刍议《公务员法》引咎辞职制度

2020-03-01 20:37:47 来源：范文大全收藏下载本文

刍议《公务员法》引咎辞职制度

——引咎辞职制度若干问题分析

□孙浦沂

（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433）

摘要：《公务员法》中的“引咎辞职”制度无论是在制度设计，亦或是在具体实践过程中都存在种种问题。而产生这一系列问题的根源在于我们对“引咎辞职”制度这一舶来品未有客观、理性、正确的认识。没有认识到“引咎辞职”所体现的道德自发性与政治责任感是不能被法强制的。而想通过一劳永逸地将“引咎辞职”制度化来达到调高官员责任意识，打造责任政府是行不通的。与其这样，不如更加务实去地建立完整的行政道德伦理体系与加强外部力量的参与。

关键词：引咎辞职；制度化；道德责任

２００６年１月１日，《中华人民共和国公务员法》的正式生效标志着我国在干部人事的科学、法制管理上又迈进一大步，其中第８２条有关“引咎辞职”的规定，即“领导成员因工作失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”更被许多学者大力褒奖，认为是该制度对于原先《国家公务员暂行条例》的一大创新。“引咎辞职”的法律化在一定程度上对于增强公务员的法律意识，减少工作失误，降低重大事故的发生以及疏通我国公务员队伍的出口，改变公务员队伍只进不退的状况，确保公务员的高素质与高责任心有着积极的作用。然而，通过近几年的实践我们发现，该项制度规定似乎无法达到原先立法的目的，不仅如此，“引咎辞职”更有被异化的趋势，产生这种现象的原因归根结底，在于我们将引咎辞职这种源于西方的基于官员自己道德要求而主动承担的政治责任形式，试图转化为一项以国家强制力保证实施的法律责任形式时，本身就缺乏了对“引咎辞职”正确、客观的认识。这种画虎不成反类犬的制度移植不仅不是与国际接轨的制度创新，反而会贻笑大方。本文就“引咎辞职”的制度设计与在实际运作中所产生的一系列问题进行分析，提出笔者个人的看法，希望能引起大家对于“引咎辞职”更为深入、理性的思考。

一、发展过程

我国“引咎辞职”制度建设的提出始于１９９５年。１９９５年２月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，提出要“建立领导干部辞职制度”。

１９９９年４月１日，国家税务总局党组颁布实施了《全国税务系统党风廉政建设责任制实施办法》，第五章第十七条明确规定：直接管辖范围内发生重大案件，致使国家税收、公共资财和人民群众财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的，负直接领导责任的主管人员应引咎辞职或者对其免职。

２０００年８月，中共中央颁发《深化干部人事制度改革纲要》，明确提出要建立包括引咎辞职在内的辞职制度。

２０００年９月２８日国家人事部颁布实施的《关于人事部门反腐败抓源头工作实施办法（试行）》中第６条规定，要“抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，建立健全自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度，研究制定相应的配套措施”。

２００２年７月，在《党政领导干部选拔任用工作暂行行例》（１９９５）的基础上，总结近８年来干部人事制度改革的成果，制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》），并首次将引咎辞职纳入领导干部制度。

２００６年１月１日起施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）首次将“引咎辞职”纳入其中，使领导干部的引咎辞职行为走上制度化、规范化、法制化的轨道。

二、制度设计分析

根据上文对于我国“引咎辞职”制度发展过程的整理，我们可以看到２００６年的《公务员法》首次将“引咎辞职”法制化，也因此对于“引咎辞职”制度的认识有必要首先就《公务员》法中“引咎辞职”相关的条款进行文本解读。

《公务员法》第８２条规定：“领导成员因工作失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。笔者认为《公务员法》中对于“引咎辞职”的制度设计存在不足与表述不当，具体如下：１．“领导官员因个人的工作失误、失职已造成重大损失为什么不主动追究其责任（责令辞职，或者做出相应的处罚）而要让事故官员主动去引咎辞职？”

关于“引咎辞职”的表述往往会首先受到上面的质疑，想必立法者当初想要表达的本意并不是“以辞代罚”，而产生歧义的主要原因在于对于引咎辞职对象确立的模糊性上，“领导成员”笼统地涵盖了对事故负有直接责任与间接责任，或者根本无责任的所有领导。而对于负有直接责任的相关领导我们本应该应追究其相应的法律、行政责任，他们是被排除在“引咎辞职”之外的。也因此，相关文本在表述“引咎辞职”时应进一步确立需“引咎辞职”的具体对象，例如事故相关领导人以上几级可“引咎辞职”，然而这种做法无疑是与“引咎辞职”本身所要表达的精神相违背的，这在下文将进一步阐述。

２．引咎辞职的表述中可以包含失职，但不能包含失误

笔者认为，“引咎辞职”应该是一种上级领导非直接参与或没参与的，完全由下级所造成的严重损失，但领导个人可能会感觉从道义上自己已然是下级的领导，那么对于下级的失误、失职就应承担相应的责任进而提出辞职，只能这么说，我们可以从道义上指责上级领导失职，但绝对不包括领导的失误（因为是失误的话就证明上级领导直接参与了，这样的话应该直接追究他的责任）。

