从而导致代课教师清退政策在这些地方产生一系列负面影响，五华县的事例也印证了这一点。各自为政，地区间的均衡力度欠缺，对于解决代课教师这一负责问题是极为不利的，更多需要省级政府和中央部门发挥资源调节者作用，尽可能实现区域平衡，保证相对的公平。
再次，政策实施缺乏部门间的协调，各自为政这一现象不仅体现在各个地区，也体现在不同部门。广东省在解决代课教师问题中，很注重多部门的联合，但是到地方各部门，就变成各部门尽力推诿，教育部门缺少足够的支持，解决代课教师问题，必然就面临多方面困境。
最后，政策本身催生不公正。代课教师清退政策实施，代转公考试、转岗、经济补偿等方式是代课教师流动的主要方向，政策原则无疑是公平至上，但是现实却是公平政策催生不公平。代转公考试是代课教师最佳流动途径，这一政策给了代课教师一个公平发展机会。然而，在代课教师这一群体中，也存在着差异。在我们赴五华县的调研中，许多代课教师对清退政策表达了不满。那些较早担任代课教师的，长期在一线教学岗位，虽然获得政策上的适当照顾，但是这些人在考试中却处于劣势，加上代转公名额有限，使得许多具有丰富教学经验及爱岗敬业的代课教师最终在竞争中被淘汰。与此同时，在代转公、转岗、经济补偿等政策的实施过程中，也存在不少的灰色交易，大批关系户突击进入代课教师群体，通过以上政策获利，导致那些最需要帮扶的贫困代课教师再次受到不公正待遇。
四、政策反思
广东省积极地解决代课教师问题，并为妥善安置代课教师做出努力，在解决代课教师问题上，取得巨大的成绩，这一点值得其他省市学习借鉴。同时，对于此次广东省代课教师清退中，出现的种种问题也值得我们对现阶段区域协调、社会公正、地方政府的管理等做出反思。
代课教师是特殊时代，特殊国情催生的产物，这一身份群体在我国的教育事业一度扮演着重要角色，尤其是偏远贫困地区。然而，当我们关注代课教师为什么会在偏远贫困地区大量的存在时，就需要认真反思，为什么这么多年代课教师这一群体一直存在。区域发展的严重不协调，在代课教师这一群体上体现的尤其明显。面对全国、省市内发展的不均衡，经过几十年的发展，在国家不停强调区域协调发展情况下，区域不协调现象没有太多改善。从代课教师的产生到清退，区域间的差别一直没有改善，一刀切的行政命令，同时政策在区域协调上力度欠缺，客观上使偏远贫困地区处境更不利。如何做好区域协调，更好的保障区域间的公平是代课教师清退政策应该关注的，也是其他各项政策应该关注的。
聚焦代课教师这一群体，我们又得对教育的公平性做思考。在一个国家，存在两种教师，同工不同酬；在一个国家，同样是学生，享受不同的教育条件，参与同样的竞争。代课教师从事教育工作，对贫困落后地区教育做出巨大牺牲，但是却享受低待遇，且这样的情况几十年没有改善。代课教师作为一批没有正式教师资格的群体，其综合素质自然偏低，却是农村教育的主干力量，其结果是导致偏远地区农村在原本不利的环境下，再度被弱化。面对这样的情况，不禁要反问我国的教育是否在向着更公正的方向发展。各种各样的教育政策，对偏远贫困地区的忽视是否体现了教育的不公正。教育公正已经成为社会关注的热点，在面对代课教师问题上，我们同样得反思如何改变现实状况，实现教育的公正。
在解决代课教师问题中，对基层政府的行政管理价值导向要做拷问。解决代课教师问题，这是无需置疑的，但是，急于把代课教师在短时间内清退是为了什么？代课教师问题情况复杂，且存在的诸多根源，在短时间内清退代课教师难度可想而知。从现实情况也可以看到，广东省短时间内清退大批代课教师，出现了安置不合理，政策安置再度催生不公平等引起部分地区社会愤怒，偏远贫困地区教育动荡。这就是清退代课教师所要达到的目标吗？难道仅仅是为了消灭代课教师这一群体吗？不得不反思地方政府的政策导向。代课教师清退政策，初衷是提高整体教育质量，保障代课教师基本权益，如果政策不是为了实现这一目标，其实施效果就必然会打折扣。从代课教师这一问题，就凸显出地方政府价值导向上，存在政绩优先的倾向。
五、总结
代课教师问题的存在，是制约农村教育质量提高的重要因素，也是违背教育公平性的事实。努力解决代课教师问题，是当前政府的职责。如何在积极实施清退政策同时，清楚认识代课教师问题的复杂性，以务实的态度，正确的价值导向，采取合理合情的政策，逐步推进代课教师清退工作，是当前政府应当思考的。
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