破解城市化难题
2020-03-02 18:53:18 来源：范文大全收藏下载本文
破解城市化难题
主持人：本刊记者王红茹
特邀嘉宾：中国人民大学经济学教授、博导李义平
中国城市经济学会秘书长刘维新
国务院发展研究中心社会发展部研究员周宏春
八十年代中期，国家给乡镇企业发展制定了一条政策叫“离土不离乡”，说白了，是怕大批农民进城。后来，农民生产的粮食富余了，但城市作为吸纳农村剩余劳动力的重要途径并未疏通，乡镇企业式的工业化没有带来相应的城市化，中国出现了工业化与城市化不同步的奇特现象。有专家预测，在现有水平上，城市化每增长一个百分点，可直接拉动GDP增长1.5个百分点，如果城市化与工业化同步，每年可望增加上万亿元的消费需求。目前，中国的工业化水平超过50％，但城市化水平却只有35％。中国经济要持续长远发展，“三农”问题要彻底解决，城市化是必由之路——
城市化要有产业支持
主持人：现在有的地方搞城市化，但没有产业支持，民间戏称为“一条大马路，两行卷帘门”。这样的城市化恰如当年形式主义的大办开发区，是社会资源的巨大浪费。那么，一个城市在产业选择上应当遵循什么样的原则呢?
李义平：我认为首当其冲的是比较优势，是有利于劳动力的转移。比较优势是市场经济的真谛。简单地说，市场经济就是各市场主体都发挥自己的比较优势，然后进行交换，不仅自己的“蛋糕”可以做大，整个社会的“蛋糕”也可以做得比原来更大。
按照发展经济学家约翰·刘易斯的看法，所谓发展就是把传统部门即农村的无限供给的剩余劳动力通过发展现代部门不断地予以转移。从实践来看，这种供给必须是有效供给，所谓有效供给就是选择的产业层次对从业人员素质的要求与转移出来的人员的素质相适应，可以有效解决农村剩余劳动力的转移问题。如果选择的产业对人员素质要求太高，即使城市有很多这样的企业，农村的剩余劳动力也转移不出来。剩余劳动力在素质上的不适应是一种结构性失衡。
从实践来看，我国浙江的温州、台州、宁波等地是城市化、工业化、农村剩余劳动力转移成功的典范。这里基本上不存在农民问题，因为很多企业就是农民办的。农民办的企业自然与农民的素质相适应，故而顺利地实现了农村剩余劳动力的转移。加之劳动力成本低（对于真正的企业家来说，如果用机器合算就用机器，用劳动力更合算就用劳动力)，产品有竞争力，其客观效果是经济发展得很快。随着经济的发展，产业结构与人员素质再不断提升。这一典型案例告诉我们，任何技术都
是适度技术，是经济技术，即有经济效益的技术，不是技术含量越高越好。
与此形成鲜明对照的是我国西部的一些省份在产业选择上无视本地域偏远、自然资源丰富、劳动力素质不高的特点，非常时髦地选择高新技术产业作为支柱性产业。这样的工业化是把现代部门镶嵌到传统部门，是计划经济早期发展工业化的做法，是在复制“二元经济”。
两种不同选择的深层次差异是谁在进行选择。浙江的选择主要是老百姓根据市场需求自发选择的，选择的结果与选择者的利益休戚相关。后者的选择是地方政府决策的，地方政府领导在进行选择时，首先考虑的是政绩，与老百姓的目的、动机是有差异的。
其次是准确的战略定位。战略定位是发挥比较优势的逻辑必然。一个城市的战略定位就是要依据比较优势原则，寻找到在一个经济区域中自己的城市所能扮演的角色，找到适合于自己城市的位置，形成城市的品牌和形象。由于在一个经济流动圈中各个城市与生俱来的特点不同，决定了各自担当扮演的角色不同，都当龙头是不现实的，也是不可能的。我们应从自然经济相对封闭的自成体系的思维方式转变为市场经济的思维方式：龙头城市和配角城市是独立的主体，是基于自己利益的交换行为，交换的结果是双赢的。浙江嘉兴选择服务于上海，把上海作为自己的大市场，效果相当不错。