３．“引咎辞职”能制度化吗？

其实在国外，《法国公务员总章程》（１９７８）、《联邦德国官员法》（１９８０）、《美国文官制度改革法》（１９７８）均立法规定了公务员的辞职辞退制度，但都没有与引咎辞职相关的条款。换句话说，它至多只是一种不成文的规定。

而在我国却将引咎辞职制定成成文规章制度。中央有统一的引咎辞职规定，国家有引咎辞职的立法，各地也相继出台引咎辞职的办法，并都有不同程度的硬性指标。笔者认为，引咎辞职其实是不能被制度化的，这涉及到引咎辞职的内涵、特点。引咎辞职说到底应该是官员

的一种自纠、自律的行为，强调的是官员的主观责任。上级官员基于道德自律而感到内疚，或迫于公众和舆论的压力，主动提出辞职。具体来说，引咎辞职是主观色彩极浓的行为，是软性的，理论上应尽可能让有关当事人去自由裁量。那么当一项规定制度化，上升到法律层面意味着什么呢？显然是强制的、硬性的。这与引咎辞职的本质与内涵着矛盾。４．“咎”到底指代的是何种责任？有衡量“咎”的标准吗？

政府官员依据责任内容划分的话，一般应该承担４种责任（政治责任、行政责任、道德责任和法律责任），笔者认为引咎辞职强调的是间接责任，而非直接的过错责任。是一种政治、道德上的责任，而非是一种官员为自己的行为承担行政或法律责任。也就是说，一种源于道德自律性与政治责任感下做出的辞职决定，这有别于在个人出现行政过失后所作出的辞职决定。而现在的实际情况是，很多地方政府对于引咎辞职中官员所负责任认定不清，往往将行政责任、法律责任而非道德责任或者政治责任作为官员引咎辞职的依据，例如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中规定“引咎辞职”情形是：“弄虚作假、骗取荣誉，群众反映强烈，经组织查实认定不宜再担任领导职务的；本地区、本部门在干部、人事工作中出现严重消极腐败现象及违法违纪问题，造成恶劣影响，负有重要领导责任的”，都已远远超出道德责任与政治责任，不是官员能一辞了事的，这已到了法律层面，应追究法律责任。还有，规定中的第２条是：“重大工作违反决策程序，主观盲目决策，造成重大政治影响或经济损失，负有重要领导责任的”，这明显是一种行政责任。同样，江苏泗洪关于“引咎辞职”的规定也大都偏离了政治、道德责任，而过分地以行政、法律责任作为引咎辞职的依据，比如规定“引咎辞职”情形的第１条是：“社会公论差，干部考察民主测评结果县直、乡镇称职率分别低于６０％、７０％”，这应归于绩效考核而非引咎辞职。第５条是：“为政不廉者，违反领导干部廉洁自律制度，利用职权谋取私利，群众反应强烈的领导干部须引咎辞职。”这显然应该追究法律责任。

此处，引用四川与泗洪这两地“引咎辞职”的情形并不是指这两地是特例，而是在许多地方对于引咎辞职情形的设置都硬性规定了这些指标。且先不说是否应该设置引咎辞职情形，而这些指标本不应是为引咎辞职而设的。上述行为首先应适用《公务员法》中的行政处分，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除公职和公务员的辞退等规定。也就是说在领导干部有了符合上述规定的行为之后，该干部首先必须受到行政处分或辞退，承担相应的行政责任或者更甚者法律责任，而不是引咎辞职，因为引咎辞职还关联到道德自律、职业责任、羞耻感等因素，而这些因素是柔性的非强制性的，不具操作性。

出现对引咎辞职的执行上的偏差，关键是对“咎”的标准的定义出现了错误，不能将“咎”定义为绩效考核（这应该归于考核制度的建设），而应该关注行政伦理道德体系的建设，从道德、责任方面去讨论（在这个体系建设上还涉及到公、私德的区分）。笔者认为，引咎辞职应该完全是官员个人的行为，不管官员是否出于自愿（即使是迫使，那迫使的压力应该是无形的、来源于体制外的，或个人或大众，而不是通过法的形式），而一旦制度化有“被引咎辞职”之感。对于许多学者所称赞的，将引咎辞职制度化是《公务员法》的一大进步，称赞引咎辞职很大程度上是针对那些既不违法，也不违纪的情形。本文持保留意见，因为笔者认为这段空白不应该由“引咎辞职”的制度化来填补，笔者始终坚持“引咎辞职”所体现的道德自发性与政治责任感是不能被法强制的。西方国家也存在这段空白，但他们没将“引咎辞职”

制度化，一来他们有较于我们相对完整的行政道德伦理体系，官员道德素养可能比我们高；二来他们外部力量的参与程度很高，一旦既不违纪也不违法的空挡出现后，他们承担了问责主体，使官员有压力。我们可以从这两方面努力，而不是一劳永逸地将“引咎辞职”制度化。引咎辞职说到底应该是自己提出，而不是被提出。

