中小学会计制度解读
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中小学会计制度解读
时间:2013-07-23 16:27来源:未知 作者:fbh 点击:
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第一讲
《中小学校财务制度》修订的背景和主要内容
经过修订的《中小学校财务制度》（以下简称《制度》），于今年1月1日正式颁布施行。为了让大家更好地学习和理解《制度》，教育部财务司、财政部教科文司组织对《制度》进行政策解读和业务培训。本讲主要介绍修订背景、基本原则、主要内容及贯彻落实要求等四个方面。
一、《制度》修订的背景
中小学校财务制度是根据有关法律、法规和政策对中小学校有关资金的筹集、分配、使用等业务进行计划、组织、执行和控制等工作所规定的基本行为准则或行为规范。近几年，随着我国公共财政体制和教育管理体制改革的不断深入，1997年颁布实施的《中小学财务制度》已经不能完全适应教育事业发展和财务管理工作的实际，需要进行修订。
（一）适应财政管理制度改革。自2000年开始，以部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等为主要内容的财政管理制度改革不断深入，公共财政管理体制不断完善，对中小学校财务管理产生了直接影响，提出了明确要求。部门预算改革要求将一个单位所有的收入和支出按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，体现预算的完整性；国库集中支付制度要求事业单位通过单一账户体系进行支付，减少支付环节；政府采购制度改革要求事业单位根据财政部门公布的采购品目和采购条件，编制政府采购预算；“收支两条线”改革加强和规范了非税收入管理，全面取消了预算外资金；政府收支分类改革实行了新的支出功能分类和经济分类。作为国家财政制度重要组成部分的各事业单位财务制度，必须做出相应调整，适应财政改革要求，科学规范财务管理活动。
（二）遵循《事业单位财务规则》。2012年4月1日，新修订的《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）正式发布施行。修订后的《规则》体现了财政改革的相关成果，突出了事业单位的公益属性和科学化精细化管理要求，进一步规范了事业单位的财务管理活动。《规则》作为我国事业单位财务制度体系中最基本的规范，一经修订，必然要求各类事业单位财务管理制度作出适应性调整，以确保《规则》的贯彻落实。同时，中小学校作为事业单位的重要组成部分，在事业目标和规模、管理体制、资产配置、收支内容等方面与其他事业单位有很大不同。因此，中小学校必须适应事业单位财务管理改革，遵循《规则》要求，突出自身特点，修订财务管理制度。
（三）保障中小学校健康发展。党中央、国务院高度重视教育事业，始终坚持教育优先发展。2006年，新修订的《义务教育法》进一步明确将义务教育全面纳入公共财政的保障范围；2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对教育事业发展和教育投入提出了明确的目标和要求；2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）明确指出，义务教育学校属于事业单位公益一类，财政给予相应的经费保障。按照党中央、国务院的部署，国家教育经费投入连年增长，国家财政性教育经费从2000年的2563亿元增加到2011年的18587亿元，年均增长19.7%，已成为公共财政的第一大支出。随着财政性教育经费投入的增加，中小学校经费总量、结构和财务管理任务都发生了很大变化。在这种形势下，需要修订《制度》，以适应财政经费管理要求，促进中小学校事业健康发展。
二、《制度》修订的基本原则
（一）保持原有制度体系框架。1997年颁布的中小学校财务制度实施了15年，为教育事业的健康发展起到了积极的促进作用。实践证明，原《制度》体系和框架是科学而有效的。因此，本次修订仍维持原有中小学校财务制度体系框架，即以《规则》为统驭，以《制度》为规范，以地方规定和学校内部财务管理办法为补充，形成具有中小学校特色的财务制度体系；同时，《制度》本身的框架也基本没有变化，主要是根据《规则》和中小学校的工作实际，增加一些内容，对部分规定条款进行规范和细化。
