人民调解制度刍议

2020-03-02 16:07:35 来源：范文大全收藏下载本文

人民调解制度刍议

袁尾

（西南政法大学法律硕士学院；重庆 400031）

[摘要] 人民调解制度是指在人民调解委员会主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。我国的《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规对人民调解工作都作出了明确的规定。作为我国化解民间纠纷的传统方式，在预防和调处矛盾纠纷、维护社会稳定方面发挥着独特而重要的作用。在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。本文从人民调解的性质和任务谈起，分析了人民调解制度社会功能相对弱化的原因，并在此基础上提出了合理化的建议。 [关键词] 人民调解；性质；矛盾；完善

我国的人民调解制度，是中国共产党在陕甘宁边区时期创造发展起来的具有中国特色的重要法律制度。新中国成立半个多世纪以来，在各级党委的领导、人民政府和人民法院的指导下，人民调解组织不断发展壮大，特别是党的十一届三中全会以来，人民调解工作从组织建设、制度建设到工作范围，都进入了健康快速发展的时期，在促进经济发展、维护社会稳定、推动社会全面进步中发挥了重要作用，赢得了国内外的广泛赞誉。实践证明，人民调解制度是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度，具有强大和旺盛的生命力。但是这种方式的推广应用，在经历了八十年代的鼎盛之后，在九十年代曾一度陷入了尴尬的停滞甚至倒退状态。但这并非说明人民调解制度丧失了赖以存在的社会基础和条件，作为中国本土化的法律资源，其强大的生命力和独特的优越性依然存在，面对经济社会发展中日益增多的矛盾纠纷，人民调解作为化解社会矛盾的传统方式，更应当得到巩固和发展，[6]更应当在多元化的社会矛盾纠纷排查调处机制中发挥基础性作用。

一、人民调解的概述

人民调解属于民间调解。它是在依法设立的人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。[1]

（一）人民调解的性质

《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:“人民调解委员会是基层群众自治组织--居民委员会、村民委员会下设的一个工作委员会，其专门职责是调解民间纠纷。”人民调解制度的性质是一种司 [6] 王卫国.人民调解制度具有广泛的可适用性[N].人民法院报

[1] 梁德超.人民调解学[M].济南：山东人民出版社，1999.7,75-78 法辅助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众自己解决纠纷的法律制度，是一种具有中国特色的司法制度。它有以下三个特征：

1.人民性。人民调解委员会依法设立，人民调解员由人民群众选举产生，调解的纠纷是人民内部矛盾；调解的依据是体现全体人民共同利益和意志的国家的法律、法规、规章、政策和社会公德；调解的宗旨是为人民群众排忧解难；调解的目的是平息人民群众之间的纷争，增强人民内部团结，维护社会稳定。

2.民主性。人民调解通过任命群众自我教育、自我管理、自我服务，化解自己内部的矛盾纠纷，是社会主义国家人民当家作主、行使管理社会事务民主权利的重要体现。人民调解坚持平等自愿的原则，不强行调解，不干涉当事人的诉讼权利，调解不是诉讼的必经程序。人民调解运用说服教育、耐心疏导、民主讨论和协商的方法，在查明事实，分清是非的基础上，依法帮助当事人达成调解协议。

3.群众司法性。人民调解是在依法设立的人民调解委员会的主持下进行的司法活动，不是群众自发的活动。人民调解委员会在法律规定的范围内调解民间纠纷，不得超越其职权范围。人民调解委员会在法律规定的范围内调解民间纠纷，不得超越其职权范围。人民调解以事实为根据，以法律为准绳，判别是非，明晰权利义务，帮助当事人达成调解协议，并且接受司法行政部门和人民法院的指导与监督。

