黑龙江省人民政府关于促进城区经济发展的指导意见
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黑龙江省人民政府关于促进城区经济发展的指导意见
黑政发〔２０１０〕６３号发文时间：
2010-07-
21各市(地)、县(市)人民政府(行署)，省政府各直属单位：
为了促进我省城区经济发展，充分发挥城区经济的引领、辐射和服务功能，实现城区经济与县域经济的双轮驱动和比翼齐飞，促进全省经济又好又快、更好更快发展，现提出如下意见：
一、加快城区经济发展的重大意义和现实基础
我省共有68个城区，总人口1389.5万人，土地面积10.4万平方公里。全省城区以不足1／4的土地面积和1／3的人口，贡献了2／3的经济总量，在区域经济发展中处于核心地位。城区交通条件便利、服务设施相对完善，具有基础设施完备的支撑优势；科研力量雄厚、技术资源丰富，具有科技创新的智力优势；金融机构聚集、渠道丰富，具有相对便利的融资优势；行政服务便捷、信息交流活跃，具有渠道畅通的信息优势；人口分布密集、消费能力较强，具有贴近需求的市场优势。我省正处于城镇化进程不断深入的阶段，做大做强城区经济具有深远的时代背景，也是经济社会发展的内在要求。加快城区发展步伐，有利于带动全省经济社会持续快速发展，实现老工业基地振兴；有利于加快全省经济体制改革进程，营造良好发展环境；有利于推进全省产业结构优化转型，转变经济发展方式；有利于提高人民群众生活质量，保障社会和谐安定。促进城区经济发展，是打造未来经济发展增长点的迫切需要，也是我省提高社会发展水平、建设全面小康社会的必然选择。
改革开放以来，特别是中央实施老工业基地振兴战略以来，我省城区经济发展呈加速态势。各城区依托自身条件积极构筑产业发展平台，结构调整不断深入，新型经济业态不断涌现，一大批基于城区优势的新兴产业项目落地生根，总部经济、结算经济发展方兴未艾。各级政府为城区在拓展项目落地空间、改革管理体制机制方面进行了有益的探索，积累了宝贵经验。这些都为城区经济加快发展奠定了良好的基础。但是与全省加快发展的迫切需要相比，与发达地区城区和省内县域的发展实践相比，我省城区经济发展还存在着一些矛盾和困难。突出表现为：增长速度相对滞后，产业规模较小，经济发展不活跃，财政收入低水平徘徊，未能充分发挥对区域经济的拉动作用；体制机制制约明显，城区政府职能不完整，责权利相匹配的管理体制还不完善，经济调控手段不健全；主导产业不突出，创新能力不足，高新技术产业、新兴业态发育不充分，产业布局不够优化，集群化发展态势尚未形成；资源环境压力较大，资源利用效率不高。这些问题需要在今后城区经济发展中逐步加以解决。
二、发展城区经济的总体思路
(一)指导思想。
全面落实科学发展观，把发展城区经济作为提升全省经济综合实力的关键环节，紧紧围绕省委、省政府建设“八大经济区”和实施“十大工程”的战略部署，以体制机制创新和科技创新为动力，树立低碳化、生态化、人性化的发展理念，健全城区政府职能，改善城区经济发展环境；改造提升传统优势产业，培育壮大新兴产业，推动产业结构优化升级；加快民生工程和基础设施建设，完善城区承载服务功能，逐步把城区打造成为全省经济发展的核心区、新兴产业发展的先导区、资源型城市经济转型的主体区、招商项目的聚集区、提升文化竞争力的引领区、改善民生的示范区和拉动全省经济又好又快、更好更快发展的增长极。
(二)基本原则。
——集约化发展原则。把城区作为转变经济发展方式的主战场，依托科技资源、产业基础和市场空间优势，科学规划，合理布局，
