政府性债务的法律规制
2020-03-02 21:23:56 来源：范文大全收藏下载本文
地方政府性债务的法律规制
王登巍
43号文对地方政府性债务的法律管制以及62号文对地方优惠政策的约束，就是基于依法治国背景管住地方政府在GDP冲动下和政绩欲望下的两只咸猪手：伸手（直接负债拉动地方经济）和拉手（不计代价地招商引资）。
一、政府性债务基本厘定
1、概念界定
（1）政府性债务与政府债务
43号文多次强调政府性债务、政府债务和政府或有债务。 政府性债务包括：政府负有偿还责任（政府债务）、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务（政府或有债务）。
（2）公益性概念
《预算法》规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
公益性资本项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。
准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。
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2、范围界定
43号文明确在存量债务处置中，以对2013年的审计结果为依据。
按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，2013年地方政府性债务审计范围包括：
（1）地方政府负有偿还责任的债务。是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。
（2）地方政府负有担保责任的债务。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
（3）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
（4）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。
二、政府性债务的法律规制沿革
1、1995《预算法》的集权管制
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政府性债务的管理的内容也主要是对地方政府性债务的管理，是财税体制改革的组成部分，也是中央和地方的事权分配。
政府性债务管理主要是受1995年《预算法》的规制，对于地方预算，28条规定“按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
2、2008年金融危机背景下强刺激引发的地方政府性债务潮及投融资平台的海量产生
集权管制的改变发生于2008年，为了应对全球金融危机的影响，我国实行了强刺激的经济政策：以国十条为基础、以4万亿刺激计划及中央待发2000亿地方债为载体，以减收增支的财政政策为保障，我国首次在地方预算中编列赤字（中央7500亿，地方2000亿）。
2009年初，央行和银监会出台了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有体检的地方政府组建投融资平台、发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央投资项目的配套资金融资渠道”。
于是地方政府为了满足地方配套资金需求，以及拉动区域投资的地方政府政绩热情，设立了大量的投融资平台，发行的企业债也多是城投债。
3、强限制下的法治管理
城投债的大量增长，投融资平台公司的快速扩张，直接意味着金融风险。投融资平台公司不仅依靠的是政府信用，而且均由地方政府担保或出具承诺函，直接构成了政府性债务的内容。但投融资
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平台公司债务情况缺乏统一的规划和管理，甚至缺乏财政预算的约束，导致政府债务风险加大。
2010年6月10日国务院下发国发【2010】19号文《关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》，财政部、发改委、人民银行、银监会2010年7月30日下发财预【2010】412号文《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，对于地方投融资平台本身及其融资行为进行限制和分类清理。
2012年11月5日国土资源部、财政部、人民银行、银监会下发国土资发【2012】162文《关于加强土地储备与融资管理的通知》， 明确土地储备机构融资，应当纳入地方政府性债务统一管理，执行地方性政府债务管理政策，具体融资应根据年度土地储备计划，由财政部门、土地部门、人民银行分支机构核定，报同级人民政府批准后，按财政管理级次逐级上报省级财政部门。
最严格的限制和管控起始于2014年9月21日，为了适应2014年8月31日修订将于2015年1月1日实施的《预算法》，国务院下发了国发【2014】43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，地方政府性债务的提法，不仅包括了地方政府债务，也包括了地方可能承担责任的隐性债务。文件建立了地方政府性债务的管控原则，实行规模由国务院及全国人大或常委会控制，分地区限额由财政部在批准规模内测算报国务院批准，各地政府在本地区限额内举债应报本级人大或其常委会批准。而且43号文还在第四部分“控制和化解地方政府性债务风险”部分专项要求“严肃财经纪律”，强调不得变相举债，不得挪用债务资金，不得为其他债务提
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供担保，对企业注资和补贴要依法依规，进步一规范土地出让，制止违法违规出让土地及融资行为。
2014年9月26日，国务院下发了国发【2014】45号文《关于深化预算管理体制改革的决定》，进一步强调全面规范、公开透明的预算制度，深化财税体制改革，划清政府和市场的边界，进一步明确了地方政府举债规则，以及清理地方财税等优惠政策。并在第
（六）项专文阐述“规范地方政府债务管理，防范化解财政风险”。
2014年10月23日，财政部下发财预【2014】351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求对地方政府债务分类甄别， 并提出了通过PPP模式转化为企业债务的途径。
为了进一步限制地方政府伸向市场的手，遏制地方政府的投资冲动，2014年11月27日国务院国发【2014】62号文《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对于地方政府对投资者在税收和非税等收入以及财政支出等方面的优惠政策进行了清理。
4、经济指标压力下的小松绑过渡
2015年1季度，经济指数开始下滑，进入2季度有继续下滑的背景下，国务院2015年5月10日下发【2015】25号文《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，明确：
（1）国家统一制定的优惠政策，逐项落实。
（2）各地区各部门出台的优惠政策，有规定期限的按规定期限执行，没有规定期限确需调整的，设立过渡期执行。
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（3）各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。
（4）出台新的优惠政策，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，国务院批准后执行，其他由地方批准后执行，一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。
（5）62号文规定的专项清理工作，今后另行部署进行。 紧接着，财政部、人民银行、银监会在5月11日又出台了40号文即《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，针对性提出了支持在建项目存量融资、规范在建项目增量融资的风向。
三、对地方政府融资机制的规范
1、基本原则
借、用、还相统一，全口径预算管理。中央政府不救助原则。 地方政府救助的企业债务，相应的资产、收入或权利也应一并划转。（财预2014年351号文）
2、举债主体
（1）政府债务只能通过省、自治区、直辖市政府举债。市县级政府举债，由省级代为举借。（2）不得通过企事业单位等举借。
