政府制度创新对区域经济发展的作用(.12.29)_

2020-03-02 13:53:29 来源：范文大全收藏下载本文

政府制度创新对区域经济发展的作用：以京津冀地区为例

摘要：区域经济发展过程中由于市场资源优化配置的不足，需要政府发挥对经济活动的引导和规范作用。政府作为制度创新的主体，能够利用自有优势，弥补市场失灵的缺陷，通过制度创新，使地方政府间形成良好的协调合作机制，促进区域经济的可持续发展。关键词：制度创新；区域经济；作用

区域经济是指在一定的地域内由各种生产要素有机结合而产生的经济活动和经济关系。它以一定的地域为范围，以地域的合理分工为基础，结合经济要素和区域要素，通过对有限的资源合理配置而形成的经济综合体。区域经济发展战略是对一定地域内的经济、社会等目标进行的总体布局和规划。当前，中国的区域经济发展规划主要集中于珠三角、长三角、环渤海三大区域，而且这三大区域已经成长为中国经济增长的三驾马车。但就综合实力和发展水平而言，以京津冀都市圈为核心的环渤海区域与长三角、珠三角两大经济圈相比还有很大差距。随着全球化竞争的加剧和中国改革开放的深化，市场机制对于资源配置的作用愈发稳固。然而，市场经济的自发性和盲目性，和谐社会建设的重要性和迫切性，内在的要求中央和地方政府对区域内资源要素进行优化整合，通过一系列制度创新，加速推进区域经济一体化进程，引导区域经济健康持续发展，这对京津冀地区而言尤为紧迫。

一、京津冀区域经济发展面临的困境

一是区域经济发展不平衡。首先，相比长三角地区，京津未能像上海那样对区域经济发挥辐射、统领和拉动作用，相反却更多吸附了区域内的资金、技术、人才等资源，既加剧了地区间的竞争关系，又拖累了地区整体实力的提升。其次，在区域内部，京津区位优势明显，经济发达，技术领先，科研力量强大，市场发育程度较高；而河北省大部分地区技术工艺落后，科研力量较弱，市场发育程度也较低，经济发展总体呈现出京津强、河北弱的态势。据2011 年国家统计局公布的数据，北京、天津的人均国内生产总值分别是全国平均水平的2.28 倍和2.46 倍，均高于全国的人均国内生产总值；河北的GDP 总量为24228.2 亿元，同比增长11.3%，居全国第6 位，但是其人均国内生产总值为33719 元，仅达到全国平均GDP 的九成，居全国第14位，远低于广东、江苏、浙江等发达省份。而且，非常尴尬的是环京津地区仍有32个国家和省级扶贫开发重点县，贫困人口达270多万，扶贫任务十分艰巨。河北与京津之间的发展水平的巨大差距，极大的削弱了京津冀经济圈的综合实力。

二是自然资源匮乏、生态环境恶化。京津冀淡水资源缺乏，资料表明，环渤海地区严重缺水城市有25个，占该地区城市总数的一半左右，北京、天津不仅严重缺水，而且过度依赖河北地区水源，天津用水的93%、北京用水的80%来源于河北。为保护水源，河北近年来关停耗水或有污染企业近万家，大规模实施风沙源治理、退耕还林和稻改旱工程。但由于生态补偿机制不完善等原因，在环京津周边存在一条罕见的贫困带，有些地方人民生活还很困难，与西部最贫困的地区处于同一发展水平。另外，近两年来雾霾天气严重侵扰京津冀地区，严重影响了当地的生产生活，对人民身体健康产生了极大的危害，也使地方政府面临着经济发展和环境保护的沉重压力。尤其河北治理大气污染任务艰巨，国家已对石家庄、唐山、保定、廊坊四市实行大气污染物特别排放限值控制。然而，淘汰落后产能、压减过剩产能会 1

带来一些失业和损失，处理不当甚至会造成一定的社会问题，产业结构转型升级的压力大。

三是城市空间布局不合理。京津冀地区，在城市群功能布局、重大基础设施、产业功能定位和重大生产力布局等方面缺乏统筹考虑、顶层设计。北京、天津两大城市功能过于集中，人口、资源、环境压力大，“大城市病”症越来越明显，没有发挥好对河北地区的辐射作用。在区域发展目标、产业定位上，京津冀存在较大的趋同现象，三地产业的互补性较差，不利于发挥地区资源优势和区位优势，容易造成重复建设与资源浪费，也容易加重地方之间的过度竞争和地方保护，造成市场分割、跨区域公共产品供给不足和公共事务治理失灵问题。如何优化城市群布局、加快交通一体化建设、转移和承接城市功能、加快产业转型升级、提升公共治理能力是当前京津冀区域经济社会发展面临的突出问题。