盘活存量，培育增量，科学高效配置发展要素，厉行资源节约，大幅度提升资源的利用效率。
——差异化发展原则。明确功能定位，追求特色竞争，培育壮大具有相对优势的支柱产业，在错位中寻求独具潜力的产业突破，实现各城区合理分工和优势互补，避免低水平的产业趋同和无序竞争。
——集群化发展原则。围绕特色支柱产业，科学整合土地、资金、政策等发展要素，强化产业支撑体系和产业服务功能，建设产业集群化发展的载体和平台，引领优势产业聚集，延伸产业链条，以集群化带动规模化。
——市场化发展原则。遵循市场经济规律，推进体制机制创新，完善城区政府对经济发展的服务功能，形成有利于投资创业的制度和环境，充分发挥市场和企业的主体地位，扩大民间投资，壮大民营经济，增强经济发展的内生动力。
——和谐发展原则。把提高居民生活质量作为发展城区经济的出发点和落脚点，通过加快发展扩大居民就业，通过培育社区经济强化社区服务，通过基础设施建设改善人居环境，通过发展文化事业提升城区品味，使人民群众共享发展成果。
(三)主要目标。
城区经济实现持续快速增长，经济发展速度超过全省平均水平，成为全省经济社会发展的重要牵动力量；传统产业在调整改造的基础上规模不断壮大，战略性新兴产业发展取得突破，特色鲜明的都市经济形态实现较快发展，产业结构和生产力空间布局更加合理；信息、技术、智力、文化、区位等要素资源对经济发展的支撑作用显著增强，科技创新、产业创新和管理体制创新能力显著提高，形成有利于释放经济活力的良好体制机制环境；土地资源集约利用程度和单位面积产出显著提升，城区环境质量明显改观，基础设施条件明显改善，居民生活质量有较大幅度提高。到2015年，全省城区生产总值超过1.1万亿元，年均增长10%以上。
三、发展城区经济的主要任务
(一)加快产业结构调整，扩大产业规模。
坚持总量扩张与结构布局优化相结合，在不断提升产业、产品科技含量和附加值水平、转变经济发展方式的基础上，努力扩大产业总体规模，大幅度提高城区经济在全省经济总量中的比重。一是优先发展城区特色服务业。将壮大服务业作为城区经济的发展方向，坚持现代服务业与传统服务业并重，消费型服务业与生产型服务业并举，依托市场、整合资源、创新业态，打造特色服务业街区，扩大影响力和吸引力，努力实现城区服务业的跨越式发展。在继续巩固提升商贸、餐饮等传统服务业的基础上，积极发展城区旅游业、生产型服务业、现代物流业、服务外包业、文化创意产业和社区服务业，全面提升服务业的规模效应，打造全省服务业加快发展的先行区。二是突出发展战略性新兴产业。依托城区科技园区、科研机构和骨干企业，以新能源、新材料、节能环保、生物、信息、现代装备制造业等为重点，加强核心关键技术攻关和先进技术引进，围绕研发、生产、推广、售后服务、回收利用等各个环节，推动技术集成、产业集群、要素集约，培育发展战略性新兴产业群体和新兴产业集聚区，力争在产业规模、产品与服务层次上实现突破，牵动全省产业结构优化升级。三是改造提升优势制造业与资源加工产业。把加快产业项目建设作为主攻方向，以高新技术为主导，发展壮大装备、石化、能源、食品等四大支柱产业，改造提升冶金、建材、森工、轻纺等传统产业，着力建设一批具有资源支撑的优势工业项目、与大企业分工合作及提供服务的配套项目、企业技术改造和新产品研发项目、出口加工项目和竞争力强的高端制造业项目，形成上下游产业衔接配套，企业布局相对集中的产业群体，成为全省地方工业发展的主力军。四是培育壮大城乡互动产业。鼓励城区文化、教育、卫生、流通、商贸等行业发挥对农村的辐射服务功能，促进城市服务向农村覆盖、现代文明向农村传导。结合城区资金、技术、产业优势与乡村资源、人力优势，发挥城区对周边县域的带动作用，壮大农业产业化龙头企业，发展优质农产品精深加工，使城区成为城乡一体化的重要纽带。