（二）人民调解的任务

综合人民调解工作实务经验总结，其任务主要有以下三项： 1.调解民间纠纷，防止民间纠纷激化

民间纠纷是指发生在公民之间、公民与法人及其他社会组织之间涉及民事权利义务争执的各种纠纷。如婚姻家庭邻里纠纷、赡养、扶养纠纷、房屋宅基地纠纷、损害赔偿纠纷、生产经营纠纷以及新形势下突现的有关土地承包、经济合同、计划生育、村务管理方面的纠纷，有关企业转制、破产、租赁、兼并和转让过程中引发的劳动争议纠纷，有关市政建设、危旧房改造中征地拆迁、安置补偿、噪音扰民、物业管理、房地产买卖等方面的纠纷。人民调解委员会对发生在辖区内的矛盾纠纷，坚持抓早、抓小、抓苗头，力争把矛盾纠纷化解在萌芽状态，解决在基层。对居高不下的多发性纠纷，人民调解组织要在党委政府，会同各有关部门共同开展对矛盾纠纷的专项治理；对群众意见大、反映强烈、集中、复杂的群体性纠纷，要在稳定事态的基础上及时向基层人民政府或有关部门报告，协助党委政府做好当事人工作；对调解不了的矛盾纠纷，要引导纠纷当事人通过法治的渠道来解决，可以向人民法院起诉，防止久调不决而导致激化。[2]

2.大力开展法制宣传和社会主义道德教育

人民调解组织开展法律和道德的宣传教育工作，要寓于纠纷调解之中，要根据不同纠纷特点，结合有关法律、法规、规章和政策，有针对性地开展宣传教育工作，从而使广大群众知道哪些行为是违背法律或违背社会公共道德的行为，哪些行为是法律或公共道德所允许或提倡的行为，自觉地提高自已的法 [2] 刘江江.人民调解法治新论[M].北京：中国政法大学出版社，2009.2 要按照人民调解制度的规律结合实践经验，在解决纠纷的同时注重防止矛盾激化律意识和道德意识，预防纠纷的发生。

3.向村民委员会、居民委员会、所在地单位和基层人民政府反映民间纠纷和调解工作情况

人民调解委员会是基层群众自治组织，是我国社会主义民主政治制度的重要体现。人民调解是广大人民群众参与事务管理的重要形式，也是党和政府倾听群众意见和要求，密切联系群众的桥梁和纽带。人民调解要充分发挥自己来至群众根植于群众的优势，定期开展矛盾纠纷的排查工作，及时向村委会或者居委会和基层党委政府反馈矛盾纠纷信息，反映人民群众的意见和要求，反映人民调解工作的情况和问题。这既可使基层人民政府了解掌握情况，加强对人民调解工作的指导管理，又能充分发挥人民调解工作的作用，促进基层的民主与法制建设。

在新的形式下开展上述工作，我们发现，人民调解的社会功能呈现出相对弱化的现象。因为改革开放30年来，从农村到城市，从经济体制到政治体制，从思想观念到行为方式，我国经历着一系列重大而深刻的变化，社会矛盾纠纷也随之日益凸显。在新形势下探讨人民调解衰退的原因及其完善对策，有重大的现实意义。

二、人民调解社会功能相对弱化的原因

(一) 化解社会矛盾纠纷机制多元化，在一定程度上淡化了人民调解的社会功能

八十年代以前，人民调解是化解民间纠纷乃至社会矛盾纠纷的主要方式。这是因为：第一，在计划经济时代，全国上下按统一计划、指令、指标行事，全国服从中央，个人服从组织，社会矛盾纠纷主要表现为民间纠纷，也主要依靠人民调解组织来调处化解。第二，我国传统观念崇尚以和为贵，群众不愿通过诉讼途径解决矛盾纠纷。一是认为有矛盾纠纷可以协商解决，没必要闹到法院去。提起诉讼的人通常被视为固执而不通情理；二是左邻右舍对簿公堂，争得面红耳赤，伤害感情，民间就有“一辈子官司三辈子仇”的说法；三是不了解法律和诉讼程序，怕麻烦，甚至有惧怕的心理。于是群众之间，群众与单位之间，甚至单位与单位之间发生纠纷时，通常选择人民调解的方式解决。第三，在社会管理方面，以往群众都是单位人，受到单位的严格控制，单位的人民调解组织也把调处民间纠纷作为自己义不容辞的责任，群众一旦发生矛盾纠纷，就会积极主动地予以调解。