最后，我还想强调的是，在产业选择上一定要正确认识传统产业、夕阳产业和知识经济的关系。传统产业并不等于夕阳产业，比如炼钢确实是传统产业，但并不是夕阳产业，关键是怎么用最新的技术去装备和改造传统产业。这个问题对于老工业基地特别重要。总之，我们不要一听新经济就盲目地兴奋，一听传统产业就莫须有地黯然神伤。
东中西部城市发展的重点应有不同
主持人：中央在制订“十五”规划时，提出“积极稳妥推进城镇化”的战略思路。应当说，这是城市化进程中的重大政策调整。它与“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”及“小城镇大战略”的政策相比，有了很大进步。但中国幅员辽阔，南北、东西从地理环境到气候条件，以及经济发展水平都有较大差距。因此用一个政策“一刀切”就难免脱离本地区的实际，难于实施。由于中国东、中、西部的差距较大，发展的重点也应有不同。如何因地制宜地制定本地区的城镇发展战略，使本地区逐步形成完善的城市结构体系，以推动城市为中心的区域经济发展？
刘维新：东部沿海地区，经济比较发达，环境条件也比较好，经过改革开放二十多年的快速发展，大中小城市都有了长足发展，并形成了很多以大城市为中心的城市群，如珠江三角洲城市群，长江三角洲城市群，京津塘城市群，辽沈城市群等。由于城市群的形成，构造了比较合理的大中小城市结构，并形成了较为合理的城镇网络体系；而城镇网络体系的形成，推动了区域经济的发展。像这些地区，每个城市群都有2—3座大城市或特大城市支撑，而这些大城市规模都比较大，已
出现不少“城市病”。因此，发展的重点，应放在小城市明名星城镇上，以便适当疏散特大和大城市的人口压力。如果把重点仍放在特大城市或大城市上，就会对长远发展带来困扰。虽然大城市具有集聚效应，但是，超过度就会朝反方向发展。中部地区是我国城市经济梯度发展的中间地带。像这些地区大城市和中等城市都有了一定发展，有的地区还形成了以大城市为中心的区域经济网络，如湖南的长沙、株州、湘潭地区，以及山西的太原地区。但从中部整体看，尚未形成较完善的城市群。因此，城市发展重点应放在中等城市和小城市上，使之逐步在一个区域范围内形成大中小城市体系，有条件的城镇也可优先发展，但重点应是中小城市。因为这些地区的重点目标是尽快形成完整的城镇体系和合理的城镇结构。只有城镇体系的完善，才能推动区域经济的发展；有了区域经济基础，城市才能走可持续发展道路。城市的可持续发展，要有4个支撑点，即：资源(土地、水、人才、信息)、环境(生态环境、文态环境、社会环境)、区域经济基础和城市品牌(含城市形象品牌、产品品牌)。
西部地区在中央实施“西部大开发战略”之前，与中部和东部都有很大差距，也是贫困人口集中的区域。自中央实施西部大开发以来，近两年有了很大发展，增长速度超过东部和中部地区，但经济总量仍与东部有很大差距。西部地区由于西南部与西北部的地理环境、气候条件差异较大，经济基础也极不平衡。因此，城市发展南北差距也很大。有些地区城市首位度较高，城镇体系结构极不合理。所以，要依据不同地区确定不同的城镇发展方针。例如：成都与西安地区，基本上已初步形成以大城市为中心的城镇体系，因此，其发展重点应放在小城市与有特色的名星城镇上；像贵州、广西、云南、宁夏、甘肃省会城市都有一定规模，也有一定的辐射力与吸引力，但这些省份的中等城市发展不足，今后应把发展中小城市作为重点，使之逐步形成城镇网络体系；像青海、西藏、新疆，尚未形成具有影响力的中心城市，应把发展重点放在大城市上，在此基础上，再逐步发展中等城市和小城市，建制镇一般不能作为发展重点，因为把建制镇作为重点，就会降低经济效益。