(二)推进产业创新，培育新的经济增长点。
大力营造有利于产业创新的体制机制环境，通过培育壮大新兴业态、加快产业提档升级，激发城区经济活力。一是创新产业发展理念。摆脱对物质资源的路径依赖，以信息、技术、智力、文化、区位等要素资源深度开发为抓手，以科技进步为支撑，以提高财税、金融、基础设施、行政服务水平为重要保障，营造包容开放的发展氛围和便捷高效的服务体系，增强产业创新的内生动力。二是创新产业发展载体。加强城区土地利用总体规划，对城区土地进行科学布局，推动有条件的主城区由城区住宅化向城区商务化发展，突出发展总部经济、结算经济、楼宇经济，因地制宜发展法律服务、经济鉴证、金融证券、地产旅游、研发设计、信息咨询等现代服务业专业街区，形成智力密集、技术密集、信息密集、资金密集、效益密集的都市产业群和新型城市产业形态集中区。三是创新产业技术。积极研发引进先进技术和工艺，对传统产业实施生产过程机械化、数字化、智能化改造，提高产业技术水平。强化企业在技术创新中的主体地位，引导企业与高校、科研院所建立紧密合作关系，支持企业建立技术创新研发平台，形成科技成果转化机制，扩大科技成果应用范围，以技术创新带动产业创新。
(三)壮大接续和替代产业，促进资源型城区转型。
坚持观念转新、体制转轨、环境转优、经济转型的理念，提升产业层次支撑经济转型，加强环境保护促进生态转型，统筹城乡发展推动城市化转型，着力改善民生引领社会转型，实现由资源拉动向创新驱动、多元支撑的资源型城市转型。油区要依托产业基础和资金技术密集的优势，强化城区经济与大企业的联合协作，加快培育发展精细化工、电子信息、农产品加工、生物医药、新材料等接续替代产业，推进产业结构多元化。林区要深入实施天然林资源保护工程，尽快实现由采伐林木资源向培育保护森林资源的转变，积极开发林下资源，重点发展木材精深加工、森林生态旅游、绿色食品和北药开发四大产业，构筑复合型林区经济。煤区要推动煤炭资源的综合开发，延伸发展循环经济产业链，不断扩大优势产业规模；加快发展新能源、新材料、新型建材、农产品加工等产业，促进产业结构优化调整。强化资源型城区基础设施建设，加快采煤沉陷区、棚户区、泥草房改造步伐，改善居民生产生活条件，完善城区综合服务功能。
(四)发展文化产业，提升文化竞争力。
振兴传统文化产业，发展新型文化产业，在尊重历史、保护资源的前提下积极开发文化资源的产业价值，塑造城区文化形象。一是建设文化品牌体系。抓住我省实施文化兴省战略的机遇，着力开发具有北方特色、对俄特色的文化产业品牌体系，鼓励文化创新，推动公园向主题化、民俗向体验化、娱乐向演出互动化、展馆向特色化方向发展，打造城区文化名片。二是完善公共文化服务体系。优化出版资源配置，完善图书发行网络，推动广播电视媒体市场化、专业化运营，发展艺术表演团体和演出服务机构，扶持发展健康的大众型娱乐场所，建设专业化、社会化艺术培训体系，鼓励原创网络文化产品创作研发，加快发展动漫产业，弘扬传统文化艺术与民间工艺。三是结合城区文化资源实施旅游业开发。将城市景观与特有的文化内涵结合起来，完善吃住行游娱购等要素环节，依托城区历史文化、建筑文化、休闲文化、民族文化、生态文化、农业文化和工业文化，着力培育发展公园游、民族风情游、生态农业游、现代工业游等具有城区特色的旅游业，加快开发特色旅游产品，把旅游业发展成为重要的支柱产业。
(五)培育家庭创业型经济，促进就业再就业。