（二）体现财政管理改革成果。2000年以来，我国不断健全公共财政体制，在部门预算管理、国库支付制度、政府采购制度、收支分类改革、“收支两条线”等财政管理制度改革方面取得了一系列成果，形成了一系列制度规范。本次修订，遵循了这些规范和要求，全面反映了相关的财政管理改革成果。
（三）反映中小学校特点。中小学校从事的是社会公益事业，具有明显的公益属性特征。中小学校在举办主体、培养目标、教育教学模式、财务活动等方面有其特殊性，而且不同类型学校也有不同。因此，《制度》修订要牢牢把握了中小学校财务活动规律和特殊要求，突出中小学校特点。
（四）推进科学化精细化管理。近年来，随着国家公共财政体系不断完善，财政对教育的投入力度不断加大，教育事业快速发展，人民群众对教育服务的要求不断提高。适应这些变化，财政部门按照依法理财、科学理财、民主理财的要求，大力推进科学化、精细化管理，规范基层单位的财务行为。这些管理理念和要求都应当在《制度》修订中贯彻落实。
三、《制度》修订的主要内容
原《制度》分13章，共55条。修订后的《制度》章数未变，共77条，增加了23条，删除1条，主要修订内容可以概括为以下五个方面：
（一）进一步强化了校长负责制。近年来，随着公共财政管理制度的不断完善和教育体制改革的不断推进，部门预算、国库集中支付、政府采购、校财局管等政策的实施，财政部门、教育部门对学校经费管理逐步加强。特别是很多地方实施“校财局管”的管理方式，节约了人力资源成本，规范了财务活动，提升了财务管理水平，减轻了学校财务管理的工作压力。与此同时，一些地方出现了“校财局收”“校财局代”等问题，学校的财务主体地位受到削弱，校长在学校财务管理中的责任逐渐被淡化，话语权越来越小，影响教育事业健康发展。针对这一情况，按照会计法的有关规定，本次修订再次强调中小学校财务管理实行校长负责制，并直接将这一内容写入《制度》，体现了中小学校财务管理责权统一，保障了学校的财务自主权，强化了校长在财务管理中的责任地位和主导作用。
与校长负责制相配合，《制度》明确，中小学校以校为单位进行会计核算，以期纠正目前少数地方将区域内多所学校作为一个单位进行核算的问题，责任更加明晰。为进一步落实校长负责制，本次修订特别将原《制度》中的“集中管理、分校核算”管理模式改为“集中记账，分校核算”，仅两字之差，内涵发生了根本变化。新的核算形式不改变学校经费管理的主体地位和校长的财务自主权，由主管部门和财政部门确定统一的会计核算机构代理记账，为中小学校提供会计“服务”，而弱化其“管理”功能。
（二）进一步完善和规范了预算管理。中小学校点多面广，供需矛盾依然存在，结合事业单位预算管理办法、事业单位分类改革的相关政策，强化预算管理十分重要。原《制度》已经建立了较为完善的预算管理体系，在指导中小学校预算编制、规范预算管理等方面发挥了重要作用。此次修订对中小学校预算管理办法作了进一步的完善和规范。一是要求中小学校各项收支全面纳入单位预算，统一核算，统一管理，使中小学校收支管理更加全面、更加完整。二是完善了预算体系，建立了从预算编制到预算执行、再到决算的全过程预算管理体系，明确了中小学校预算以校为基本编制单位，教学点纳入隶属学校统一编制。三是严格预算执行，严格控制预算调整。四是进一步加强决算管理，增加了决算的定义、编制和管理要求，体现预算管理的完整性。五是根据财政管理改革的要求和中小学校结余管理所面临的问题，将原《制度》中的“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”，区分“结转”和“结余”，区分财政拨款和非财政拨款的结转结余，规范管理和使用，有利于加强财政资金管理。
（三）严格义务教育经费管理。《义务教育法》规定，义务教育是“国家必须予以保障的公益性事业”，“国家将义务教育经费全面纳入财政预算，由国务院和地方各级人民政府依法予以保障”，《制度》对此予以强调。与此同时，必须进一步严格义务教育阶段学校财务活动的管理。一是不得从事经营活动；二是严禁设立“小金库”、账外设账、公款私存；三是加强支出管理，基本支出与项目支出不得混用，公用支出不得用于教职工福利等人员支出；四是不得对外投资；五是严禁举借债务和提供担保。另外，考虑到义务教育学校维修改造资金均由财政予以保障，本次修订也明确规定，义务教育阶段学校不提取修购基金。