地方政府在城市化过程中应扮演五种角色
主持人：城市的发展过程，可以用“小雨落荷叶”的现象来描述：最初下毛毛雨时，荷叶上没有雨点；随着雨在荷叶上的积累出现小水滴，并逐步变大；当大到某一时刻，水滴或分散成几个小水滴，或由于支撑能力不足荷叶歪了水流走了。城市化的实质是人口向有利的地理位置集中，当城市发展到一定规模，就会出现组团式城市群；或者由于城市容量的限制，如资源型城市的资源耗竭了，出现“矿竭城衰”的局面。由于基础条件、社会经济发展水平和城市发展阶段不同，地方政府的角色在转换，作用也在不断地变化，地方政府应在城市化中扮演何种角色？发挥什么作用？
周宏春：一般说来，地方政府在城市化中的角色和应发挥的作用主要有以下方面：
第一，未来城市面貌的规划者。
这一点对于新建小城镇尤为重要。城市规划涉及到人口、经济、资源环境条件以及地理位置等方面的因素，也受政治、社会和文化的影响，是一个系统工程。因此，抓好规划是城镇建设和发展的前提，也是地方政府应该很好发挥作用的领域。制订好规划，一是要有发展的眼光和创新的意识，科学地、高水平地编制城镇规划，
充分发挥专家作用，也要广泛吸收当地群众的意见，从根本上改变那种缺乏特色，风格雷同，修一条路、建两排房的低层次模式。二是坚持以人为本，合理布局，优先安排基础设施和公共服务设施的建设，把城镇建设与人口就业、经济社会发展、地区可持续发展统一起来，使之成为社会文明进步的象征。三是在法规和制度上确保其实施，规划一经制定，就必须维护其权威性和严肃性，经人民代表大会批准，使之具有法定地位，任何人不能随意更改，也不能因为政府换届就推倒重来，应做到“一张蓝图绘到底，一任接着一任干”。
第二，是城市的经营者。
经营城市不仅是观念转变的结果，也确实解决了一部分城市及小城镇建设过程中的资金缺乏问题。然而，在城市建设过程中，也出现了不少问题：一是认识上的偏差，将加快城市化误解为加快盖楼速度，将经营城市误认为无节制地卖地；有些地区为了吸引外资，给外商免费赠送土地，造成可耕地的大量损失。二是短期行为突出，形式主义泛滥。由于一些小城镇政府的主要负责人更换频繁，每一任官都要追求政绩，干几件看得见、摸得着的“形象工程”。三是不切实际，贪大求洋，摆花架子，如追求“高层”建筑，以为高层建筑物就象征现代化了。四是建了空城，不是大楼没人住就是进城的人没有生计，由于没有相应的产业发展，进城农民和旧体制遗留下来矛盾的双重压力，加剧了城市就业的压力。
第三，是城市改造和历史文化遗产的责任者。
随着科技发展和社会进步，以及建筑物的寿命因素，城市改造是城市化高速发展初期必然要碰到的问题，如何处理好旧城改造与历史文化遗产保护的关系，不仅反映了地方政府主要负责人的水平，更是他们的责任。我国在这方面已有成功的经验，如1997年香港瑞安集团用新理念改造上海石库门旧建筑区取得了成功，外貌整旧如旧，内部改变原先的居住功能，赋予其新的商业经营价值，符合新世纪消费者的需求。
然而，随着城市化进程的加快，更多的是“大迁大拆”，历史文化名城保护与城市建设的矛盾渐趋尖锐。不少历史文化名城遭到严重破坏，大规模毁坏历史文化遗产的事件时有发生。
第四，是城市可持续发展的决定者。