三、实际运作中产生的问题

由于我们还未能客观、理性地认识“引咎辞职”的真正内涵，也就导致“引咎辞职”在具体的实践过程中产生了种种问题，具体问题如下：

１．“劣胜优汰”式的引咎辞职

“过引咎辞”应源于官员的道德自发性与政治责任感，这也就会出现下面这种情形：对于同样甚至同一的事故或者损失，责任心和廉耻心强的官员，可能会主动引咎辞职，而责任心和廉耻心弱的官员，则可能认为自己不需要引咎辞职；这样下来久而久之，留在公务员队伍中的可能多是些缺乏责任心和廉耻心的官员。引咎辞职制度化设置的初衷是为了在一定程度上能疏通公务员队伍的出口，解决公务员能上不能下的问题，但是如果从这个出口淘汰出来的人比留下的人更有良心和责任意识的话，那么这种“劣胜优汰”式的逆淘汰不仅显失公平，而且完全背离了《公务员法》的立法目的。

２．“以辞代罚”，引咎辞职成为官员“权宜之计”

引咎辞职制度的另一种变质现象是“以辞代罚”。有的官员的行为已经严重违法甚至构成犯罪了，本应被撤职、开除，甚至应负刑事责任，为了逃避法律责任，于是主动引咎辞职，避重就轻，“以辞代罚”。例如２０１１年原湖南省株洲市人大常委会副主任曾侃融曾因在一起强拆事件中引起当事人自焚而主动“引咎辞职”。先且不说曾侃融的“引咎辞职”是否有逃避责任之嫌，令人可气的是曾侃融的“引咎辞职”似乎只是为了掩人耳目，以求事态平息的权宜之计，曾侃融在提出“引咎辞职”后竟然依旧在岗位上长达三个月之久，直到有媒体披露，他才去职。曾侃融的假“引咎辞职”能够得到有关部门的批准及纵容，除了说明部分机关部门的失职外，更说明引咎辞职制度至少在一定程度上被曾侃融利用，成为他逃避更为严厉的法律制裁的避难所。这种企图把引咎辞职制度异变成违法犯罪行为保护伞的人，曾侃融肯定不是第一个也不会是最后一个。

３．到底是“引咎辞职”还是“责令辞职”？

笔者认为，在现阶段我国的具体实践中一般不会出现真正意义上的“引咎辞职”，我国引咎辞职的官员绝大多数都是在事故发生相对较长的时间后，在上级组织的要求下引咎辞职的，有多少官员是真正出于内心政治责任感与道德意识引咎辞职的呢？长此以往，引咎辞职条款的设立还有其意义吗？与其这样还不如在条款中直接规定“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当责令辞去领导职务”。

有学者也发现了同样的问题，并指出：“官员引咎辞职似乎不是规范程序和公众舆论作用下的产物，而更像上级组织施压甚至政治力量博弈后的结果，那些决定谁会引咎辞职的主宰力量总是游弋在人们的视线之外。”例如２０１１年所发生的温州特大交通事故。社会乃至广大群众都觉得负有主要责任的铁道部相关领导能“引咎辞职”，但最终处理结果仅为对上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职。本来引咎辞职制度是迫于民众和舆论的压力，官员辞职以谢天下，而现在，民众社会所认为该“引咎辞职”

的官员却未辞职，而被免职的却有掩饰、替罪之嫌！这不仅使人对于“引咎辞职”制度产生质疑，也为“引咎辞职”的被扭曲感到悲哀。

最后，笔者认为我们对于“引咎辞职”应给予更深刻的认识。对于解决公务员制度能进不能退的状况也不能单单依靠“引咎辞职”。对于官员责任意识的提高、政府负责任形象的打造也不是能通过“引咎辞职”一劳永逸地去完善。对于“引咎辞职”，我们能向西方学习的不仅仅是这种形式表象，更要学习支撑着“引咎辞职”背后完善健全的行政道德伦理体系与强大的外部力量参与。或许，将来当我们看到官员真正出于个人的道德意识而作出“引咎辞职”，彼时我们才能更加感受到引咎辞职的真正魅力。■

参考文献：

［１］杨景宇，李飞主编．中华人民共和国公务员法释义．北京：法律出版社，２００５：２１０．

［２］杜娟．现阶段我国引咎辞职分析．法学，２０１０（５）．

［３］王能昌．我国“引咎辞职”实践中的若干认识问题．中山大学学报，２００６（２）．［４］资料来源：东兴教育网．四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｄｘｅｄｕ．ｎｅｔ／ＡｒｔｉｃｌｅＳｈｏｗ．ａｓｐ？ＡｒｔｉｃｌｅＩＤ＝４０５

［５］资料开源：泗洪县政府门户网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｉｈｏｎｇ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔ／２００８／３／３１／ａｒｔ＿７０１＿４４０２．ｈｔｍｌ