试述当前税务稽查工作风险及务实应对
2020-03-03 15:52:18 来源：范文大全收藏下载本文
试述当前税务稽查工作风险及务实应对
作者：吴新银加入时间：2010-12-3 13:53:54点击次数：37
5税务稽查是税务管理中一项重点环节的工作，该工作所反映出的实质综合成效从一定意义来说体现了当前中国整体法治进程和水平。在这个法治进程中，各种新旧矛盾并存及体制机制转换程度决定了税务稽查工作必然地、深刻地打上时代时期的烙印。这就是，在当前税务稽查工作中，存在着部分难以体现当前税法要求的内容。从法治角度来看，这就是税务稽查中所存在的工作风险。这样的风险从多年来许多理论专家学者和从事税务稽查实务者的著述文章中不断大同小异地被揭示可以印证这一点。但话说回来，这样的工作风险，在当前各个执法部门包括各个司法部门中又是何其见怪？所以，在法治进程难以基本达到应有水平中，就必然地有一套实际运行的规则在指导着各相关主体。本文尝试从这个层面上来论述当前的税务稽查工作风险及提出个人所理解的务实应对，以期对税务稽查工作的管理者有所裨益。
一、什么是真实存在的税务稽查风险
对税务稽查工作的定位及诚实地工作预期，就已决定了在税务稽查工作中可能存在什么样的风险。对税务稽查工作定位的影响因素包括税务稽查工作的职能要求、当前工作环境和实质起作用的制度配套、以及相关管理者们工作价值观的融合，至于各因素所占比重的结构，则因不同主导管理者的组合而各不相同，有时甚至可能出现较大区别。从税务稽查的工作成果及浮现出的工作风险则体现了工作定位的状况，当然也同时体现出了所融合的工作价值观。
真正意义上的风险，是博弈基础上代表不同主体利益的“有正、有副”的可能出现的“零和”结果，否则，从法制要求的“应该怎样”出发，到现实执行程度的“做得怎样”，这之间存在着一定差距甚至较大差距，但从体制层面却长期未予纠正的，这样形成的风险就不应该是实际存在的风险，而仅只能是理论上的风险，这样的风险对现实促进起效甚微。在许多文章的论述中，对于稽查风险或稽查工作中存在的问题提得太多，改进的倒不太多。倒不是难以改进，而且许多待改进的内容确是举手之劳的改进，但屡屡仍有未改进的地方，这从数年前关于此类文章的论述至当前此类文章论述的雷同可见一斑，结论应该是,现实中较普遍性的发生后“论述”总结出来又不断提及的“问题”,其改进是低效的,也就是说对执行主体而言是低风险的。为什么会这样？没有博弈机制使然。举个简单例子，送达回证手续不全的程序性不合法，未能引起被查对象对其合法权益的动真格“保护”，就会导致下一次类似手续的走形式，这本有的风险到了实务中有多少
实际意义上的风险？被查对象为什么不合法保护自己的权益，其核心应该是个敏感的大话题，不在本文讨论主题之内。应该说，只有被查对象对税务稽查的程序、实体进行“刻薄”地“指责”（表现为听证、复议、起诉等形式），同时，真正代表国家、代表公平正义的有关监督主体对稽查实体的执法准确性即时有效监督时，对税务稽查实务者的风险才会真正出现。
二、税务稽查风险的表现形式
税务稽查风险的表现形式根据现实中出现的实际情况有很多种，可以作出很多分类，但从宏观性管理角度出发，同时又具可制度化且可操作性，本文试从以下几个方面进行分类。
1、对税务稽查工作规程和其他税法执行的风险
税法建立起来后，就形成了应该遵从的原则和标准。而提及风险，就是对税法执行不能达标而可能承担的法律责任。在稽查工作实践中，税法执行的风险可能表现在：税务稽查工作规程的四个工作环节中，选案机制建立的科学性与适用性风险、检查环节中对检查风险识别的理念及可操作性风险、对违法问题所取证据的合法性、充分性及适当性风险、审理工作中对审理岗位人员的选择及理解审理“七项内容”的可操作风险；对税收实体违法认定的风险；对税收违法情况进行行政处罚的认定及处罚适当性的风险；对其他税收程序法执行的风险等。
2、对税务稽查工作进行干预的风险