城市可持续发展的核心是处理好当前与长远、局部与整体的关系，处理好社会经济发展与人与自然的关系。近些年来，由于急功近利的原因，关系到投资环境、生产生活环境改善、卫生问题、污水处理和垃圾处理等问题，需要持之以恒、多年才能见效的环境工程、生态建设被忽视了；关系到长远发展的规划和制度建设却被放弃了。这种状况必须扭转。
实现城市可持续发展，就是要以最小的资源环境代价发展经济，以最小的经济成本保护环境。要转变环境保护靠政府的传统认识，而将它作为产业来发展。
第五，是城市管理体制的改革者。
当前城市建设中的问题，如低水平重复建设，盲目扩张城镇规模，滥占土地，不切实际地搞大广场、大马路，修建办公楼，城镇形态千篇1律等等，表面原因是管理者缺乏规划意识，深层次原因是管理体制落后，追求短期行为，重发展、轻改革，重建设、轻规划，重投资、轻管理的结果。因此，加强体制改革势在必行，地
方政府则是改革的实践者。要理顺政府与市场、政府与企业的关系，解决城市化需要的资金不足问题；重新清理、撤并、精简，科学设置审批职能，规范事权，实施权力运行“阳光工程”；简政放权，创造发展环境和制度框架；稳定管理干部队伍，加强社区的民主监督，从长远发展着想，遏制短期行为。
李义平：在中国经济发展过程中，地方政府在一定程度上确实扮演着企业家的角色，发挥着企业家的功能。具体表现为吸引资源，组织资源，发现、创造并展示城市的卖点，把整个城市像商品一样推向市场。
在城市化的过程中地方政府如何扮演企业家的角色呢?要发挥企业家的功能，就必须象企业那样思考问题。比如引进人才，我们可以按照传统的方式，以比较优惠的条件，连同人才的所有权一并吸引；也可以换一种思路，以服务一段时间、服务一个项目的方式，组织全国乃至全世界的资源。采用这样的方式通常可以用到真正优秀的人才，因为用人单位不会给这些人父爱主义的保护，有一个很好的退出机制。例如，如果所用人才不符合要求可以及时地终止合同。再比如城市的发展规划，城市建设的重大举措，都可以以市场的方式利用社会上的人才，即利用“外脑”进行设计、规划、咨询。最后，非常关键的，一个城市的政府作为“企业家”不能仅仅是做好一般性工作，其主要的甚至是更重要的工作是经营城市，要像商人那样不断发现和创造出城市的卖点，把城市推向市场。
打造城市竞争力需软硬兼施
主持人：随着城市的发展，城市之间的竞争将成为中国21世纪市场竞争的主要内容。据预测，到2020年，中国城市化水平将达到54.6％，全国城市人口将达到
7.89亿，是1996年城市人口的2.2倍。这样，如何提高城市竞争力就成为人们日益关注的问题。那么，什么是城市竞争力？如何提高城市竞争力？李义平：城市竞争力是一个仁者见仁、智者见智的概念。我认为城市竞争力应当包括一个城市的区位、基础设施、比较优势、交易费用的大小以及开放的程度。
城市的区位、基础设施、比较优势对城市竞争力的影响是显而易见的。在这里，我想重点探讨的是交易费用大小和开放程度对城市竞争力的影响。
“交易费用”是诺贝尔经济学奖获得者科斯教授在《企业的性质》中提出的一个枢纽性概念，是指企业在市场上搜寻信息、签约履约甚至包括打官司的种种费用。一个城市的交易费用指明经济行为主体在该城市的生存环境，包括市场秩序、社会信誉、依法行政、减少办事环节、提高办事效率等等。如果一个城市市场秩序混乱，假冒伪劣充斥，缺少信誉，相关部门基于本位主义的利益，压制企业，竭泽而渔，或互相扯皮，就会加大企业的交易费用，这样的城市其竞争力就受到了极大的影响；相反，则可能提高城市的竞争力。城市竞争力的大小与交易费用的大小成反比例关系。