充分发挥家庭创业型经济投资少、就业灵活、覆盖面大的优势，扶持家庭创业经营，激发家庭创业经济活力，助推城区经济健康发展。放宽创业领域、登记条件、出资额和经营场所等方面的限制，拓展家庭创业空间；加大创业政策和资金扶持力度，对符合规定
的创业者给予财税优惠；建立公共创业服务信息平台和创业项目资源库，完善创业服务体系。开展对家庭创业人员的公益性培训，提高创业者的自身素质，增强创业者的创业信心。发挥社区作用，支持社区组织创业培训、政策咨询等工作。支持市区两级政府购买公共服务岗位，解决部分困难家庭和部分在劳动力市场缺乏竞争力的弱势群体人员就业。创造条件促进家庭经济提档升级，支持条件成熟的家庭创业型经济逐渐向小型家庭公司转变。
(六)提升城区功能，改善人居环境。
巩固强化城区公共服务职能，实现改善民生与产业发展有机结合。推进城区棚户区改造和保障性住房建设，保障“住有所居”；推进医疗体制改革，完善养老保险制度，保障“病有所医”、“老有所养”。加大对城区公共交通、文化、教育、卫生、娱乐健身等各项公共基础设施建设的支持力度，提升服务水准。结合自然地理、历史文化、民族风情，逐步在主要街区、建筑物改造建设中打造彰显北国风光和边境特色的景观城区，建设滨水城区生态景观与人文景观，塑造特色城区风貌。大力推进“三供两治”工程，提高城市绿化美化水平，为居民创造干净、文明、秩序、安全的生产生活环境。健全社区基层服务功能，拓展社区服务领域，实施“便利消费进社区，便民服务进家庭”工程，推动社区服务向产业化方向发展。
四、加快城区经济发展的保障措施
(一)加强组织领导。
一是突出市级政府推进城区经济发展工作的主体地位。市级政府要把加快城区经济发展作为中心工作，深入研究城区经济发展规划和措施，切实抓好各项工作部署的落实；科学划分市级与区级的管理事权，增强区级政府对经济发展的协调能力；合理确定市级与区级的利益分配机制，加大对城区经济发展的投入力度。二是认真做好城区经济发展规划。市级规划要把市域发展战略与各城区的发展重点统筹起来，坚持从实际出发，以发挥比较优势、推进产业集聚、实行错位发展为原则，合理布局，明确各城区的功能定位，避免重复建设和无序竞争，使各城区成为落实城区经济发展战略的有机组成部分，发挥规划的导向和约束作用。区级规划要毫不动摇地落实市级规划确立的功能定位，细化总体部署，避免城市战略和城区规划“两层皮”。
(二)向城区放权、扩权。
按照“合理划分事权、强化基层工作、明晰责权配置、落实城区责任”的原则，赋予城区更多的经济发展管理权限，实现权责对应。市级政府从增强城区经济调控能力角度出发，除城市总体规划、基础设施建设、重大项目投资及法律法规规定的事权由市级政府统一管理外，凡是应由城区管理的权限，都应向区级政府下放；凡是能由城区管理的权限，都要逐步通过依法授权方式向区级政府转移。鼓励支持市级政府在招商引资、城市规划、土地规划管理和项目建设投入等方面建立市区两级政府的联动机制；探索投资体制创新，逐步实施并联审批，积极试行前置审批告知承诺制等新型管理体制，为加快城区项目建设和扩大招商引资、鼓励社会资本投资兴业创造有利条件。
(三)实施财税激励政策。
充分利用现有专项资金，积极支持城区经济发展。按照“性质不变、渠道不改、突出重点、综合投入”的原则，省直部门在安排专项资金时，向城区相关项目倾斜。省级财政部门把推动城区经济发展作为重要领域，研究相应措施，加大支持力度。市政府要完善市区两级分灶吃饭的管理体制，鼓励支持市级财政加大对城区经济发展的投入力度。有条件的市级政府要本着让利于区的原则，逐步