（四）对共性问题进行了规范。近年来，中小学校财务管理逐渐规范，管理水平不断提高，但问题依然不少，部分问题在全国普遍存在。例如，对于中小学校的经营活动，以前不提倡，但没有明确规定；本次修订明确规定，义务教育阶段学校不得从事经营活动。对于教学点的预算编制，以前有的地方单独编制，有的由管理部门代编，有的纳入隶属学校编制，做法各不相同；本次修订明确规定，“教学点纳入其隶属学校统一编制”。再如，20世纪90年代以来，我国在农村推行普及九年义务教育制度，产生相当数额的债务。2007年，国务院办公厅转发了国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见。到2011年底，农村义务教育“普九”债务终于化解完成。为了防范债务风险，本次修订时明确规定，“严禁义务教育阶段学校举借债务，非义务教育阶段学校不得违反规定举借债务”。此外，对于中小学校食堂财务管理、收支管理、对外投资、代管款项、基建工程核算、资产管理等方面存在的一些管理不尽规范的问题，原《制度》未予规定或者规定不够明晰，在本次修订中，均一一予以明确、强调和规范。
（五）加强了经费监管和绩效管理。近年来，国家不断加大对中小学校的投入力度，保障水平不断提高，财务管理不断规范。但是，在有些地方，由于思想认识不到位、管理基础薄弱、制度执行不严、厉行节约意识不强等原因，教育经费管理方面还存在一些亟待解决的问题。如经费使用不当、冒领和挪用教育经费、浪费现象仍然存在等。这些问题影响了学校正常教育教学业务的开展，影响了学校健康发展，损害了师生的切身利益。针对这些问题，《制度》严格了各项经费管理要求，突出强调了财务监督工作，细化了财务监督内容，要求加强支出的绩效管理，提高经费使用的有效性。
四、《制度》的贯彻落实
为了切实将《制度》学习好、贯彻好、落实好，现提出如下要求：
（一）提高思想认识。党的十八大报告指出，“教育是民族振兴和社会进步的基石”“要坚持教育优先发展”。落实这一要求，必须进一步完善教育经费投入保障机制，加强经费管理，完善财务制度，强化内部管理，防范财务风险。《制度》是中小学校财务活动的基本准则和行为规范，是中小学校依法依规理财、维护资金安全和教育教学活动顺利开展的制度保障。各地财政和教育部门要提高思想认识，把握《制度》内涵，结合本地和本部门的实际提出具体工作要求，把规范中小学校财务行为作为中小学校及其管理部门日常工作的重要内容，扎扎实实地作好学习贯彻的各项工作。
（二）加强宣传培训。《制度》的修订是中小学校财务管理工作的一件大事。《制度》修订涉及面广，修订内容和细化的管理规定较多，宣传培训的任务十分繁重。各地财政和教育部门要按照分级负责的原则，结合自身实际制定宣传培训方案并抓好落实。要充分利用报纸、电视、网络等各种媒体，广泛宣传《制度》修订内容和管理要求，宣传各地的好做法好经验，营造贯彻落实《制度》的良好社会氛围。各地财政和教育部门要精心组织、密切配合，扎实做好培训工作。相关负责同志和工作人员要带头，相关管理人员和中小学校校长要全部参加，确保培训工作落到实处，取得实效。
（三）完善配套制度。《制度》在遵循《规则》的前提下，对一些共性的要求进行了规范和细化，但难以针对各地方、各类学校的具体情况做更有针对性的规定。各地财政和教育部门要加强研究，结合本地和本部门中小学校管理体制、办学情况和财务活动特点，特别是梳理当前做法与新《制度》不相适应的问题，有针对性地进行修订完善和调整，指导和督促中小学校完善内部财务管理及配套制度，形成相对完善、可操作性强的财务制度体系。
（四）夯实管理基础。为保证《制度》的顺利实施，各地财政和教育部门要做好基础工作。一是对照《制度》规定，全面检查所属中小学校经济活动和财务管理等基本情况，对与《制度》不相适应的做法进行纠正和规范，凡是与《制度》相冲突的要进行修订；二是全面检查信息化建设情况，进一步完善中小学校财务管理信息系统，通过提升信息化技术手段推动科学化、精细化管理；三是全面检查中小学校财务管理队伍状况，加强财务队伍建设，通过培训等方式提高财会人员的业务素质和中小学校财务管理水平。
（五）层层落实责任。贯彻落实好《制度》，关键在责任落实。各省级财政和教育部门要负责做好宣传和对地市级、县级财政和教育部门相关管理人员的培训，进一步研究和梳理本地中小学校财务管理工作，做好本地具体的中小学校财务制度修订或补充工作。地市级、县级财政和教育部门要负责组织好本地中小学校校长和财务人员的培训工作，督促各中小学校做好配套制度的修订和完善，确保“校校有制度，层层抓落实”。
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