但是在经历了经济、政治、教育、科技、文化等发展及改革后的今天，情况发生了巨大的变化，[5]第一，随着法律工作者的增多，社会法律意识的提高，群众不再认为诉讼是丢人的事，把诉讼视为维护自身合法权益的正当途径，并且聘请法律服务人员代理诉讼。第二，为防止矛盾激化，维护社会稳定，促进社会和谐，国家在解决社会矛盾纠纷方面倡导“调解优先”原则，积极开展多种形式的调解。一是人民法院积极开展司法调解，尽可能地以调解方式结案；二是一些行政机关积极开展行政调解，如公安部门的治安调解、交通事故调解，工商部门的合同纠纷调解，劳动保障部门的劳动纠纷仲裁调解等等。 [5] 余辉庆.浅析新农村背景下的人民调解[J].中国合作经济，2006，（12）在新农村背景下，法律工作组增多，群众法律意识提高，解决纠纷机制多样化。第三，各级党委政府高度重视信访工作，对上访案件直接出面协调有关部门予以解决。社会观念的转变和化解社会矛盾纠纷机制的多样性，客观上淡化了人民调解的社会功能。

（二）部分人民调解组织虚化，降低了人民调解的社会公信度

《宪法》第111条规定，居民委员会、村民委员会设立人民调解委员会，调解民间纠纷。依此规定，全国村委会普遍设立了人民调解组织。为适应新时期维护社会稳定的需要，绝大多数乡镇也相继设立了人民调解组织，负责调处化解本辖区复杂、疑难的民间纠纷。以往，村委会通常推举辈份较高、德高望重的人担任人民调解员，这些人一般责任心强，说话有权威，群众信服，能及时有效地化解民间纠纷。但实行家庭联产承包责任制后，村民集体意识和对长辈的尊崇意识、顺从意识减弱，个体意识、自主意识、法律意识逐步增强，调解纠纷难度加大，尤其是农村税费改革后，人民调解员缺乏补助，许多人不[8]再热心这项工作。这就导致一些人民调解组织形同虚设，处于瘫痪、半瘫痪状态，难以有效发挥作用，由此降低了人民调解的社会公信度。从另一个角度说明了人民法院受理的案件与日俱增，堆积如山、上访案件不断增加的原因。

（三）人民调解员队伍建设滞后、经费保障不足制约了人民调解社会功能的发挥

随着社会文化素质的普遍提高，尤其是法律意识、法律知识水平的大大提升，群众对人民调解员素质提出了更高的要求。面对于社会 [8] 唐茂林.论人民调解的转型[D].湘潭大学，2006 在新的从村背景下，调解员的工作积极性不高，工作被动，在根本上违背了人民调解制度的要义。和工作要求，人民调解员队伍自身建设显得较为滞后，主要表现在：一是人民调解员队伍文化和法律素质偏低。客观上，大学生毕业后绝大多数留在城市就业，农村普遍缺乏人才，致使多数农村人民调解员文化素质偏低，调解质量难以保证。二是绝大多数人民调解员为兼职。无论是国务院的《人民调解委员会组织条例》，还是司法部的《人民调解工作若干规定》，均规定人民调解委员会委员可由村民委员会成员兼任，而多数村民委员会由于缺少人民调解员补助经费，普遍推选村民委员会成员或党支部委员兼任人民调解委员，从而导致80％以上的人民调解员为兼职，进而导致在工作时间和精力上难以保证。三是人民调解员流动频繁。村民委员会委员三年换届一次，绝大多数人民调解员也随之更换，于是出现了培训一批换一批、成熟一批走一批的现象，不仅严重影响了人民调解员队伍的整体素质，也直接影响了人民调解业务工作的连续性和持续发展。

人民调解组织作为群众自治组织，在调解矛盾纠纷过程中不收取任何费用。根据《人民调解委员会组织条例》第14条规定：“人民调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决”。以往村委会可以从税收中提留部分支出人民调解组织工作经费和人民调解员补贴经费，但农村税费改革后，除少数有集体经济收入来源的村以外，均失去了保障。经济是基础，由于长期缺乏必要的工作经费和人民调解员补贴经费，不仅导致一些人民调解组织无法充分开展工作，而且挫伤了人民调解员的工作积极性。