2、方式限定，分类管理
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政府举债方式限定为政府债券：无收益公益事业为一般债务，发行一般债权，以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益事业为专项债务，发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
3、分类纳入全口径预算管理
一般债务纳入一般公共预算管理（经国务院可编列赤字），专项债务纳入政府性基金预算管理（按照以收定支原则编制，经国务院批准可以举借专项债务），PPP项目的财政补贴按照性质纳入相应政府预算管理，或有债务偿债的纳入相应预算管理。
国有资本经营预算按照收支平衡原则编制，不列赤字。
4、用途限定
只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
5、总规模和限额控制
全国的地方政府债务总规模由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。各地区的限额由财政部测算后，报国务院确定。
6、实施限制
在限额内举债仍应报本级人大或其常委会批准。
7、规范或有债务
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43号文规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
地方政府担保范围：《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
8、通过PPP模式转化为企业债务
43号文鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
四、过渡安排
1、存量债务
以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。
对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务，地方
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政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。
2、确保在建工程后续融资
地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
五、关于融资平台
43号文明确规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
1、融资平台
根据《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文，地方政府融资平台公司指：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
2、融资平台的政府融资职能
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融资平台的政府融资职能是指，负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或者负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。
其中，直接、间接形式为融资平台公司提供担保包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。
六、关于PPP项目
1、PPP与政府性债务
PPP项目项下政府支付义务是购买服务的对价，并不是直接的债务。所以不必然构成简单的政府债务。政府支付PPP项目对价不一定是通过举债，也可以是通过增加税收或减少其他方面的支出来解决。
2、博弈与统一
发端于国务院国发【2014】60号文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，第九部分为“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”，于是发改委和财政部分头行动，推出了各自体系下繁多的部门规章和文件。
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2015年4月15日，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行六部委联合发布【2015】第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对于两大领域的社会资本参与投资和特许经营问题做出了规定。
随后的2015年5月22日，国务院发布“国办发〔2015〕42号”通知（以下称，42号文），明确由财政部、发展改革委、人民银行制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意，这也是我国目前关于PPP项目的最高层级的专门性规范文件。
对比此前财政部和发改委的文件，42号文的亮点包括： （1）定义更新
42号文对PPP的定义做了更新，强调了是公共服务供给机制的创新，明确政府通过竞争性方式，选择具有投资和运营管理能力的社会资本，按照平等协商原则订立合同，社会资本提供公共服务，政府根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价。
（2）外延拓展
对于ppp的意义，突出增加了打破行业准入限制、激发经济活力和创造力， PPP已超越了优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义。
（3）平台公司松绑
对于社会资本的界定有变动。需要注意，融资平台公司在与政府脱钩的前提下，如其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、
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得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能，平台公司可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
但同时也严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。
（4）鼓励各种形式的社会资本参与
42号文鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多的参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间。
（5）明确财政部的地位
明确了财政部门的地位和作用，要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。
（6）梳理了PPP与特许经营和政府采购的关系
第12条明确在13个公共服务领域广泛开展PPP模式提供公共服务，其中在5个特定领域需要实施特许经营的按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
第15条明确规定使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例，选择合作伙伴。
（7）多元化项目用地供应
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保障项目建设用地，可以划拨，租赁，作价出资或入股等不同方式。尤其作价出资或入股方式，将决定权交给了市、县人民政府，但应以市、县人民政府作为出资人。
（8）强调平等关系和契约理念
非常强调政府和社会资本的平等关系和契约理念，合理确定合作双方的权利与义务，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款。
（9）强调财政承受能力
再次强调财政承受能力论证。尤其提出将经营收费权和其他支付对价，在政府综合财务报告中进行反映。
（10）加大融资创新
中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，吸引更多社会资本参与。
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