税收工作本是一种经济利益调整，许多时候甚至是重大利益调整，而在税务稽查这一特定工作环节更明显体现这种特性。因此，在当前国家治理转型时期的各项体制和制度未完全明晰、集权管理以及权责难对称的情况下，工作干预已是一种必然。干预可分积极的干预和消极的干预，而现实中的消极干预居多。有些干预在现实中以务实眼光看是有一定道理的，以部分税收利益置换了更大的其他综合效益，如在既有地方整体利益之下的对作为局部利益的地方税收利益调整的干预，这属于地方性干预，从税务部门的局部来看，是消极的，税法执行被扭曲，但放到地方整体性利益中，也可能是积极的，可能是综合效益更大，这也类同于某些国家税收利益形成的壁垒与国际贸易自由化下利益冲突调整时的情景一般。在出现的干预中，除前面所述之外，也有些干预是利益集团性的，影响着某些层级的政治经济；还有些是各种不同层级的私利性的考虑。这些干预在当前所反映的各个不同政府部门行政主体执法中已经比较司空见惯，也不时有被揭露出来。当然，对这种应有税收利益的人为调整，就形成了较为明显的税务稽查风险。
3、相关税法的缺陷和人员素质的不足形成工作疏漏风险
目前的税法中，制度性缺陷和部分税法内容的可操作性及相应伴生的监督性存在不足，同时，对稽查人员素质几乎没有规范标准保证质量的情况下，容易出现工作疏漏风险。对其不足，这容易从当前税务中介机构自行形成的许多制度性“大补丁”可以进行反证。例如，税务稽查工作规程是一部指导稽查工作的统一尺度的程序法，但现实中被查对象大大小小不一而足，用一套简单标准来适用是有些牵强，如对列入世界500强企业的某被查对象与对属个体性质的某商业零售超市的被查对象，用同一套程序标准进行检查是不是有些不合适？答案是肯定的。针对这个问题，有部分地方已作出补漏尝试，但对全部存在的税务执法部门而言，其中的风险无时不在。这些风险可能包括：对被查对象违法情况查出与否的识别风险、稽查成本与稽查直接成果可能极不对称风险、审理中执行审理“七项内容”的可操作性的风险、对综合性强的所得税等税种进行实体稽查的可操作风险、稽查岗位人员选取时对个人职业道德、业务素质结构及工作经验等重要不同因素考虑不足造成的风险等。
三、对税务稽查风险的务实应对
以上所存在的风险，有些是在实务中对风险认识的理念没有同步跟上，导致风险识别及可操作性的流程执行不足，有些很难在短期内进行有效应对，有些风险与当前大的体制环境及制度框架紧密联系，需要条件具备才能解决好。
针对以上存在的各种情况，在相关管理者岗位积极作为的条件下，可以将对前述稽查风险的解决分为短期可努力解决的应对和应长期逐渐解决的应对这两大类。
1、短期应对
所谓短期可应对，本文是指单个或少数管理层级的管理者可在不太长的期限内进行努力解决的应对。它包括：
（1）健全税务稽查工作规程，使发挥保证质量与效益的制约作用
①提升《税务稽查工作规程》的法律地位。②建立稽查选案的工作原则和具体实施制度，体现有效服务和保障税源管理的大局。③在规程的检查环节中，增加可能出现的税收违法风险的识别，体现当今审理风险理论中的风险导向审计理念，也体现出关注税收检查成本的意识，这也为过错问责提供保障。④改进并做实审理委员会工作机制，实行“领导+专家”的人员组成方式，形成“达到标准审理的实质审理与定期进行形式审理”的结合，形成对检查环节的有效制约和保障，营
造成“打造稽查质量的高地”和人才的洼地。
（2）丰富税务稽查规程各流程中的具体操作内容，走规范操作之路，保障基本工作质量
①对选案的执行过程制定规范工作要点，并制度性的档案化。②对检查环节中形成的检查证据，分不同税种制定基础性的规范化范本，并在范本中作出适度的法制性解释。③对审理中的原则性“七项内容”，根据典型被查对象不同的某种属性，尽可能作出详细解释或例释。④对重点税种、重要行业的某些税种编制特定的检查软件，如企业所得税（又可分适用不同行业的企业所得税）、个人所得税、金融业的营业税、房地产行业的营业税和企业所得税及土地增值税、等等。⑤引入针对使用自动信息化的被查对象的所有涉税相关信息的搜索软件，搜集可能偷漏税收的可疑信息并进行有效分析和比对。⑥建立和完善服务于稽查工作的多功能储备性数据库，包括税法体系及有效随机分类、不同行业某地域的各项财务及税负数据标准、历年检查工作成果信息化及可检索、不同行业真实典型税务处理案例等。
（3）整合工作领导体制，使少干预及掣肘，多发力
①对国家、省、市、县等各个不同层级的稽查部门根据实际运行效用情况及税源管理需要，进行不同的检查工作定位，确定服务于不同税源管理的功能。②继续做实“人才库”建设，要有形与无形相结合，选与用相结合，弥补和调剂可能短期内的人才相对不足。同时，要对库存人才的工作使用和工作研究进行工作特长的业务方向引导，避免人才在少数业务领域的拥堵和难以高精尖。③制度性地有效发挥上一级稽查部门对下一级稽查部门的领导与示范作用。