（四）指导管理工作不到位，影响了人民调解组织建设和业务开展设立在乡镇的司法所，具体负责组织、指导、管理本辖区村、企事业单位及其他形式的人民调解组织。因此，司法所对加强人民调解组织建设及有效开展工作发挥着至关重要的作用。自2000年以来，国家不断加大对司法所的建设力度，但由于历史欠账太多，政策落实不到位，尚未从根本上改变管理体制不顺、工作人员较少、办公设施落后、经费保障不足的局面，司法所除承担人民调解职能外，还承担着社区矫正、安置帮教、管理基层法律服务等九项职能，任务异常繁重，难以有足够的时间、人力和精力对人民调解工作进行科学有效的指导和管理，在一定程度上影响了人民调解组织建设和工作开展。

三、改革完善人民制度的建议和对策

(一)加强人民调解职业化建设，提升服务质量和效能

人民调解员被大量兼职，人民调解组织虚化，是导致人民调解社会功能相对弱化的主要原因。要强化人民调解的社会功能，首先应从解决人民调解职业化问题人手。[3]

1.建立专职人民调解员制度，确保人民调解组织切实发挥职能作用。[3]人民调解工作的重要特点是经常性和及时性，也即经常性地开展宣传教育和排查工作，预防矛盾纠纷的发生，把矛盾纠纷化解在萌芽状态；及时受理、调查、调处矛盾纠纷，及时赶到纠纷现场，阻止矛盾激化或引发恶劣后果。这就要求人民调解员必须全天候地坚守工作岗位，把全部时间和精力放在人民调解工作上，而兼职人民调解员 [3] 曾建明.论完善我国的人民调解制度[J].中国政法管理干部学院学报，人民调解呈现出相对弱化滞后的主要原因是人民调解队伍，调解员大量兼职，调解组织虚化，所以完善人民调解要从人民调解职业化着手。难以做到这些。因此，应当建立专职人民调解员制度，根据人口和以往矛盾纠纷发生量，为村、乡镇人民调解组织配备适量的专职人民调解员。村委会成员仍可兼任人民调解员，但应严格控制比例，严格把握条件，且在工作分配上应当以人民调解为主。乡镇人民调解组织可聘请基层法律服务工作者、律师、法官等具有法律专业知识和调处矛盾纠纷经验的人员担任兼职人民调解员，以弥补力量和经验的不足。

2．建立专职人民调解员准入制度，提高人民调解员队伍的专业化水平[4] 司法行政机关应根据新时期调处社会矛盾纠纷的现实要求，设定专职人民调解员的政治、品行、学历、专业知识、健康等条件。村、乡镇应面向社会公开招考，依据考试成绩决定专职人民调解员的候选人名单或聘任对象，以此吸纳社会优秀法律人才充实人民调解员队伍。对选举产生和决定聘用的专职人民调解员登记建档，颁发《人民调解员证》，持证上岗。

3.建立人民调解员报酬工薪化制度，解决人民调解员工作报酬。为从根本上解决人民调解员的生活来源，充分调动其工作积极性，确保人民调解员队伍的稳定与发展，应在财政部和司法部联合下发的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的基础上，参照事业单位聘用人员的工资标准，研究制定人民调解员工资制度，由国家财政承担人民调解员的工资。[7]

4.建立落实考评制度，不断提高人民调解工作效能。人民调解工作考评制度是推动人民调解工作规范发展、确保工作任务落实的重要 [4] 张树海.浅析人民调解员素质提高的几个基本问题[J].大庆社会科学，1997，（1）提高人民调解员素质要从准入制度出发，从源头上保证调解员的素质。措施。司法行政机关作为主管部门，应建立符合实际的人民调解工作考评体系，作为考核评价人民调解组织和人民调解员工作的考评依据。司法所作为具体指导管理机构，应健全人民调解组织、人民调解员档案，依据规定，加强日常检查和定期考核，并将检查考核结果即时人档，作为年终奖惩依据，真正把荣辱得失与具体工作实绩有机结合起来，引导和激励人民调解组织和人民调解员自律勤勉，扎实有效地开展工作。

