对辅助警力相关问题的研究与思考
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对辅助警力相关问题的研究与思考
来源：烟台
发布日期：2007-10-20 10:03:41 点击次数: 6
辅助警力（简称辅警），广义上指在编警力以外的所有警察辅助力量，狭义上是指直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量。我国现阶段的保安队伍、有组织治安巡逻队伍，都属狭义上的辅助警力。本文结合塘沽区辅警队伍两年来的运行情况，对辅警工作的相关问题进行了一些研究思考。
一、天津市塘沽区辅警队伍发展情况
（一）专业辅警队伍的发展历程。第二十次全国公安会议后，天津市公安局提出了建设“警防网、技防网、民防网”三张社会防范网络（简称“三张网”）的总体构想。“三张网”的中心就是“防”，是将过去反应型、被动型的传统工作模式向预防性、主动型的新型工作模式的转变，是在防范中预防犯罪、在防范中制止犯罪、在防范中打击犯罪。要实现这样的目标，仅靠有限的警力是远远不能实现的，必须动员和发动社会力量，将公安机关的专业化同人民群众的社会化相融合，在原有的群众防范组织的基础上，实现巡逻防范工作由过去的松散型向规范型、由单纯义务型向义务和有偿结合型的合理转变。为此，塘沽分局经过认真研究，决定尝试开拓一条民防网建设的新思路，即以招聘“4050”下岗人员建立公益性岗位的组织形式，组建规范型的有偿群众巡逻队伍，实现覆盖全区主要社会面的目标。这一思路得到了塘沽区委、区政府领导的肯定和支持。2004年4月，塘沽区政府出资400万元，在全区招聘600名“4050”人员组建成立了天津市第一支“4050”治安巡逻队，并将塘沽分局前期已经建立和使用的派出所保安夜控队和社区保安队的巡逻力量也编入其中。这一队伍的建成标志着塘沽区专业化辅警工作进入了一个崭新的阶段。通过总结前期辅警工作实践，塘沽分局认为，辅警队伍单一的巡逻防御职能已不能适应形势的需要，于是大胆地提出辅警队员既是治安巡逻员也是治安信息员的设想。即充分利用辅警队员的身份和岗位优势，在工作时间或业余时间，广泛搜集有可能影响辖区内社会政治稳定和治安安定的情报信息和案件线索，主动进攻，服务于现实斗争。为贯彻这一思路，分局专门组织人员准备了辅警治安信息员培训教材，通过全员培训，增强了辅警队员工作责任意识，明确了任务和方法，提高了辅警的综合能力。2004年6月，天津市政法委在塘沽区召开了“天津市公安局建设三张网、预防犯罪工作现场会”，介绍了塘沽分局成立“4050”治安巡逻队，建立和完善民防网的工作经验。
（二）专业辅警队伍成效显着。目前塘沽分局共使用专业辅警员共1169人，分布在全区147个社区当中，基本形成了覆盖全区的网络结构。这些辅警队员在公安机关的指导下开展治安巡逻、安全防范、搜集信息等各种工作，使塘沽区的社会治安防范工作提升到了一个新的水平，可谓“一举三得”。一是进一步严密了社会治安防范控制。辅警队员分布在各个社区之中，基本实现了社区到处都有治安力量，群众随时都能看到治安员，对违法犯罪分子形成了有力震慑，极大地增强了群众的安全感。专业辅警队伍建成并开始工作的2004年4月份，全区各类刑事案件的发案数较3月份下降了17%，其中“八类案件”下降了48%。几年来，塘沽区的发案数始终保持了稳中有降的趋势。辅警队伍自组建以来，共提供各类线索190余条、各类情报信息40余条，通过这项情报线索共破获刑事案件60起、治安案件168起，抓获各类违法犯罪人员158名。