四是区域协同创新动力不足。区域协同创新是在一定区域内，企业、高校及科研院所、科技服务机构等主体在政府政策或自身意愿引导下，进行信息、技术、资金和劳务等资源和要素的交流，通过协作互动促进创新活动的过程。协同创新实现知识成果向生产力的转化，从而增强区域竞争力，推动区域经济发展。有统计显示，河北高层次人才比较匮乏、R&D经费投入少、专利授予量少、技术合同成交额低，与京津的创新能力存在差距。而且，从京津冀区域整体看，受部门利益和地方利益的制约，创新管理中条块分割、多头管理体制障碍和政策壁垒未能得到有效突破，区域间科技资源共享理念尚未完全建立，跨省市的科技信息、资源共享的深度与广度不够，创新资源的流动受阻，利用效率低下，创新成果的产业化不通畅。[1] 总之，三地协同创新的市场、制度和政策环境还不是很完善。

五是缺乏高效的协调合作机制。当前，京津冀区域经济协同发展面临的诸多问题在相当程度上是因缺乏有效的磋商协调机制造成的。出于经济发展和环境治理的压力和责任，京津冀之间签署了一些双边或多边的合作治理协议，但受“行政区经济”发展模式和科层制管理体制的惯性影响，在追逐地方利益最大化的目标刺激下，现有的合作框架协议更多是浅层次、非均衡的合作。推进京津冀区域经济一体化向纵深发展，需要构建一套有效运转的合作机制，协调解决各地方经济发展定位、环境保护规划、公共服务设施、交通基础设施建设等一系列问题。为此，推进京津冀区域经济发展迫切要在合作的组织机制、利益表达、共享和补偿机制、法律保障机制、绩效考核机制等方面进行制度创新和突破。

二、政府制度创新对区域经济发展的作用

政府制度创新是指在人们现有的生产和生活环境条件下，政府等公共部门通过创设新的、更能有效激励人们行为的规则、机制和政策，实现经济社会的可持续发展和变革的过程。其核心内容包括政府职能、政府组织、政府管理方式和手段等方面的制度革新。政府制度创新很大程度上依赖于中央和地方政府以改革的精神拿出创新思路，从公共服务提供者的角度努力为经济社会活动创造优质、高效、廉洁的服务环境，弥补因区域经济发展过程中市场本身不足和缺陷产生的问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，政府要在发挥市场的决定性作用的基础上，通过经济、法律和公共政策等手段，合理引导资源配置和要素流动，维护公平竞争的市场秩序，为市场经济健康发展创造良好环境，推动区域经济协同发展。

（一）政府进行制度创新的先天优势

新制度经济学认为，制度创新的主体主要包括政府、非政府组织和个人，其中，政府是

制度创新的主要供给者。[2]尤其对于京津冀都市圈而言，政府制度创新对本区域经济发展有着先天的优势。

一是先天的政治优势。京津冀都市圈位于我国政治、文化中心，依托北京独特的政治区位优势，在城市布局、区域规划等战略发展问题，乃至帮助协调解决具体问题上，容易受到中央重视，甚至被纳入到国家发展战略。实际上，通过对较优经济区位的地方或区域赋予特殊政策，促进该地区的经济快速发展一直是我国改革开放以来先行先试政策的集中体现。2006年国务院出台《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，标志着天津滨海新区开发建设由地区发展战略上升为国家发展战略。天津滨海新区的开发开放有力地提升了京津冀乃至环渤海地区的国际竞争力。2010年底，新中国成立以来的第一个全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》公布，京津冀地区被列为国家层面的优化发展开发区域，这本身就是政府制度创新的重要体现。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展”，标志着京津冀都市圈已经成为国家的新战略。目前《京津冀都市圈发展规划》的编制和审批工作正加速推进，京津冀地区将迎来前所未有的发展机遇。

二是行政效力的合法强制优势。政府行政是国家意志的执行，相较其他社会组织，政府是社会中能够唯一合法使用暴力的机关。政府可以在其法定的管辖范围内，对涉及社会公共利益的事务进行合理的规划，制定行政法规、规章，发布命令和决定，规范和调节各行为体的经济活动。政府制度创新的强制优势使得市场主体必须重视政府的经济发展政策，遵照政府制定的有关产业政策和规划进行生产和经营。例如，面对日益严重的环境污染问题，政府通过制定相应的环境保护法规和地区间横向生态补偿制度，促使环境治理与经济发展并举。