5.建立教育培训制度，不断提升人民调解员的工作能力和水平。当今不仅是知识大爆炸时代，而且由于我国快速发展的需要，党和国家也在不断地对有关法律、法规、政策作相应调整。这就要求人民调解员必须及时学习掌握新的法律、法规、政策及相关知识。人民调解员身处最基层，信息渠道较少，通常难以及时了解掌握相关规定和知识。因此，需要建立教育培训制度，聘请专家、法官和法律服务人员，定期组织开展形势政策、法律知识、业务技能培训，不断丰富和更新人民调解员的知识，不断提升其工作能力和水平。 (二)以人民调解为基础，构建多元化的大调解格局

由于社会矛盾纠纷的复杂性和群众诉求的多样性，需要构建与此相适应的多元化大调解格局。[9]目前我国最主要的调解方式有三种，即人民调解、司法调解、行政调解。每种调解受理调处社会矛盾纠纷的范围虽有区别，但并非各自封闭，而是相互交叉的，并且多数情况下还取决于当事人的选择。这就要求各职能部门从实现最大社会效益 [9] 张存友.大调解架构下对人民调解事务的几点设想[J/OL].正义网和效能的目的出发，在充分发挥各自职能优势的前提下，加强衔接与配合，共同排查调处社会矛盾纠纷。但相比较而言，人民调解具有便利群众、节约成本、及时有效、解决彻底、有利团结等独特优势，各职能部门应在不违背法律规定的前提下，注重发挥人民调解“第一道防线”的基础性作用，积极引导群众以人民调解的方式解决矛盾纠纷。 (三)完善保障措施，促进人民调解工作又好又快发展

人民调解组织做为群众性组织，有其薄弱的方面，需要国家大力支持与扶持，提供必要的保障，确保其正常运转，发挥应有的社会功能。[7]一是提供法律制度保障。制定《人民调解法》，健全完善人民调解工作制度，一方面为人民调解工作提供强有力的法律制度支撑，另一方面确保人民调解工作依法规范进行。二是提供组织保障。鉴于当前司法所建设相对滞后的现实，应强化司法所建设，进一步理顺管理体制，增加人员编制，加大经费保障力度，不断提升司法所对人民调解工作的组织指导能力。三是提供经费保障。企业和经济条件较好的村，可自行承担人民调解组织的工作经费。但对无收入来源或收入不足的村，则应由国家财政予以保障。对于乡镇人民调解组织，国家不仅应保障其工作经费，还应当为其提供适当的办公场所，配备必要的现代化办公设备。

[7] 韦鹏.我国人民调解制度的反思与重构[D].河北大学

参考文献：

[1]梁德超.人民调解学[M].济南：山东人民出版社，1999.7,75-78 [2] 刘江江.人民调解法治新论[M].北京：中国政法大学出版社，2009.2

[3]曾建明.论完善我国的人民调解制度[J].中国政法管理干部学院学报，2000，75-77 [4]张树海.浅析人民调解员素质提高的几个基本问题[J].大庆社会科学，1997，（1）：175-178 [5]余辉庆.浅析新农村背景下的人民调解[J].中国合作经济，2006，（12）：85-88 [6]王卫国.人民调解制度具有广泛的可适用性[N].人民法院报，2002-9-30.[7]韦鹏.我国人民调解制度的反思与重构[D].河北大学，2005 [8]唐茂林.论人民调解的转型[D].湘潭大学，2006 [9]张存友.大调解架构下对人民调解事务的几点设想[J/OL].正义网，2006-4-27

Discuion on people’s mediation system

Yuan Wei

(Master of Law School，Southwest University of Political Science Chongqing 400031)

Abstract: To national laws, regulations, rules, policies and social morality as the basis for civil disputes, People\'s mediation system is under the auspices of the People\'s Mediation Committee, As a kind of self-government activities, the parties to persuade and educate, persuade to promote mutual understanding and accommodation parties to a dispute, voluntary agreement to eliminate conflicts, The \"Constitution\"、\"Civil Law\" and \"People\'s Mediation Committee Organization Ordinance\" and other laws and regulations on people\'s mediation work is made clear.As the traditional Chinese way of resolving civil disputes play a unique and important role in the prevention and handling of contradictions and disputes, maintaining social stability.In the international it \"Oriental Experience\", \"Oriental Flower\" in the world.In this paper, the nature and task of the people about mediation, analysis of Mediation System relative weakening of the social function of reason and the rationalization of the basis of the recommendations put forward.

Key words: Mediation；nature；contradiction；Improve