（4）注重对人员素质的培养和使用，发现及引导标杆型人才
当前在工作责任机制难以全面有效建立的情况下，首先就需要在人员使用上选取责任心强的人员。同时要形成一定的“入门”竞争机制，让人员意愿及竞争中的竞与选相结合。
正是在稽查工作价值观指导下的积极定位，就会决定既定的工作手段，其中最重要的工作手段是对稽查人员的选取。这其中，一定要关注其工作经历和阅历、税收业务素质及综合知识框架、工作责任感和使命感等，这是当前决定稽查工作质量的关键，也是有效控制和降低工作风险的关键。
要在既定条件下，善于发现稽查人员中的潜在标杆。标杆的作用是无穷的，这是古今中外的管理铁律。对标杆的成长，这其中有一个必然过程，即“现实必存在---偶然发现---必然引导---偶然提升---必然人才”这么个成长过程，这样的最
终标杆型人才，应该具有其必有的特质，即其自身有责任感和使命感、容易接受领导和激励并对合理工作目标百折不挠、爱钻研业务、能不断因各种内外环境因素变化而进行自我心理调节、不追求浮华的评先评优、对名利比较看淡等，也只有具备这些特质，才能在当前复杂环境中终不被真正的湮灭掉。工作中通过发现、引导并发挥这样标杆型人才的工作优势，在有效的管理模式下定会让整体工作质量有较大提升。
（5）适度发挥复查工作的监督作用
复查工作作为监督税务稽查的手段不可或缺。但在监督形式上可以创新。可以引入外部达一定资质和成长历史良好的会计师事务所、税务师事务所等中介机构，或引用其年度工作报告，或聘请其依法在某环节进行复查，或进行成果评估等。
2、长期应对
真正有效的工作成果和风险防范，只有机制建立科学、实用，才是根本。对税务稽查风险形成中的根本问题，也只有从机制上寻找办法，才能有效解决，也才能对各相关岗位人员进行有效保护。但这需要较长的时间和很大的力量才成为可能。
（1）建立有效的责任机制
在当前只能强调责任心而难以全面启动问责的情景下，建立有效的责任机制只能着眼长远。并且，在真正的责任体现中，对于“权力”及中国传统文化中的“关系”的影响下的责任，现实中普遍无法有形体现，这在现有体制环境下是很难解决的难题。如果出现机制良性转换，则可从这些方面体现有效的责任机制：①修订有关制度，让制度合理体现责、权、利的真正融合。②有效监督与质疑无时不在，出现应问责情形的，立即启动问责。③问责首先应分清真正的责任人。④对责任人依法进行公开处理。⑤问责后，导致了相应工作整体较大提升及风险下降，各工作环节、流程、手续、时限等等“表面现象”，都自觉地不可能地成为会议上争吵和文章中论述的问题。
（2）对稽查人员进行能级管理
稽查工作成效如何，稽查人员的素质是其重要因素之一。同时，税务稽查部门不同于其他环节部门，其工作本身对人员素质要求较高。在不断的工作实务中，有些地方在税务稽查人员管理中不断呈现的人员整体素质无法提高并且人员普遍对税收业务管理预期悲观，这是与稽查人才制度管理不足或不合理分不开的。如果是制度积极有效，应该是不同素质层级
的人员都能看到人才前进和素质提升的希望的。这种有效制度就是期盼中的人员能级管理，表现为，①根据现实状况，制定切实有效的能级适用办法，同时也以此选拔专家型人才。②对不同能级的人员实行动态管理。③赋予不同能级人员不同权限的工作权利和不同的工作津贴。④评定能级标准主要体现出人员的工作经历及其绩效、业务素质结构、以往工作责任感以及以往每个稽查工作成果对个人“德能绩勤廉”的具体体现。同时，这样的能级管理制度能够调动大多数人积极向上且认识到通过不断努力就有合理回报的诉求。
（3）保持税务稽查工作的适当独立性
保持税务稽查工作的适当独立性是保证稽查工作质量、降低稽查风险的必要因素，这无论是从管理理论还是国内外制度实践的成败都得以印证了的。其独立性包括：①独立执行税法的检查权，并独立承担责任。②对所属工作人员的决定权和经费保障权。③赋予一定的搜查权、对财务信息自动化系统全面检索的搜寻权和有一定前提的人身强制权。④适度独立的工作报告权，及对税收日常管理的建议及督促整改权。⑤有与税收司法审判权的紧密衔接与制约。
作者单位：江西省九江市地税局
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