三是制度创新的成本优势。政府进行制度创新本身就是政府宏观调控职责的一部分。比较于企业和个人组织力量较为弱小而言，政府有支付创新成本的能力，如提供界定和保护产权的政策和费用，建立与新产权相适应的财税体制，以及构建缓和社会矛盾的社会保障体系，政府有足够的保障机制使得制度创新得以完成。[3]并且，政府制度创新的目的在于优化公平竞争环境，激发市场和社会活力，其所产生的潜在利益可以由社会共享。因此，政府制度创新的收益往往要大于成本。就区域经济发展来说，京津冀地区作为重要的利益伴生主体，政府制度创新惠及区域内不同的经济主体。京津冀地区政府间的合作，无论从制度创新还是经济发展角度看都会是互惠共赢的结局。

(二)政府制度创新对区域经济发展的积极作用

世界银行对近五十年各国政府在经济发展中的作用研究表明：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识”[4]。作为公共服务的提供者和市场秩序的维护者，政府制度创新为我国经济体制的改革提供了有益的经验积累，引领着市场化改革的发展方向。随着经济改革的深入，政府制度创新对区域经济发展的作用也日渐显现。

一是优化社会资源配置。经济发展的目的是努力实现经济效益的最大化，而实现经济和社会效益的最大化则是政府追求的理性目标。政府希望通过经济绩效保持政权的长期合法性，试图通过一系列的财政政策和货币政策等宏观调控的手段实现社会财富的公平分配。但是，我们必须要面对的一个现实问题是，我国目前区域经济发展的不平衡性仍然存在，甚至有些地区间的差距有进一步拉大的趋势。

以京津冀地区为例，北京、天津相比较区域内其他地区经济发展遥遥领先。虽然区域经济的发展方向是地区一体化，但是各个政府出于绩效考核的压力，尤其是经济发展相对落后

的地区，愈发强烈的要求获得新的发展机遇和更多的优惠政策和资源。同时，经济发展相对发达的地区则希望维持自己的既得利益，稳定当前现有的优势位置。这种经济发展过程中产生的互相竞争和复杂的协调运转关系，倒逼着政府进行制度创新，使政府更加清晰的认识到当地的实际需要和区位优势。京津冀的协同发展要求各地方政府之间建立良好的政策协调、利益协调、争议解决、广泛参与机制，促成区域经济的健康、有序发展。所以，政府制度创新可以为区域经济发展创造合理有序的竞争环境，弥补市场配置资源的不足，使资源得到最大程度的优化配置，促进区域内经济社会的和谐发展。

二是降低制度创新的成本。根据前文分析可以得出，政府制度创新有着天然的成本优势。制度创新本质上是对原有制度的改革，而改革的过程势必要牵扯到利益的分配问题，不可避免的要损害一部分人的既得利益。这就需要对制度创新做事前评估，准确预测成本和收益的关系，为确保收益最大化，必须选择那种交易成本低的制度安排。戴维•菲尼就制度成本的研究指出：“制度设计的成本取决于用于设计新的制度安排的人力资源和其它资源的要素价格”[5]。由于市场发育不健全，产权界定不清晰，以及进入相关领域的政策壁垒，增加了微观主体制度创新的成本，所以我国目前的市场经济更多带有政府主导的特征。政府制度创新弥补了企业在信息、人力、物力、财力方面的不足，有效地降低了制度创新的成本。

党的十八大提出科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。实施创新驱动发展战略，必须更加注重协同创新。协同创新的目的是将科研成果转化为现实的生产力，进而推动经济社会良性发展，有强烈的公共物品特性。政府作为公共物品与公共服务的提供者，必然要承担起协同创新的组织者与领导者的角色，在“体制机制创新和政策项目引导”方面发挥重要作用。例如，政府出面建立的专项资助计划、中介机构、公共服务平台等，不仅能为产学研协同创新提供资金支持，而且为系统内资源的共享与分配提供媒介，减少沟通成本、交易成本、谈判成本、开发成本等，推动协同创新更好地发展。[6]

三、有效促进区域经济发展的政府制度创新

政府制度创新与经济发展的关系符合经济基础与上层建筑相互作用的原理。京津冀地方政府作为制度创新的供给者，要紧紧围绕经济体制、社会体制、生态文明体制和行政管理体制等方面进行制度创新，整合各种有利于经济发展的社会资源和要素，充分发挥制度建设对经济发展的引导、调节和保障作用。

