安康市城镇化

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方玮峰：关于加快推进安康城镇化的调研与

思考

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发布者：流水镇党政办发布时间：2010-03-21 阅读：220 次

城镇是人口居住相对集中、经济社会发育程度较高、基础设施和公共服务较为完善的地理区间和社会单元，是人类文明进步的重要成果和载体。城镇化是农村人口向城镇转移、发展要素向城镇聚集以及城镇功能日趋完善、经济社会加速发展的历史过程，是实现工业化、现代化、人文化的重要条件。城镇化水平的高低是人类社会文明进步的重要标志。安康是一个农村人口占大头的欠发达山区市，加快城镇化是转移农民、减少农民、富裕农民，统筹解决三农问题，实现城乡一体化的根本出路；是加速产业聚集、构筑产业发展平台，加快新型工业化进程，实现突破发展的客观需要；是有效规避灾害，减少人为对生态的破坏，实现人与自然和谐相处和可持持发展的现实选择。目前，安康已进入工业化发展的中期阶段和城镇化加速发展的新时期，一定要顺应发展趋势，遵循客观规律，真正把加快城镇化进程作为全局工作的一大战略重点抓实抓好，切实把城镇化发展提高到一个新水平。

一、安康城镇化的历史演进和基本现状

（一）安康城镇发展的历史演进

安康城镇的形成历史悠久，有文献记载的历史就有2318年。历史上受战乱、洪灾、移民、交通等因素影响，安康的城镇发展也相应随之兴衰变迁，凸现了几个鼎盛期：公元前312年秦在安康城置汉中郡西城县，郡治设于西城，因雄踞军事要地，城邑面积发展至百万平方米，史称“秦头楚尾大都会”；西晋太康元年因安置流民取“安宁康泰、万年丰乐”之意始称安康；公元742年唐天宝年间，因汉江河运通江达海，沿江城镇码头及商品贸易随交通的发展而兴盛，涌现了蜀河、流水、焕古、瓦房店、后柳等一批商贸集镇；明末至清中叶,由于豫、楚、江、浙等地人口快速增长,加之土地兼并,迫使越来越多的农民背井离乡,纷纷进入当时还是“深山老林”的安康等秦巴山区,垦殖谋生，带动了安康城镇的大规模开发；清同光至中华民国期间，汉江河运鼎盛，安康发展为陕南最大的水旱码头，川、楚、豫、晋各地商贾云集，设八大会馆，座商309家，尤其是安康城区大街小巷达59条，安康西路（月河沿线）的恒口、五里、涧池、蒲溪等一批城镇发展最为迅速并初具规模。至解放前，全市有建制镇12个，城镇人口达到11万。

解放后安康城镇进入发展新时期，大致经历了三个阶段。即：1949年至1978年，为城镇发展的起步阶段。期间主要依托1951年汉江航道疏浚、1970年国家“三线”建设、1977年安康水电站上马、1978年全国第一条电气化铁路阳安线和襄渝铁路相继通车等重要机遇，带动了安康城镇的发展。至1978年全市有建制镇17个（不含县城），城镇人口21万。1978年至2000年，为城镇稳步发展阶段。特别是1983年特大洪灾之后，在党中央、国务院和省委、省政府的亲切关怀和社会各界大力支持下，安康人民奋起抗灾自救，重建美好家园，不仅很快恢复了洪灾的重创，而且中心城市迅速扩大，带动了周边城镇发展，加之1996年安康撤区并乡建镇、2000年西康铁路通车，有力地促进了城镇发展。到2000年全市建制镇发展到103个，城镇人口达到40.1万人，城镇化率为13.7％。2001年撤地设市为安康城市快速发展创造了良好条件，全市进入城镇快速发展、城镇化加快推进的新阶段。2001-2006年全市城镇化率以每年1.3％的速度增长，进入十一五以后，2007-2008年全市城镇化率年均增长1.5％，2008年底，全市城镇人口达到93万人，城镇化率达到31％。