辅警队员还直接协助民警破获刑事案件190起、治安案件421起，抓获各类违法犯罪人员574名。此外，辅警队员在工作中还及时向公安机关反映社会敏感信息，有力地支持了维稳工作。二是进一步密切了警民关系。专业辅警队建立以来，辅警队员协助救护病人、帮助查亲觅友，共做各类好人好事5306件。《今晚报》、《每日新报》、《天津日报》、《城市快报》等媒体先后报道辅警先进事迹38人次，辅警队伍接受人民群众赠送的锦旗15面、表扬信26封。辅警队伍以实际行动拉进了公安机关与群众之间的距离，赢得了群众的称赞。三是为“4050”下岗人员再就业探索出一条新路子，实现了治安管理和社会效益双赢的良好局面。目前，塘沽区1169人的专业辅警队伍中，由政府出资安排的公益岗位705个，由社会各界筹资安排的非公益岗位464个。
二、当前辅警工作中存在的主要问题
（一）部分辅警人员思想认识存在偏差。辅警工作的好坏，除了取决于各级公安机关的正确领导外，还取决于辅警队员的思想认识。辅警队员对辅警工作的正确认识是开展好工作的前提和关键。目前，辅警队员的思想认识普遍存在着偏差，一些队员因自身条件所限，一时找不到或没有找到更好的工作，才来当辅警，把辅警工作当成临时性、过渡性工作，甚至把辅警队当作“养老所”，认为只要不出纰漏，混混日子算了。有的队员在工作中缺乏应有的积极性和主动性，从而大大影响了工作的效率和质量。
（二）辅警队员素质普遍不高。辅警队员文化层次素质普遍不高，平时又缺乏学习政治理论和业务知识的自觉性、主动性，对公安机关组织培训的业务知识，有的也是一知半解，理解不透，把握不准，特别是在巡逻中的发现、盘问、控制和处置能力还不强。
（三）辅警队员的待遇和保障仍需提高。辅警工作解决了一部分“4050”人员的下岗再就业问题。但也应该看到，与所担负的工作职能相比较，辅警的收入仍然不高，特别是辅警队员在工作中经常会出现危难险急的情况，奖励基金和工伤保险不能得到保证，必然会对辅警队伍的管理和使用造成影响。
（四）辅警队员职责不明。由于自身素质条件的因素，有的辅警队员仍不清楚自己应该做些什么，工作无所适从；有的队员工作方法简单、粗暴；有的甚至在工作中趁机吃、拿、卡、要，泄私愤、图报复，以势压人，侵害了人民群众的利益。一些派出所领导和民警也经常指派辅警从事一些杂役性工作，影响了辅警功能的发挥。
三、关于辅警工作发展的研究
（一）辅警制度的出现顺应了和谐社会建设的总要求。首先，犯罪的根源在社会，抑制犯罪的力量也只能来自于社会整体的合力。犯罪是各种社会矛盾的集中体现，因此，打击违法犯罪仅靠公安机关一家是远远不够的。只有把人民群众动员组织起来，建立符合和谐社会特征的辅警制度，将矛盾解决化解在基层和萌芽状态，将社情民意充分反映上来，才能更好地维护社会稳定和社会治安。其次，通过行政政策对辅警的录用规则进行有针对性的调控，例如，增加辅警录用当中的“4050”人员或待业大学生的数量，可以在较低的行政成本下，增加社会再就业岗位，减轻社会就业压力，缓和社会矛盾的。第三，辅警来源于群众，辅警协助公安机关进行防范和服务等时更容易体现柔性化的效果，能够使得公安工作能更好地融入社区当中。当前，由于种种原因造成的群众对政法机关的工作不满等不和谐情绪的客观存在，在一些群体性事件的处置和大型活动的安全保卫中，因情合理使用辅警力量，可以避免代表国家行政强制力量的警察与群众的直接对立接触，有助于缓解矛盾，减少社会影响。第四，辅警队员通过从群众转变到了辅警的角色，自觉融入到与违法犯罪分子作斗争的集体中来，可以带动更多的群众理解公安机关、基层民警的艰辛和困难，激发广大群众同违法犯罪分子作斗争的正义感，提高群众的防范意识，增强参与维护社会治安的积极性。同时，公安机关也可以通过辅警力量，更多地倾听到群众的要求和呼声，进一步增强责任心和使命感，进一步增进干群、警民之间的相互理解和信任。
