土地储备解析

2020-03-02 16:08:49 来源：范文大全收藏下载本文

土地储备融资分析

作者:路焜时间:2013-02-25浏览量 815评论 000

土地储备融资分析

土地储备，是各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备工作的开展离不开巨额资金的支持，但长期以来围绕着土地储备所产生的融资问题，一直是各方面临的一个难题。现笔者就土地储备融资有关问题作出以下分析。

一、土地储备资金来源现状

由于土地储备成本日益上升，造成各级土地储备机构土地储备资金严重不足。按照有关规定，原来的土地储备资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。国土资源部财政部中国人民银行于2007年联合颁发的《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277号】明确规定了土地储备机构向银行等金融机构申请贷款的融资方式。

但实际操作中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式来筹集资金。因此，银行贷款成为土地储备资金来源的主要方式。

1、财政拨款

财政拨款因其局限性，已很难满足土地储备的需要。首先，财政拨款金额较小，与占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比，数量有限；其次，财政拨款常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金的投入缺乏连续性和稳定性；再次，财政拨款一般是按计划拨款，拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差，也不利于土地储备目标的实现。

2、土地储备专项资金

虽然各地都出台规定，建立了土地储备专项资金，但因地方政府受当地眼前利益或局部利益等各种原因的影响，不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金，无法弥补储备资金不足的重大缺口。另外，由于土地储备是一个周期较长的过程，储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差，故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。

3、银行贷款

银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。但银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过多，无疑将增大储备成本，影响经营土地的效益。同时，人民银行也明确要求商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。

《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277 号】第二十五条明确规定：“ 土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。

土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。”

2008年7月29日发布的《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》【银发〔2008〕214号】规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过2年。

二、土地储备银行贷款担保法律问题

根据《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277 号】第二十五条的规定，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款。当前土地储备机构向商业银行贷款采取的担保方式主要为保证和土地使用权抵押。从当前实际操作来看，这两种方式都存在着一定的问题。

1、保证贷款

保证贷款是指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时，按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商，并向银行出具一份“承诺书”，银行出于某种原因，就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定：政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的，商业银行单凭政府信用进行放款，是违法的，极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。

2、土地使用权抵押贷款

土地使用权抵押贷款是指土地储备机构以储备土地的土地使用权作为抵押，由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，导致这种方式是最具法律争议的。首先，土地储备机构的性质使其难以设定抵押权。《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277 号】第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”目前，我国的土地储备机构主要是依据当地政府的规章和规范性文件设立的，其性质和功能也不尽一样，主要可以分为政府职能部门设立的土地储备机构（部门）和政府出资设立的企业性质的土地储备机构两种。土地储备机构不是完全市场化操作的企业法人，从其行政职权上来说只是政府部分职权的代理机构。并不是实质意义上的土地使用者，因而对其储备的土地谈不上拥有使用权，这使其难以设定抵押权。

其次，抵押必须取得土地使用权证。我国《担保法》规定了土地使用权可以抵押，但前提是抵押人依法取得土地使用权并持有土地使用权证书。根据我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，我国土地使用权的主要取得方式为：出让、转让、划拨、租赁、国有土地使用权作价出资或者入股等。土地储备在出让和划拨前是否能够取得土地使用权证在法律中没有明确的规定。从法理上来说，土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，宗地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，储备地块上的土地使用权应当处于虚置状态，只有通过法定程序才能在其上重新设置土地使用权。而《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277 号】第二十五条规定：土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必

须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。由此可看出，土地储备机构在办理抵押登记前应当取得土地使用权证。土地使用权抵押需要取得土地使用权证，而土地使用权的取得只能通过出让和划拨两种方式，储备土地抵押需要取得土地使用权证却不能以划拨和出让的方式来取得，这在法律上难以自圆其说。

再次，土地使用权价值不确定性。土地储备后由政府根据实际需要来重新进行处置，设定土地使用权。抵押地块在处置办理抵押贷款时，由于未来用途、建筑密度、容积率等规划指标与其收购前将有巨大差别，而且加上一些不确定因素的存在，有的地块抵押价值将大大降低，甚至降为零。可见，土地储备机构以具体储备地块进行抵押时，其土地使用权的价值是模糊的、不确定的，这使得抵押的办理存在一定的障碍。

三、土地储备新的融资渠道分析

由于目前土地储备融资渠道较窄且存在一定的问题，已成为制约土地储备的瓶颈。而现在国内大量的存量资金缺乏多样化的投资渠道，这为开辟土地储备融资新渠道提供了市场基础。目前可以借鉴的融资渠道主要有：

1、土地证券化

土地证券化是指以土地收益作为担保发行证券，在不丧失土地产权的前提下，利用证券市场的功能，将不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地转化成可以流动的金融资产，吸收了直接融资和间接融资的优点，是一种非负债型的全新融资方式。

2、土地储备资金信托

土地储备资金信托是指土地储备机构与信托公司合作，由信托公司作为受托人发行集合资金信托计划，将社会上闲散的大量资金集中起来运用于土地储备项目，并将获取的收益分配给广大投资者。

实行土地储备资金信托制度的意义：（1）对土地储备机构而言，土地储备资金信托填补了土地收购和开发中的资金缺口。（2）对信托公司而言，通过在土地融资中提供充裕的资金而拓展了信托业务并获得了信托报酬。（3）对广大投资者而言，购买具有政府信用担保和土地增值保障的土地储备资金信托产品，则可以获得风险相对较低而收益相对较高的投资机会。总之，土地储备资金信托解决了土地储备融资难题，推动了土地开发和利用，促进了社会经济发展。

3、发行土地债券

土地债券是指发行人为筹措土地收购、整治资金而向投资者发行并且承诺按一定利率还本付息的债权债务凭证。土地债券的特殊性就在于发行债券所筹措的资金专项用于土地收购和整治，除此之外，与其他债券没有区别。