（二）安康城镇的空间分布

受全市经济发展、交通和人口分布等因素的影响，安康城镇分布的特征是山区稀、沿河

沿川沿线密，形成了中心城市、县城、建制镇的市域三级城镇体系的空间布局。全市109个建制镇（含9个县城），88个集镇，其中，39%的建制镇分布在汉江干支流沿岸；47%的建制镇分布在国道和省道沿线，其中210国道沿线13个，316国道沿线23个，207省道沿线16个。全市每千平方公里小城镇分布平均值为4.66个，其中，汉滨区、石泉、汉阴、紫阳高于平均值，其余6县均低于平均值。

（三）城镇的规模及类型

安康城镇以小集镇为主体，规模普遍较小。其中，中心城市人口32万，占全市城镇总人口的35%；9县城人口27万，占全市城镇总人口的29%；建制镇和一般集镇人口33万，占全市城镇总人口的36%。除县城以外，90%的城镇人口小于2万人，在小于2万人的城镇中，又有70%的城镇人口规模小于1万人。在城镇经济总量方面，2007年全市完成工业总产值115亿元，其中：中心城市完成36亿元，占比31%；9县城完成63亿元，占比55%，镇完成16亿元，占比14%。在文化教育卫生方面，全市城镇拥有普通高等学校、中小学1545所，有医疗卫生机构287个（不含诊所），床位6290张。从城镇形成的成因看，有以下四种类型：一是居重要交通位置而形成集镇，如沿汉江的汉阳、蜀河古镇，沿重要公路形成的江口、饶峰等；二是特色产业兴镇，如汉阴涧池的经商传统，瀛湖、皇冠的生态旅游，恒口、蒲溪靠农业和加工业兴镇。三是区域商贸集散地。如漩涡、八仙、民主、广货街等。四是依托中心城市和县城兴起的集镇，如五里、建民等。

（四）存在的主要问题

总体看，安康城镇化基础薄弱，起点较低，发展不足。止2008年底，全市城镇化率为31%，比全国的45.6%低14.6个百分点，比全省的40.6%低9.6个百分点。城镇化进程中存在着一些突出困难和问题。

一是产业基础薄弱，支撑能力不强。多数城镇是因地理区域、交通条件等因素自然聚集形成的，支撑城镇发展的主导产业未形成，特色优势不明显，70％以上的城镇企业总产值在5000万元-1亿元之间或5000万元以下，形成不了规模效益。尤其是第二产业比重小，既难以带动三产发展，又不能有效提供就业岗位，吸纳更多的劳动力，致使城镇发展缺乏动力。二是缺乏统筹规划，建设水平不高。一方面缺少从全局上深入细致地对城镇进行科学系统谋划和规划，已有的规划科学性、前瞻性、系统性不强，普遍存在“五年规划两年落后”的问题。另一方面规划执行不力，控制不到位，不按规划审批，乱批乱建现象严重。致使区域布局不合理、特色风格难形成，建设管理水平低。城镇规划、建设、管理的体制不完善，规划与建设缺乏有效制衡与监督，致使管理缺失。

三是基础设施滞后，城镇功能不配套。2007年全省城镇维护建设资金收入人均782元，而我市城镇维护建设资金收入3015万元，人均32元，在全省11个地市中最低。全市人均城镇道路、广场面积10.2平方米、人均公共绿地7.3平方米，均低于全省平均水平2平方米。投入的不足，导致建设欠账较大，市政基础设施普遍滞后于城镇发展。

四是自然条件制约，城镇发展空间受限。“八山一水一分田”和山大、沟深、谷狭的立地条件决定多数城镇依山傍水而建，发展空间受限，建设成本较大，防灾保安任务重。

五是农民收入较低，转移能力不足。2008年农民人均纯收入2770元，与城镇居民收入差距由2000年的3057元,扩大到2008年的7380元。全市尚有贫困人口42.5万，占农村总人口的20.7%;城镇低保人口4.26万,占城镇总人口的4.6%。农民收入低，抑制了农村人口向城镇的转移。

六是政策还不配套，引导措施尚不到位。城乡分割的二元体制依然是制约城镇化进程的重要原因，尤其城乡在户籍、土地、就业、医疗、入学、养老、失业保险等政策方面存在的差异，阻隔着农村劳动力向城镇的转移，农民工“离土不离乡”、“进厂难进城”的问题突出。当前我市正处在工业化加速发展、城镇化加快推进的重要时期，经过多年的建设和积累，