（二）辅警力量的使用可以缓解警力不足的矛盾，节约行政成本。当前，改革已经进入了全面攻坚阶段，社会治安热点问题不断出现，刑事案件居高不下，社会矛盾在一些地方还比较激烈。就塘沽而言，随着滨海新区纳入国家“十一五”总体规划，地区经济社会发展将会迎来巨大的发展机遇。同时，社会治安也将随着地区经济的活跃而变得更加复杂，面对社会治安的新形势、新挑战，公安机关原本就存在的警力不足、装备落后等问题将进一步凸显。特别是警力不足问题更加突出，预计到“十一五”末，塘沽区的人口将达到180万人，按照西方发达国家人口与警力万分之三十的比例，塘沽区需要警力5400人。即便未来在滨海新区这样的经济发达地区，盲目增加在编警力也非经济之举。因为使用辅警需要支付的行政费用远远低于正式在编的警察，所以增加辅警力量，既可以缓解了一线警力不足的矛盾，又可以使大量在编警察从简单、繁杂的行政事务中解脱出来，将精力投放到更为专业化的警务活动中去，这无疑会极大地提高警力资源的效能。因此，建立完善适应经济社会发展的辅助警力制度，充分发挥辅助警力资源的效能是以较低的社会成本应对治安变化的一种可行方案。
（三）辅警制度的完善是新时期群众路线在公安工作中的体现。警力有限，民力无穷。群防群治是公安工作的良好传统和有力武器。多年来的实践证明，集中性的严打整治只是社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施，虽能产生短期效应，但对长治久安往往难以奏效。因此，只有把预防、控制、打击违法犯罪的战线前移，实行打防结合、预防为主的社会治安管理战略，形成社会治安防范控制网络，才能及时发现违法犯罪，制止违法犯罪，最终减少和遏制违法犯罪的发生。当前，由于受市场经济负面影响的冲击，群众参与社会治安的热情和意愿有所下降，群防群治工作出现弱化。只有通过建立职业化、正规化的辅警队伍，从过去义务为主，到现在义务和有偿相结合，把民力组织起来，在公安机关的组织、指挥、管理下参与治安管理工作，维护社会治安，形成专门工作同群众路线紧密结合的新型社会治安管理形式，才能更加适应社会形势的发展。
四、关于完善辅警制度的几点思考
（一）建立法律法规规章，通过立法确立辅警制度。这方面可以借鉴英国、法国和我国香港地区的先进经验。英国的《辅警法》、《警察法》和香港的《香港辅助警察条例》等等，都是以国家法律法规的形式来明确辅警的组织形式、职能定位、经费保障、招聘办法、工作职责、奖惩机制等内容的。把辅警制度的确立提升到法律法规的层面上，通过法律法规对辅警的组织形式和职责分工等进行明确定位，对于建立和完善辅警制度，推动专业辅警队伍的组建，推动辅警力量的进一步壮大和发展，具有其他方法无法比拟的力度和效果。同时，法律法规的系统性、权威性也可以有效保证辅警体系的完整、资源的共享、联络的畅通，使辅警力量产生更高的效能。此外，通过立法确认辅警制度，可以确保辅警队伍在法律法规的框架下依法运作，使得辅警管理工作能够得到立法机构、行政监督机构、社会舆论等各方面有效监督，避免在经费使用、职责权限、工作效率等诸多方面的暗箱操作，确保辅警力量的合理使用，确保辅警制度的良性发展，。
（二）解决思想禁锢，深入挖掘辅警队伍的潜力。塘沽的“4050”专业辅警队伍的职能在建立之初，只是定位于在民警的带领下进行社会面巡逻防控工作。随着这支队伍的逐步稳定和管理上的进一步完善，2005年，塘沽分局把辅警的职能进一步扩大，利用其身份和岗位优势，广泛搜集各种情报信息和案件线索，实现了比较好的效果。笔者认为，这一做法是辅警功能的延伸，应在进一步规范化和细化的基础上，广泛进行推广。同时，辅警的潜力挖掘，还体现在以下两个方面：