一是在经济建设方面，既要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，又要强化政府的导向调控作用。就京津冀地区产业发展情况来看，河北地区产业结构过度重型化，钢铁、石化、电力和建材四个产业增加值占规模以上比重过高，在当前节能减排、大气污染防治的政治压力下，调整产业结构的任务十分沉重。这就需要中央政府调整财政、税收等政策，加大财政转移支付力度，给予税收上的优惠，重点支持高新技术产业和现代物流、金融、旅游、文化创意等第三产业的发展，积极稳妥的推动产业结构的战略升级。对地方而言，京津冀地区要以《全国主体功能区》为目标，积极落实《京津冀两市一省城乡规划协调机制框架协议》，在区域功能重构、空间布局优化、产业结构调整、基础设施建设方面务实合作、统筹布局。在协同创新方面，地方政府要打破行业、部门和行政区域的界限，完善产学研合作政策和机制创新，协调好企业、高校和科研机构之间的利益关系，提升跨区域资源整合能力和科技活动管理能力，为促进区域经济一体化提供更坚实的基础。

二是在社会建设方面，京津冀地处我国政治、文化中心，人口流动频繁，社会治理和社会事业的健康发展关系到地区乃至全国的社会秩序和政治稳定。京津冀地区的人口和社会治理考验着政府制度创新的能力，要通过政府间的合作和沟通，推动卫生、社会保障等方面的

改革和对接。尤其是要加强该地区养老医疗保险支付方面的积极合作，京津冀地区政府可以先行试点更加公平可持续的社会保障制度，建立京津冀地区个人账户联网制度，使该地区居民共享公共医疗卫生资源。政府还要建立健全突发事件应急合作机制、流动人口管理机制，构建社会治安立体防控体系。政府要创新社会治理方式，发挥多元公共服务主体的作用，通过多种方式鼓励社会资源参与公共服务的提供。通过社会治理和社会事务的一体化建设，为京津冀区域经济发展保驾护航。

三是在生态文明建设上，建立系统完整的生态文明制度体系，实行严格的环境保护制度和生态补偿制度。京津冀地区的风沙源治理、大气污染防治和水源地保护工作攸关该地区经济社会的健康、可持续发展。面对日益严重的环境问题，京津冀地区政府要联手协作，建立由发改委、环保部等部门牵头的高规格的生态环境管理组织体制，认真落实《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，尽快出台《水资源保护条例》和《京津冀水源地生态补偿办法》，形成完善的生态补偿体系和长效补偿机制，建立“多灾种预警救助机制”，加强防灾救灾的协同合作。同时，要创新政府绩效考核标准，建立生态环境损害责任终身追究制，加大生态文明建设在绩效考核中的比重。

四是在行政管理体制建设方面，转变政府职能，加强府际协调，完善法律约束机制。首先，政府要顺应市场经济的发展趋势，加大行政审批制度改革，积极打破市场壁垒，消除地方保护主义，优化区域发展环境，发挥市场对资源配置的决定作用，形成政府推动市场驱动的区域发展格局。其次，要强化政府的组织协调机制创新。京津冀地区要在中央政府的指导下，成立区域性的协调领导小组，建立各种形式的定期磋商、合作推动和合作落实机制，统一规划和协调区域内部利益关系，解决区域协同发展中的重大问题。再次，要改变中央对地方政府的考核机制，将京津冀协调发展和府际良性互动指数纳入绩效评估考核的范围，改变以往地方政府单纯追求本地经济增长的发展模式，实现区域内政府间的协作。最后，地方人大和常委会要及时制定地方性法规，对一些成熟的地方合作规划、方案和政策进行立法，依法约束和保障京津冀经济发展中各主体的权利和义务[7]，避免每届政府上任后各搞一套的做法，为区域经济发展提供有效的法律支撑。

改革开放的发展实践证明，经济、政治、文化、社会、生态文明的建设和发展必须要有相应的制度作为支撑。党的十八大明确提出了加快转变经济发展方式的新要求，着力增强创新驱动发展新动力，创新开放模式，培育带动区域发展的开放高地。这就需要发挥好政府制度创新的作用，适应区域经济发展的需要，不断调整和革新政府的制度创新能力，提高公共服务供给的水平和效率，努力实现区域经济健康有序、长期发展的格局。

[参考文献]

[1] 何恬，刘娟.京津冀区域协同创新体系建设研究[J].合作经济与科技，2013，（10）：5.

[2] 周宝砚.政府制度创新与区域经济发展[J].经济研究导刊，2008，（17）:116.

[3] 赵保佑，李津艳[J].地方政府在区域经济发展中的制度创新作用，经济学动态，2011，（11）：38.

[4] 世界银行《1997年世界发展报告》编写组.1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财经出版社，1997：17-18.

[5] V•奥斯特罗姆, D.菲尼, H.皮希特.制度分析与发展的反思：问题与抉择[M].商务印书馆，1992：145.

[6] 彭华涛，马龙，吴莹.推动协同创新应不断强化政府的主导作用[J].经济纵横，2013，（8）:13.

[7]李燕.京津冀区域合作机制研究——基于政府制度创新视角[J].城市，2010，（1）：25.