初步形成了以中心城市、县城、中心集镇为主体的三级城镇体系，为加快城镇化进程奠定了基础；以清洁能源、新型材料、富硒食品、生物医药、安康丝绸、生态旅游为支撑的特色产业体系基本形成，为加快城镇化进程提供了重要的产业支持；以道路、供电、通讯为重点的基础设施加快改善，特别是“5.28”西康高速的通车，安康必将进入大开放、大发展的新时期，为加快城镇化进程创造了良好环境；加之多年培育形成的具有相对较高技能的60万农民工和一大批农村致富能手，迫切需要尽快融入城市社会，为加快城镇化进程准备了重要力量，提供了良好条件。我们务必遵循规律、乘势而上，在重要机遇期加快推进城镇化进程，实现又好又快发展。

二、加快推进城镇化进程的总体思路和目标

未来3－5年，随着九条高速公路、五条铁路和一个中型机场的建成，安康将是陕西第二大交通枢纽和重要的物流集散地，是承接西安、成都、重庆“西三角”经济圈的重要桥梁和纽带。加快城镇化进程，就是要坚持以科学发展观为指导，立足市情实际和安康发展外部环境的深刻变化，着眼统筹城乡发展，以科学规划为引领，以壮大产业为支撑，以城镇体系建设为重点，优化空间布局，完善基础设施，加快要素聚集，创新体制机制，彰显特色风格，努力构建适应大交通、大旅游、大发展形势的城镇体系，形成工业化、城镇化、农业现代化、人文化相互促进、协调发展的生动局面。

从立地条件和长远发展来看，安康城镇化格局总体上应按人口规模三个100万来规划，即中心城市（包括汉阴县城）100万，县城和中心镇100万（旬阳、平利、石泉县城各10万，其它5县城各4万，50个中心镇各1万），集镇和新村100万。围绕这一整体规划，近期发展目标为：到2020年，全市总人口307万人，城镇总人口达到129万人，其中，中心城市达到55万人（其中汉阴县城5万人），县城和中心镇达到74万人（旬阳、平利、石泉县城分别达到8万人、5万人、8万人，紫阳、白河、岚皋、宁陕、镇坪县城分别达到4.5万人、4万人、5万人、3万人和

1.5万人，50个中心镇35万人），同时与新村建设结合力争发展100个小集镇，城镇化水平达到42%。

在空间布局上，突出“一心两带多点”三级城镇体系建设。“一心”指安康中心城市为核心、周边城镇相聚集的城镇群，“两带”指汉江沿岸城镇轴带和月河川道城镇轴带，“多点”是“一心两带”之外大量分布的中心镇和集镇新村。月河川道城镇轴带是安康大城市区的重要组成部分，与主城区共同构成城镇化发展的极核，对加快全市城镇化进程具有引领、推动、示范作用，应与“一心”共同率先发展。汉江沿岸城镇轴带具有交通和资源优势，应加快发展。“一心两带”之外的中心镇和集镇新村是连接城市与农村的桥梁和纽带，有利于推动城乡一体化建设，应积极发展。

安康中心城市作为全市城镇化发展的核心，位于我国中西部三大经济带发展的重要辐射区。结合中心城市的发展现状，着眼于长远发展，未来安康中心城市的范畴将由现有主城区、汉阴县以及月河川道小城镇群共同构成的一个主、副、点相配套和补充的中型城市。具体为：以安康市主城区为中心，以汉阴为副中心，以沿月河谷地的五里、恒口、蒲溪、涧池等小城镇为节点，形成串珠式城市格局。由此，在发展方向上应确定为：“西进、北延、南控、东拓”，即主体向西，适度向北、向东拓展的发展方向，并在城市整体空间基础上形成“一江两岸、一心多点”的核心空间骨架，打造集山水风光、人文特色、旅游休闲为一体的生态宜居城市。按此发展方向，到2020年中心城市主城区人口达到50万，用地规模45平方公里。