第一，扩大使用范围，把警力中大量非执法、非涉密的事务性工作中解放出来。把公安机关一些文书性、行政服务性的岗位，如后勤管理服务、技术性服务等工作全部或部分地交由辅警来完成，可以进一步地节约警力，将有限的警力投入到更需要的地方，即所谓“好钢用在刀刃上”。对于这个问题，有些同志可能会存在“公安机关的工作需要保密，辅警毕竟不是警察，是否会出现泄密等问题”的顾虑。诚然，这样的担忧不无道理，但是，我们所讲的扩大使用范围并不是盲目地扩大和不讲原则的扩大，而是要遵循以下两个原则的：一是要准确界定保密岗位、保密和非保密交叉岗位以及非保密岗位。保密和交叉岗位不适于辅警的使用，非保密岗位则可以大胆地使用。比如，“110”接警工作可以由辅警承担，但警情处置就不能使用辅警。又如，后勤管理中的被服发放等工作可以使用辅警，但警车管理、经费使用等则不能使用辅警。二是要有制度作保证。对从事警务内部工作的辅警要加强保密教育和保密制度管理建设，通过签订保密协定等方法，确定其保密职责。同时，严格公安机关内部保密措施，完善内部保密工作管理制度，杜绝辅警人员参与涉密工作，接触机密内容。从这个意义上讲，引进辅警的同时也能促进公安机关提高保密工作水平。
第二，辅警的组织形式和人员构成要创新。一提辅警，首先想到的就是“4050”人员，但辅警仅由 “4050”人员组成是远远不够的。随着社会的发展，科技的进步，人民群众对公安机关的工作要求也越来越高。特别是随着“有困难找民警”的口号深入人心，公安机关需要更多的具有一技之长的社会服务人员。比如，可以考虑成立包括开锁、安全设施安装等方面的社会服务辅警队伍，这些队伍在接受公安机关监管的同时可以按照市场原则收取一定费用，即满足了群众的安全要求，又实现了社会敏感行业的有序管理，这也应该是辅警制度的一种创新。另一方面，随着违法犯罪人员智能化水平的提高，高科技犯罪、高智商犯罪不断出现，公安机关在经济犯罪、网络犯罪侦查等专业性领域人才短缺，这些领域的专业知识不是仅仅通过对现有警力的培训就能达到的。而根据公安机关目前的薪酬水平，通过招警引进人才，对高科技人才也难以产生吸引力。辅警制度则可以解决这样的问题，如在工作需要时，同一些专门人才签订短期工作合同或长期协作合同，明确义务责任关系，解决一些领域专业人才不足的问题。
因此，笔者认为，辅警制度可以成为一种平台式的机制，将公安机关对特殊人员、专业人才的需求在通过政府编制无法解决或无法及时解决的情况下，应急性地得以满足和解决。
（三）完善管理机制，做好后勤保障。要使辅警队伍发挥出其应有的效果，管理是关键。笔者认为，应通过建立完善“三项机制”（教育训练机制、考察考核机制和奖惩机制）和强化“两个保障”（信息装备保障和福利保障）来加强辅警队伍的管理。具体的说，一是建立完善教育培训机制。要对招聘人员进行了工作技能培训和职业道德教育，首先使他们从思想认识到巡逻工作是他们新的岗位，干不好同样面临着再次下岗，以此增强其危机感和责任感，实现“自己要干好”。其次要按照工作实绩，分层次抓好实战技能的培训。从最低目标（发现违法犯罪及时报告）逐渐锻炼成为能够发现可疑线索，能够挖掘违法犯罪信息等较高水平。二是建立完善考察考核机制。应参照对民警的绩效考核标准，制定辅警的巡逻工作考核办法，由派出所将巡逻人员划定各自负责的防范区域和确定工作时段，考察区域发案情况和勤务情况，并按照一定的考核标准确定巡逻人员的责任。三是建立完善奖惩机制。