在如何降低城市的交易费用问题上有一个思维方式的转变问题。应当承认，为了提高城市竞争力，大多数城市都采取了提高办事效率，例如集中办公等，这当然是很好的做法。但这样做的结果时有反复。如果换一种思维方式，例如政府少管一些事情，那就自然减少了环节，减少了依附在各个环节上的人，效率自然就高了。少管事，管自己应当管的事，才是市场经济对政府的要求。
构成城市竞争力的另外一个非常重要的因素就是城市的开放程度。研究发现，哪一个城市开放，哪一个城市就发展得快；哪一个城市封闭，哪一个城市就相对落后。原因在于开放可以接受最前沿、最新鲜的观念、信息、方案。此外，开放与流动相结合。有了流动就有了活力，就有了资源的最佳配置。因此，一个着力于提高城市竞争力的政府应力促开放。
主持人：要提高城市竞争力，就需要弄明白城市在竞争什么?在什么范围内竞争?城市是人口的聚集，也是产业的聚集，特别是进入工业化社会以来，城市的竞争和发展主要是通过城市产业来实现的。对大多数城市而言，产业的竞争至关重要。企业有没有竞争力，产业有没有竞争力，是城市竞争力的重要标准；而对许多城市的政府而言，应选择产业集群的路径战略——政府通过培育产业发展所需要的各种要素和环境，积极扶持城市专业化产业群的孕育、萌芽、发展、壮大；反过来，再通过产业集群的发展促进各种要素环境的不断增强。作为政府本身，在扶持培育产业集群的同时，首先要为自己定好位，哪些事情该自己干，哪些事情不该自己干，不要做越俎代庖的事情，政府重要的是为企业，同时也是为城市创造一个良好的发展环境，因为环境的确是城市竞争力的重要因素。我们这里所说的发展环境，包括城市的硬环境和软环境，而我们通常都很看重城市的硬环境，诸如道路、公共建筑、供水、供电、供气、通讯等基础设施和自然环境，而忽视了城市软环境的建设——法律、体制、政策、文化、教育、政府服务和行为约束，从一定意义上讲，软环境是提高城市竞争力的更重要的条件。不容忽视的是，在提升城市竞争力的过程中，软环境中的文化正在扮演日益重要的角色。一个城市的魅力源于这个城市独特的个性，丰富的文化内涵，独特的文化风格，浓郁的文化氛围，这些都是人们认同一个城市的重要因素。重视文化建设，提高文化品位，以文化品位来塑造城市形象，展示城市品牌，以此推动城市发展。既然文化对城市的成长和竞争力的提高如此重要，那么作为政府，就应该摒弃传统文化中某些不利于人们潜能发挥的评估标准和落后习惯，在营造宽松、自由、兼收并蓄、尊重知识、尊重人才、讲究信誉、等价公平、鼓励个性和激励创新的文化氛围方面积极工作。
在这里，还想提及“信用环境”对提高城市竞争力的作用。不可否认，信用环境将是衡量一个城市竞争力的重要标准。人们由于饱尝信用缺失的苦果，呼唤信用回归日益成为各阶层人士的共识。一个人要讲信用，一个企业要讲信用，一个城市也应讲信用，而城市信用是由一个人、一个企业组成的。因此，提高城市竞争力最终落在了每一个企业、每一个人的身上。但建立企业、个人乃至最终建立完善的社会信用体系，必须要通过政府行为强势介入。
一个有竞争力的城市是有魅力的，但衡量一个城市是否具有竞争力的标准却是一个变数，我更赞同同济大学城规学院副院长吴自强教授的观点：一个有竞争力的城市，必须做到3个和谐：一是人与自然的和谐；二是人与人的关系和谐；第三是城市的发展过程，历史、今天、未来在时间上的和谐。做到了这3个和谐的城市肯定是有竞争力的城市，同时其魅力也真正锐不可挡。
《中国经济快讯周刊》 (2002年第三十九期)
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