三、加快推进安康城镇化进程的主要任务

推进安康城镇化进程，必须紧紧抓住难得的历史机遇，着眼于产业培育、基础改善、要素聚集和管理水平提升，坚持政府主导和市场引导相结合，有效吸引各方力量投向城镇建设，努力实现快速健康可持续发展。

（一）培育壮大产业，激活城镇经济。产业是城镇发展的原动力，是城镇建设可持续发

展的基础和支撑点，没有产业的壮大和带动，就没有城镇化的快速发展。培育壮大产业，一是要明确主攻方向。就是要以新型工业化为引擎，立足当地资源禀赋和区位条件，面向市场，确定主导产业。从全市来讲，就是集中做大清洁能源、新型材料、富硒食品、生物医药、安康丝绸和生态旅游六大主导产业。各县城和中心镇要立足自身实际，选定最能做大做强的产业，集中力量率先突破。二是突出项目建设和招商引资。大力扶持骨干企业和特色产品，形成城镇发展的产业支撑和核心竞争力。三是坚持城乡统筹。以龙头企业为带动，以产业化经营为纽带，以一村一品为依托，努力形成围绕工业办农业、城乡互动融合的局面。

（二）突出工作主线，着力构建完善城镇体系。按照“三个100万”的规划目标，进一步突出中心城市、县城和中心镇建设三大重点，加快构建布局合理、功能齐备的三级城镇体系。将中心城市建设放在突出位置。围绕建设百万人口中心城市的目标，坚定不移地实施“提升江南、重心北移”发展战略，加快凝聚江北人气，提升江南品位，扩大城市规模，真正把中心城市建设成为带动全市城镇化发展的龙头。提升县城建设和管理水平。在全市城市总体规划的指导下，加强县城建设的规划指导，着力改善基础条件，完善服务功能，提高承载能力。大力发展区域性中心集镇。立足发展现状、交通区位、优势资源、产业基础等多种因素，启动规划建设50个辐射带动能力较强、城镇功能基本完备的中心镇。同时，结合扶贫开发、生态移民和异地搬迁，加快高山边远区农民迁移，推进小城镇和新村建设，提高防灾抗灾能力，加速城镇化进程。

（三）改善基础设施，提升城镇承载能力。坚持道路先行，合理规划布局城镇路网，突出重点干线建设，切实完善道路设施，注重停车场和人车分流工程建设，提高城市道路通行能力。加快城市供水、供电、通信、污水、垃圾处理厂等城镇基础设施建设，完善城镇功能，提高承载能力。积极推进城镇房地产开发，加快政府廉租房建设，规范引导城镇居民建房，扩大农民工进城自建房试点，提高居住能力和水平。加强城镇教育、医疗、文化、体育等公共服务设施建设，完善城镇社会服务功能。加大城市绿化力度，大幅度增加城镇绿地，改善生态环境，真正体现安康融山亲水、山水园林的城镇整体风格。

（四）完善市场体系，促进生产要素有序流动。依托城镇发展现状，合理规划布局城市功能组团，积极发展现代物流、房地产、旅游、商贸等第三产业，加大商贸中心、专业市场、特色街区、综合市场的规划和建设力度，构建完善的市场体系，引导各类生产要素有序流动，形成三次产业相互支撑、充满活力的格局。

（五）深入推进双创，提升城市建设管理水平。把创建卫生城市、文明城市、旅游城市等活动作为城镇建设和管理的重要抓手，下茬整治城镇环境，规范城镇秩序，改善城镇面貌、提升管理水平，塑造良好形象。加快城镇建设行政管理体制改革，规范规划、建设和管理职能，形成相互监督、相互促进的良好局面。坚持城市经济与城市文明同步发展，注重城市精神的培养和宣传，积极倡导以“诚信安康、文明市民”为主题的社会文明风尚，在全社会营造积极向上的良好城市风气，凝聚城市灵魂、塑造城市精神、树立城市形象。