要将巡逻人员的工作成效同奖惩挂钩，规定在巡逻期间，如果防范区域内发生入室盗窃案件，将扣发巡逻人员一定比例的工资直至辞退，从而有效减少干不干一个样，干好干坏一个样等状况的发生。四是强化信息和装备保障。辅警从事巡控工作，首先要掌握敌情状况，如发案情况、案件特点等问题，确保工作有的放矢。同时也要配备必要的防护性的装备物品。五是强化福利保障。可以考虑按照“谁受益，谁出资”原则，在确保政府出资的基础上，对一些社会受益单位，通过建立辅警基金等形式，筹集资金解决辅警因公受伤、福利保险和工作奖励的问题。
（四）从长远发展考虑，辅警要走职业化同兼职志愿化相结合的道路。首先需要说明的是，在当前我国社会主义初级阶段社会主义市场经济初步确立并进一步发展的条件下，人们的思想意识正在发生深刻的变化，传统的公共安全关系正在被打破，正如本文前面所论述的，传统的辅警制度出现问题，出现不适应，这是社会发展的必然结果。社会主义初级阶段下的辅警制度必然要体现出其所处社会关系下的特点，即市场化的特点。在这样的背景下，空谈义务是不切实际的。因此，辅警的职业化进程是必须的，也是必然的，并且是长期存在的。但是辅警职业化并不代表原有的义务辅警就会消失或者被淘汰。辅警制度的最终发展必然是有偿和义务相结合的方式，职业辅警是骨干和精干力量，义务辅警则将会作为主流存在和发展。一是国外发达国家和地区的经验验证了这一点。这些国家和地区经过长期辅警的使用和辅警制度的完善，辅警都是以有偿和义务相结合的方式运行。如，法国的特别公安员就是义务的志愿者，香港的辅警也是志愿者组成（支付的薪酬仅为补贴性质）。二是人类天生具有对安全的需求。根据马斯洛的需求理论，人具有生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要。在这五大需求中，安全需求排在第二位。在市场经济初始阶段，人们为了极大满足生理需要而追求财富的最大化，对安全的需求降低，而更多地出现对社会公共安全的投入意识淡漠而更多地向征服公安机关提出更高地要求，但是随着社会发展，特别是社会进入比较富裕阶段时，人们的生理需求压力降低，作为第二位的安全要求必然提高。人们将会更加关注自身安全和周围环境的安全，对社会安全也就会更加关注和投入。广州等经济比较发达而社会治安比较复杂的地区在这一方面已经有所表现。广州一些居民区的周边道路“飞车抢夺”犯罪活动非常猖獗，居民区的一些住户自发地组织起来组成“护区队”，开展互助巡逻，减少犯罪活动；有的还利用自己的汽车、摩托车等工具直接同“飞车党”面对面地斗争。实际上这也是辅警的一种形式，因为他们干的事情是在帮助警察工作，但完全是义务性质的，是人们自身需求的表现，也是义务辅警赖以存在的根本基础。三是我国的传统思想给了义务辅警发展的思想基础。我国自古就有“邻里守望”的传统。尽管由于城市化发展和市场经济对邻里关系产生了比较大的影响，传统邻里关系日趋疏远。但是，应该看到，传统思想在人们思想中的深厚积淀并不是一时一日所能改变的，特别是随着以社区为主要管理单位的行政管理体系的逐步建立完善，社区的功能日渐完备，以社区为载体的新型邻里关系正在建立。随着构建和谐社会理念的深入人心，传统文化的道德价值思想体系的回归，人民群众必然更加关心自己身边的安全，关心社区的安全，必然会激发出更高的维护安全的热情，而义务辅警将会在这种热情中不断地发展壮大，公安机关的专门工作同人民群众的群防群治相结合的道路将会越走越宽，社会治安也将越来越好。（摘自天津市公安信息网）
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