将属于市级税收的中小型企业向区级下放；将属于市级税收的区级企业部分小税种下放到区级；完善市区两级财政“核定基数、增量分成”的方法，在科学核定基数的基础上，增加区级财政增量部分的分成比例。
(四)改善投资环境。
一是加强城区经济发展招商引资工作。以金融、现代服务业、生物制药、新材料、机械电子、环保化工、绿色食品、能源等领域为重点，以具有牵动力的大项目为重要抓手，积极承接沿海发达地区的项目和资金转移，寻求战略投资，提升经济发展动力和活力。扩大与央企等大型企业集团的合作，联手争取国家大型产业项目，吸引央企项目投资向城区倾斜，力争在一些重大产业项目建设上实现突破。二是深入贯彻落实《黑龙江省人民政府关于鼓励和促进民间投资发展的指导意见》(黑政发〔2009〕110号)精神，支持民营企业发展，保障民间投资的合法收益，扩大民间投资规模。三是完善开发区管理体制和管理机制，加强基础设施建设，增强开发区承载项目建设能力。把哈大齐工业走廊等“八大经济区”规划确定的园区与城区产业园区紧密结合起来，发展特色园区和专业化园区，推进产业集聚。支持城区内已有企业迁入开发区，原存量土地由当地政府组织盘活利用；厂区面积较大的城区企业，经批准可以利用闲置厂房、土地进行厂区招商，发展配套企业。鼓励支持城区实施“飞地”政策，对于落户市级开发区的由区级招商的项目，合理确定收入的市区两级分成比例，调动区级招商引资的积极性。四是创造宽松环境，吸引外资参与城区经济发展。落实进口环节税减免政策，支持外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产—12—业；积极争取国家将城区符合环保要求的劳动密集型产业纳入《中西部地区外商投资优势产业目录》，拓展外资准入领域；扩大城区外资核准权限，简化审批程序，营造良好的外商投资环境。
(五)强化金融支持。
鼓励和引导商业银行把支持城区经济发展作为工作重点，扩大贷款规模、创新金融品种、拓展服务领域，增加对城区经济的信贷投入。各级政策性担保机构要加大对城区企业的担保融资支持力度。积极鼓励经济总量大、融资需求旺盛的城区设立担保机构，不断完善城区信用担保体系建设。省级政策性担保机构要通过增信、分险等方式优先为区级担保机构提供再担保服务，增强其担保能力，有效缓解城区企业融资难、担保难问题。推进组建一批小型贷款公司，为城区中小企业提供投资融资服务。支持龙头企业上市融资，扩大城区直接融资渠道和规模。
(六)增强科技、人才保障。
积极引导省内各大专院校、科研院所与城区建立经济技术协作关系，通过产学研结合，提供技术、项目和人才，加快科技成果转化，增强新技术推广应用和开发能力。各城区要紧紧抓住我省实施高层次人才引进计划、建立高层次人才引进专项资金的有利时机，引进高科技人才、创新型人才，建立人才柔性流动的政策环境，为城区经济发展提供智力支持。
(七)抓点带面，积极探索。根据全省城区的不同特点，选择牡丹江市阳明区、哈尔滨市松北区、鸡西市鸡冠区和佳木斯市向阳区作为省和相关市共抓的发展城区经济重点区，探索推进城区经济发展的有效措施，重点在深化城区管理体制上进行大胆创新。此项工作，省里由省发改委牵头来抓。
(八)制定完善统计考核体系。强化区级政府统计职能，加强城区经济的统计工作，“按照实事求是、科学持续、精简易行”的原则，建立城区经济统计体系。比照县域经济政策，把地区生产总值、财政收入、固定资产投资、城镇居民收入等经济指标和社会发展、环境保护等事关民生的指标作为考核内容，每半年对城区经济发展情况进行一次考核并公布考核结果。二○一○年七月二十一日
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