四、加快推进城镇化进程的政策措施

（一）抓紧规划编制。城镇规划是城镇资源利用的总体安排，是加快推进城镇化建设的龙头，是正确处理城镇经济社会发展中资源、人口、经济、环境之间的关系，有目的地改造和利用自然，使其协调发展的重要战略，关系到城市发展的全局和长远大计。要在全社会牢固树立起规划立市的理念，高起点、高水平尽快编制完成全市城市总体规划，从空间布局、城镇规模、土地利用、产业培育、交通组织等各个方面引领全市城镇建设，统筹城乡基础设施和公共服务设施建设。年内，要完成中心城市总体规划修编，加快完善各县城、重点集镇和重点片区的建设性详规，明确建筑风格，凸显地方特色，提升城镇品位，真正做到规划引领、有章可循。要严格执行《城市规划法》，不断强化规划的龙头地位，增强规划执行力，加强对规划实施过程中的法律监督、社会监督和舆论监督，建立规划实施责任追究机制，严肃

查处违反城镇规划的行为，维护规划的权威性和严肃性。要切实提高公众的参与意识，使规划的编制和管理更加合理和可行。

（二）引导要素聚集。要充分发挥政府的调控和引导作用，围绕城镇规划和实施，同步调整土地、产业、交通、教育、卫生、文化等相应的专项规划，合理调配各类资源向城镇聚集，满足城镇发展需要。要以安康工业园区二次创业和10个县域特色工业园区建设为契机，加快企业入园步伐，促进各类生产要素聚合，以新型工业的加快发展推进城镇化进程。要围绕城镇产业培育，优化产业布局，加快优势资源合理开发，促使重点项目和工业企业向园区布局，向城镇靠拢，带动城市发展。要取消各类限制，实行优惠政策，鼓励社会力量进入城镇建设领域，鼓励农村能人大户向城镇转移，有效引导社会资源更多地投向城镇建设，形成各方协力推动城镇化发展的良好局面。

（三）努力扩大投入。进一步强化经营城市理念，创新城镇建设投资机制，拓宽资金来源渠道，吸引多元投资主体参与城镇建设，聚集各方力量建设城市。盘活城镇土地，减少政府划拨，把最有价值的土地用于商业开发，实行以地生财、以城建城、以城兴业、以业活城、滚动开发。继续深化政府非营性国有资产集中管理改革，有效盘活行政事业单位闲置资产，促进城市改造和建设，增加政府对城市基础设施的投入能力。按照现代企业制度的要求，做大做强城市建设投资公司，增强融资和投入能力。充分运用集合信托和BT、BOT运作模式，加快城市基础设施建设。加大城市经营性项目策划、包装力度，积极组织对外招商，有效吸引社会资本、民间资金参与城镇开发建设。市、县区政府每年筹集专项资金，重点用于中心集镇基础设施建设投入，努力提高重点集镇的承载能力。

（四）破解二元体制。重点解决就业与社会保障、户籍管理、子女入学等方面存在的差异性，消除城乡壁垒，打开农民进城大门。探索建立统一的城乡户籍管理制度，加大农村土地经营权有偿流转和林权制度改革力度，有效解除束缚，更多地给予农民进城的自由。加大城镇教育设施的建设投入，优化布局和配置教育资源，取消异地入学限制，解决农民子女进城上学问题。逐步探索建立城乡均等的医疗、最低生活保障、住房等社会保障体系和就业服务体系，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，实现公共服务均等化和一体化。

（五）促进农民工进城。农民是推进城镇化进程的主导力量。解决好现有60万农民工的进城问题，是加速农民转移、加快城镇化最迫切、最现实的需要。一是积极开展农民工进城购房试点，并逐步完善政策措施将其扩大到县城，使农民工真正在城里买房安家。二是继续加大对农民工的免费技能培训和小额贷款扶持力度，支持创业，确保他们有稳定的就业岗位和收入来源。三是率先将进城购房安家的农民工转为城镇户口，统一纳入城镇社保体系，执行城镇居民基本医疗、失业保险、养老统筹等保障标准，解决子女入学的问题，并允许其在自愿的前提下保留或流转承包经营的土地，解除他们的后顾之忧，真正依靠农民工进城推动全市城镇化进程。（作者系中共安康市委副书记、安康市人民政府市长）